賴志杰

民政部門是我國(guó)社會(huì)救助政策的主要執(zhí)行部門，民政工作與社會(huì)工作有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。雷潔瓊早在1983年就曾提出“民政工作就是社會(huì)工作”（民進(jìn)中央宣傳部，1994：430），在1985年召開(kāi)的第一屆全國(guó)民政理論研討會(huì)上又進(jìn)一步提出“民政工作就是具有中國(guó)特色的社會(huì)工作”（王青山，2003：9-11）；社會(huì)工作恢復(fù)重建的重要參與者盧謀華也曾指出民政工作有社會(huì)工作之實(shí)而無(wú)社會(huì)工作之名（盧謀華：2007：23）；王思斌將我國(guó)的社會(huì)工作劃分為“本土社會(huì)工作”（“行政性非專業(yè)化的社會(huì)工作”）與“專業(yè)社會(huì)工作”，認(rèn)為民政工作屬于前者（王思斌，1995：97-106）。社會(huì)工作介入社會(huì)救助與當(dāng)前民政部門大力推進(jìn)的政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)相通，本文擬就社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位進(jìn)行探討，以農(nóng)村低保為例分析其優(yōu)勢(shì)與可行性，并就推進(jìn)此項(xiàng)實(shí)踐提出政策建議。

一、研究背景

（一）社會(huì)工作介入社會(huì)救助的新動(dòng)向

國(guó)務(wù)院2014年頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）對(duì)社會(huì)工作介入社會(huì)救助進(jìn)行了專門規(guī)定，標(biāo)志著國(guó)家層面已經(jīng)將社會(huì)工作介入社會(huì)救助納入社會(huì)救助政策行動(dòng)體系。隨后民政部聯(lián)合相關(guān)部門先后出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)工作發(fā)展的意見(jiàn)》（民發(fā)〔2015〕88號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《推進(jìn)發(fā)展意見(jiàn)》）和《關(guān)于積極推行政府購(gòu)買服務(wù) 加強(qiáng)基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力的意見(jiàn)》（民發(fā)〔2017〕153號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《購(gòu)買服務(wù)意見(jiàn)》）?！锻七M(jìn)發(fā)展意見(jiàn)》明確在社會(huì)救助領(lǐng)域加快推進(jìn)的社會(huì)工作服務(wù)包括社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)、資源鏈接、宣傳倡導(dǎo)，同時(shí)支持社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者參與社會(huì)救助家庭調(diào)查評(píng)估、建檔訪視、服務(wù)需求分析等管理與服務(wù)事務(wù)?！顿?gòu)買服務(wù)意見(jiàn)》是對(duì)《推進(jìn)發(fā)展意見(jiàn)》的進(jìn)一步強(qiáng)化與執(zhí)行，其明確政府向社會(huì)力量購(gòu)買的社會(huì)救助服務(wù)分為事務(wù)性工作與服務(wù)性工作，前者主要是指基層經(jīng)辦最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等服務(wù)時(shí)的對(duì)象排查、家計(jì)調(diào)查、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、政策宣傳、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作；后者主要是指對(duì)社會(huì)救助對(duì)象開(kāi)展的照料護(hù)理、康復(fù)訓(xùn)練、送醫(yī)陪護(hù)、社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)、資源鏈接等服務(wù)。

從政策執(zhí)行的視角來(lái)看，社會(huì)工作介入社會(huì)救助具體可以細(xì)分為對(duì)政策目標(biāo)群體的介入與對(duì)政策執(zhí)行主體的介入。前者是指社會(huì)工作介入社會(huì)救助對(duì)象，社會(huì)工作者利用專業(yè)的理念與技能分析分析救助對(duì)象多樣化的非物質(zhì)需求并提供有針對(duì)性的個(gè)別化服務(wù)；后者是指社會(huì)工作介入社會(huì)救助政策執(zhí)行，社會(huì)工作者、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)作為第三方承接社會(huì)救助的執(zhí)行事務(wù)。由此可見(jiàn)，社會(huì)工作介入社會(huì)救助政策執(zhí)行的兩種方式與政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)的兩種類型是相通的（如圖1所示）。

圖1： 社會(huì)工作介入社會(huì)救助與政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)相通

（二）社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位的含義

從上述政策文本來(lái)看，社會(huì)工作介入社會(huì)救助的目標(biāo)定位是社會(huì)工作介入社會(huì)救助的題中應(yīng)有之義。社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位指社會(huì)工作者、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)作為第三方承接或介入社會(huì)救助基層經(jīng)辦部門對(duì)象排查、家計(jì)調(diào)查，從政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)的角度而言是指政府購(gòu)買社會(huì)救助事務(wù)性工作，從社會(huì)工作介入社會(huì)救助的角度而言是指社會(huì)工作介入社會(huì)救助政策執(zhí)行?！稌盒修k法》的頒布標(biāo)志著我國(guó)的社會(huì)救助政策體系基本定型，政策執(zhí)行是社會(huì)救助今后很長(zhǎng)一段時(shí)期的中心工作。最低生活保障在社會(huì)救助體系中處于基礎(chǔ)性地位，低保家庭成員在有需要的情況下可以享受醫(yī)療救助、教育救助、住房與就業(yè)援助，因此低保目標(biāo)定位的準(zhǔn)確率對(duì)于整個(gè)社會(huì)救助體系的運(yùn)行效率有著舉足輕重的影響。一些地方已經(jīng)開(kāi)始了社會(huì)工作介入低保目標(biāo)定位的實(shí)踐探索，如廣東省東莞市民政局從2009年開(kāi)始向社會(huì)工作機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)救助事務(wù)性工作服務(wù)，社會(huì)工作者介入全市低保核查（民政部，2017）。

與城市低保相比，農(nóng)村低保的保障對(duì)象規(guī)模更大，涉及面更廣。農(nóng)村低保政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的人情保、關(guān)系保等目標(biāo)定位偏差阻礙了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至影響到了干群關(guān)系。本文以農(nóng)村低保為例，討論社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位相關(guān)問(wèn)題。

二、社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位的優(yōu)勢(shì)

社會(huì)工作產(chǎn)生、發(fā)展于貧困救助，社會(huì)工作與社會(huì)救助同根同源，社會(huì)工作介入社會(huì)救助具有天然優(yōu)勢(shì)。目前普遍認(rèn)為目標(biāo)定位最能體現(xiàn)社會(huì)工作在社會(huì)救助領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，從政策執(zhí)行的角度而言，其優(yōu)勢(shì)在于提高目標(biāo)定位的準(zhǔn)確率與政策執(zhí)行的公信力。以農(nóng)村低保為例，分析如下：

（一）提高目標(biāo)定位的準(zhǔn)確率

根據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，農(nóng)村低保目標(biāo)定位工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)，具體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門承擔(dān)，村民委員會(huì)協(xié)助做好相關(guān)工作。需要村委會(huì)協(xié)助的工作，一是受農(nóng)村低保申請(qǐng)人委托，代其向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提交書面申請(qǐng)及相關(guān)材料；二是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府調(diào)查核實(shí)申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。但在農(nóng)村低保政策的實(shí)際執(zhí)行中，村委會(huì)的角色由“協(xié)助”變成了“主辦”，實(shí)際承擔(dān)了家計(jì)調(diào)查任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門的角色轉(zhuǎn)而變成監(jiān)督村委會(huì)以目標(biāo)定位為主要內(nèi)容的農(nóng)村低保政策執(zhí)行。目標(biāo)定位是農(nóng)村低保政策執(zhí)行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，農(nóng)村低保政策執(zhí)行的主要工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下沉到了村委會(huì)，村干部由此掌握了這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的話語(yǔ)權(quán)。由村干部開(kāi)展家計(jì)調(diào)查的優(yōu)勢(shì)在于他們比較熟悉申請(qǐng)人及其家庭的基本情況，但隨之伴生了一些弊端，由于部分村干部本身素質(zhì)不過(guò)硬以及農(nóng)村特有的政治、社會(huì)環(huán)境，產(chǎn)生了一些人情保、關(guān)系保，導(dǎo)致“應(yīng)保未保”“保不應(yīng)?！薄皯?yīng)退未退”等瞄偏現(xiàn)象（賴志杰，2013：73-76）。不少地方確定農(nóng)村低保救助對(duì)象的家計(jì)調(diào)查變通為了由村委會(huì)主持的村莊篩選。

由專業(yè)的社會(huì)工作者來(lái)開(kāi)展家計(jì)調(diào)查是國(guó)際通行做法，在我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)也有成功的實(shí)踐（唐鈞，2012：65-76），“社會(huì)工作最有把握介入的就是在居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制中發(fā)揮作用”（孫瑩，2014）。社會(huì)工作者、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)作為第三方介入社會(huì)救助目標(biāo)定位，開(kāi)展家計(jì)調(diào)查，可以提高目標(biāo)定位的準(zhǔn)確率，其一是因?yàn)橹苯由鐣?huì)救助政策執(zhí)行主體在目標(biāo)定位環(huán)節(jié)的變通執(zhí)行，其二是因?yàn)楸阌诿癖娫趯?duì)申請(qǐng)者進(jìn)行家計(jì)調(diào)查過(guò)程提供更全面的信息，同時(shí)激發(fā)監(jiān)督熱情。因?yàn)樯鐣?huì)工作者的非官方身份，民眾不必?fù)?dān)心遭受打擊報(bào)復(fù)，也有利于擴(kuò)大民眾參與社會(huì)救助目標(biāo)定位的廣度與深度。

（二）提高政策執(zhí)行的公信力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門普遍存在人員編制有限與空編、人員借調(diào)并存的情況，有限的實(shí)際在崗在編人員要承擔(dān)社會(huì)救助在內(nèi)所有民政工作。由于基層工作點(diǎn)多面廣，錯(cuò)綜復(fù)雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門工作人員還要配合所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府征地拆遷、社會(huì)綜合治理、信訪、維穩(wěn)等中心工作。同時(shí)，受農(nóng)村地區(qū)特有的生產(chǎn)生活方式的影響，準(zhǔn)確地開(kāi)展家計(jì)調(diào)查客觀上是非常困難，有學(xué)者甚至認(rèn)為這是一件幾乎不可能的事情（徐月賓、張秀蘭,2009：32-37）。這是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門具體承擔(dān)的農(nóng)村低保目標(biāo)定位工作由此基本下沉至村委會(huì)的最主要原因。因此，從村委會(huì)的角度出發(fā)，成為農(nóng)村低保目標(biāo)定位的實(shí)際承擔(dān)者帶有很大的被動(dòng)性。村干部普遍反映實(shí)際承擔(dān)農(nóng)村低保目標(biāo)定位是一項(xiàng)“吃力不討好”的工作。除了上述家計(jì)調(diào)查的客觀實(shí)際困難外，作為置身于鄉(xiāng)土社會(huì)之中的個(gè)體，村干部在農(nóng)村低保目標(biāo)定位過(guò)程中面臨來(lái)自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)、親朋好友施壓，極易導(dǎo)致各方面的不理解、誤會(huì)甚至產(chǎn)生積怨。

由社會(huì)工作者、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)作為第三方來(lái)介入社會(huì)救助目標(biāo)定位，對(duì)政策執(zhí)行主體是一種解脫。退而言之，即使社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位未使準(zhǔn)確率得以提升，甚至使其降低，政策執(zhí)行主體卻可以擺脫了工作不力的指責(zé)，避免了可能的目標(biāo)定位偏差而遭至的罵名?？傊鐣?huì)工作者、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)作為第三方介入目標(biāo)定位可以提高社會(huì)救助政策執(zhí)行的公信力。

三、社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位的可行性

上述社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位的優(yōu)勢(shì)可以理解為是社會(huì)救助目標(biāo)定位對(duì)社會(huì)工作的需求，但這是未考慮可行性的抽象需求。社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位的可行性決定了抽象需求是否能夠轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)需求，那么，社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位是否可行？從宏觀上看已經(jīng)具備了一定的可行性，如前所述，國(guó)務(wù)院及民政部等相關(guān)部門對(duì)社會(huì)工作介入社會(huì)救助已經(jīng)采取了積極的政策引導(dǎo)，社會(huì)工作介入目標(biāo)定位是其題中應(yīng)有之義，但社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位的可行性當(dāng)前有待提高。以農(nóng)村低保為例，分析如下：

（一）基層對(duì)社會(huì)工作缺乏基本的認(rèn)識(shí)

雖然社會(huì)工作專業(yè)恢復(fù)重建已逾三十年，社會(huì)工作的職業(yè)化、專業(yè)化開(kāi)展已有十余年，但從筆者走訪調(diào)查的情況來(lái)看，干部群眾，甚至連民政干部對(duì)社會(huì)工作的認(rèn)識(shí)基本是模糊的。絕大多數(shù)受訪對(duì)象表示雖聽(tīng)過(guò)“社會(huì)工作”“社會(huì)工作者”“社會(huì)工作機(jī)構(gòu)”等名詞，但并不能表達(dá)或準(zhǔn)確表達(dá)這些名詞的含義，對(duì)社會(huì)工作介入社會(huì)救助、政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)的認(rèn)識(shí)處于空白狀態(tài)?；鶎拥拇蟛糠指刹咳罕娨呀?jīng)習(xí)慣了現(xiàn)有的民政部門主導(dǎo)的“行政化非專業(yè)”農(nóng)村低保政策執(zhí)行系統(tǒng)。這套系統(tǒng)有其自身的優(yōu)勢(shì)，在執(zhí)行偏差不嚴(yán)重的情況下可以比較有效地完成政策文本規(guī)定的農(nóng)村低保救助工作，它的行政資源協(xié)調(diào)、社會(huì)動(dòng)員能力更是作為第三方的社會(huì)工作者、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)所無(wú)法比擬的。由于對(duì)社會(huì)工作缺乏基本認(rèn)識(shí)，部分基層民政干部、村干部對(duì)社會(huì)工作介入農(nóng)村低保目標(biāo)定位持反對(duì)或排斥的態(tài)度。借助于諾斯的制度變遷路徑依賴?yán)碚?，不難理解基層干部群眾對(duì)此持反對(duì)態(tài)度的原因。總之，社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位要獲得認(rèn)可并付諸實(shí)踐，離不開(kāi)基層干部群眾治理觀念的轉(zhuǎn)變與對(duì)政府角色的重新定位，需要政府向社會(huì)與市場(chǎng)讓渡一定的治理空間。

（二）基層的社會(huì)工作者、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)匱乏

自社會(huì)工作專業(yè)恢復(fù)重建以來(lái)，專業(yè)社會(huì)工作人才的培養(yǎng)、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展得到了巨大的進(jìn)步。有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)目前社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍總量達(dá)到了76萬(wàn)人，其中持證社工28萬(wàn)多人；相關(guān)事業(yè)單位、群團(tuán)組織、社區(qū)和社會(huì)組織社會(huì)工作專業(yè)崗位超過(guò)了27萬(wàn)個(gè)，在城鄉(xiāng)社區(qū)和相關(guān)事業(yè)單位設(shè)置社會(huì)工作服務(wù)站（科室、中心）13697個(gè)，民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)到5880家（潘躍，2017）。但當(dāng)前社會(huì)工作的發(fā)展仍然無(wú)法滿足社會(huì)的實(shí)際需要，更重要的是，社會(huì)工作的發(fā)展呈現(xiàn)出顯著的城鄉(xiāng)二元發(fā)展的格局。大部分城市尤其是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市，或是當(dāng)?shù)赜猩鐣?huì)工作專業(yè)學(xué)生培養(yǎng)院校（研究機(jī)構(gòu)）的城市，社會(huì)工作一般都已經(jīng)打開(kāi)局面，甚至較為發(fā)達(dá)；而縣級(jí)及以下地區(qū)鮮有社會(huì)工作者、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)駐。即使是“三區(qū)”社會(huì)工作專業(yè)人才建設(shè)專項(xiàng)計(jì)劃，面向的主要是國(guó)家確定的集中連片特殊困難地區(qū)覆蓋的縣、國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣和省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣以及新疆建設(shè)兵團(tuán)困難團(tuán)場(chǎng)，重點(diǎn)支持的是西藏、新疆和四川、云南、甘肅、青海四省藏區(qū)，覆蓋區(qū)域與扶持力度相對(duì)于我們整個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)還是比較微弱的。除了城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不均衡，社會(huì)工作在地區(qū)之間的發(fā)展也不均衡，北京、上海、廣東是社會(huì)工作發(fā)展的前沿陣地，其他省（市、區(qū)）發(fā)展相對(duì)緩慢，即使在廣東省，珠三角地區(qū)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)占到全省的97%，其余地區(qū)僅占3%。大部分縣級(jí)及以下地區(qū)，尤其是在經(jīng)濟(jì)落后的中西部地區(qū)的縣級(jí)及以下地區(qū)幾乎沒(méi)有社會(huì)工作者、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，政府無(wú)法購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)或社會(huì)工作介入社會(huì)救助無(wú)從談起?？傊?，當(dāng)前社會(huì)工作在基層的發(fā)展現(xiàn)狀顯然還無(wú)法全面開(kāi)展介入社會(huì)救助目標(biāo)定位相關(guān)事務(wù)。

（三）經(jīng)濟(jì)成本與救助對(duì)象的瞄準(zhǔn)率是值得考量的因素

研判社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位是否具有可行性，還有必要從經(jīng)濟(jì)成本的高低、家計(jì)調(diào)查實(shí)施技術(shù)能否有所改進(jìn)這兩個(gè)方面做進(jìn)一步考慮。農(nóng)村有別于城市，我國(guó)幅員遼闊，各地農(nóng)村雖然差別較大，但仍然有一些共性的問(wèn)題，一是農(nóng)村尤其是山區(qū)農(nóng)村居民家庭往往不像城鎮(zhèn)那樣相對(duì)集中居住；二是農(nóng)村居民的家庭收入客觀上難以貨幣化或難以準(zhǔn)確計(jì)算。這就意味著社會(huì)工作介入農(nóng)村低保救助對(duì)象目標(biāo)定位，需要龐大的社會(huì)工作者隊(duì)伍。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門與村委會(huì)面臨的家計(jì)調(diào)查難以準(zhǔn)確開(kāi)展也將是社會(huì)工作者將面臨的難題。因此，如果社會(huì)工作者與社會(huì)救助政策執(zhí)行主體采取相同或相似的目標(biāo)定位方法，將家計(jì)調(diào)查變通為主要考察申請(qǐng)家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力或申請(qǐng)人是否具有勞動(dòng)能力以及住房條件的好壞，社會(huì)救助尤其是農(nóng)村社會(huì)救助目標(biāo)定位準(zhǔn)確率仍然無(wú)法保證。

另外，基于前述的實(shí)際狀況，要提高家計(jì)調(diào)查準(zhǔn)確率以保障農(nóng)村低保目標(biāo)定位準(zhǔn)確率，還需要花費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間和較大精力處理相關(guān)基礎(chǔ)性的前期工作。目前已經(jīng)開(kāi)展的政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)通常采用項(xiàng)目制，項(xiàng)目制最大的缺陷是無(wú)法保證合同關(guān)系的長(zhǎng)期性，影響社會(huì)工作者、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)介入社會(huì)救助目標(biāo)定位的長(zhǎng)期穩(wěn)定預(yù)期，進(jìn)而也會(huì)影響到家計(jì)調(diào)查準(zhǔn)確率和救助對(duì)象目標(biāo)定位準(zhǔn)確率。而在長(zhǎng)期穩(wěn)定的服務(wù)關(guān)系中，社會(huì)工作者融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，則可能滋生人情保、關(guān)系保等社會(huì)救助目標(biāo)定位偏差。

四、推進(jìn)社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位的政策建議

社會(huì)工作介入社會(huì)救助是社會(huì)救助發(fā)展的必然趨勢(shì)，提高社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位的可行性，可以從以下方面采取措施：

（一）提高基層對(duì)社會(huì)工作及其介入社會(huì)救助目標(biāo)定位的認(rèn)識(shí)

社會(huì)工作對(duì)基層尤其是中西部縣級(jí)以下地區(qū)而言上仍屬于新事物，需要廣泛地宣傳以增進(jìn)全社會(huì)的認(rèn)識(shí)。社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位是社會(huì)工作對(duì)社會(huì)救助政策執(zhí)行主體的介入，因而首要的是提高現(xiàn)行社會(huì)救助政策執(zhí)行系統(tǒng)對(duì)社會(huì)工作及其介入社會(huì)救助重要性的認(rèn)識(shí)，即在現(xiàn)有的社會(huì)救助政策行政性執(zhí)行系統(tǒng)中逐漸推廣社會(huì)工作專業(yè)理論與技能。隨著社會(huì)工作者、社會(huì)工作理念與技能的逐漸嵌入，社會(huì)工作的專業(yè)優(yōu)勢(shì)將逐漸發(fā)揮與顯現(xiàn)，進(jìn)而增強(qiáng)社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位的認(rèn)可程度，最后再推進(jìn)社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位的實(shí)踐。這也符合王思斌、阮曾媛琪（2009）提出的我國(guó)專業(yè)社會(huì)工作通過(guò)嵌入占主導(dǎo)地位的行政性公共服務(wù)與社會(huì)治理框架來(lái)獲得嵌入性發(fā)展的思路。

具體從兩方面入手開(kāi)展前期準(zhǔn)備，一是吸納社會(huì)工作者進(jìn)入社會(huì)救助政策執(zhí)行崗位。這一點(diǎn)主要是在基層民政部門社會(huì)救助政策執(zhí)行崗位出現(xiàn)人員空缺的情況下，選調(diào)或招錄社會(huì)工作專業(yè)教育背景、工作經(jīng)歷的人員。當(dāng)前各地在陸續(xù)建立居民家庭經(jīng)濟(jì)經(jīng)狀況核查認(rèn)定機(jī)構(gòu)，地方各級(jí)政府批復(fù)一批新編制，應(yīng)該利用此次機(jī)遇在全國(guó)上下大力倡導(dǎo)招錄社會(huì)工作者。二是注重社會(huì)救助政策執(zhí)行人員社會(huì)工作專業(yè)理念與技能的培訓(xùn)。在重視社會(huì)工作者引進(jìn)的同時(shí)，不能否定已經(jīng)在崗的社會(huì)救助政策執(zhí)行人員的工作能力與業(yè)務(wù)水平，應(yīng)該建立多種形式的培訓(xùn)機(jī)制，促進(jìn)這部分人員社會(huì)工作專業(yè)理念、技能的學(xué)習(xí)。這方面內(nèi)的培訓(xùn)也有必要擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以及民政部門、村（居）全體工作人員，提高他們對(duì)社會(huì)工作及其介入社會(huì)救助目標(biāo)定位重要性的認(rèn)識(shí)。

（二）培育和推動(dòng)基層社會(huì)工作的發(fā)展

當(dāng)前基層社會(huì)工作介入社會(huì)救助的發(fā)展已經(jīng)具備了較為良好的政策環(huán)境，在具體政策方面除了《推動(dòng)發(fā)展意見(jiàn)》和《購(gòu)買服務(wù)意見(jiàn)》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2017年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》明確要求“充分發(fā)揮社會(huì)工作專業(yè)人才在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)提供中的作用”，支持社會(huì)組織發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。基層政府、民政部門應(yīng)該借助“三區(qū)”社會(huì)工作專業(yè)人才建設(shè)專項(xiàng)計(jì)劃等已有的專業(yè)社會(huì)工作實(shí)踐，培育當(dāng)?shù)氐膶I(yè)社會(huì)工作人才隊(duì)伍，推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)工作機(jī)構(gòu)的注冊(cè)、運(yùn)行與發(fā)展。同時(shí)，各地或多或少存在一些非行政性非專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)組織與社會(huì)服務(wù)人員，強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作專業(yè)性的同時(shí)也應(yīng)強(qiáng)調(diào)是否具備做出實(shí)際貢獻(xiàn)的能力，肯定和發(fā)掘這些實(shí)踐為基層社會(huì)工作發(fā)展提供的寶貴經(jīng)驗(yàn)。因此，基層政府、民政部門還應(yīng)該引導(dǎo)當(dāng)?shù)匾延械纳鐣?huì)服務(wù)組織與社會(huì)服務(wù)人員朝專業(yè)化方向發(fā)展。

與此同時(shí)，基層政府、民政部門還要切實(shí)貫徹落實(shí)社會(huì)救助服務(wù)購(gòu)買，使社會(huì)工作機(jī)構(gòu)獲得相對(duì)穩(wěn)定的資金來(lái)源，其一是使其可以維持日常運(yùn)行，其二是使其可以進(jìn)行人員人力資本建設(shè)投資，提升介入社會(huì)救助的服務(wù)水平。在社會(huì)工作介入社會(huì)救助的過(guò)程中，必須尊重社會(huì)工作的專業(yè)理念、專業(yè)特色與專業(yè)優(yōu)勢(shì)，給予社會(huì)工作在機(jī)構(gòu)充分的自主性與發(fā)展空間，以使其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮。

（三）提高社會(huì)工作者介入社會(huì)救助目標(biāo)定位的能力

社會(huì)工作者介入社會(huì)救助，不管是承擔(dān)事務(wù)性工作還是服務(wù)性工作，都需要具備相應(yīng)的專業(yè)能力，分為通用性專業(yè)能力和專門化專業(yè)能力（關(guān)信平，2017）。隨著社會(huì)工作專業(yè)教育普及與在職培訓(xùn)的推廣，社會(huì)工作者較為容易掌握通用性專業(yè)能力基本。本文討論的社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位則對(duì)專門化專業(yè)能力有較高要求，需要社會(huì)工作者熟悉各項(xiàng)具體社會(huì)救助政策的目標(biāo)定位要求及操作規(guī)程，掌握當(dāng)?shù)氐姆窖郧揖哂休^強(qiáng)的交往溝通能力。其中，介入農(nóng)村社會(huì)救助目標(biāo)定位，社會(huì)工作者置身于鄉(xiāng)土場(chǎng)域，還需要了解當(dāng)?shù)卮迩f的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化，熟悉村莊救助對(duì)象和貧困者生產(chǎn)生活的基本情況。如果社會(huì)工作者不具備這些專門化專業(yè)能力，將不能順利地開(kāi)展家計(jì)調(diào)查，無(wú)法完滿介入社會(huì)救助目標(biāo)定位。因此，基層介入社會(huì)救助目標(biāo)定位的社會(huì)工作者具備廣博的知識(shí)和較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力。

另外，社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位，還需要建立一套對(duì)社會(huì)工作者、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的監(jiān)督考核機(jī)制作為質(zhì)量保障。

五、小結(jié)與討論

社會(huì)工作介入社會(huì)救助是我國(guó)社會(huì)救助政策發(fā)展的必然趨勢(shì)。從抽象層面分析，社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位可以提高救助對(duì)象的瞄準(zhǔn)率和政策執(zhí)行的公信力，這是社會(huì)工作介入社會(huì)救助政策執(zhí)行，承接基層社會(huì)救助事務(wù)性工作優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)。但從現(xiàn)實(shí)層面分析，由于基層對(duì)社會(huì)工作缺乏基本的認(rèn)識(shí)，基層的社會(huì)工作者、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)匱乏，同時(shí)面臨經(jīng)濟(jì)預(yù)算束縛與家計(jì)調(diào)查技術(shù)手段限制，當(dāng)前社會(huì)工作介入社會(huì)救助目標(biāo)定位的可行性尚有待提高。為此，縣級(jí)及以下地區(qū)社會(huì)救助政策執(zhí)行主體應(yīng)提高對(duì)社會(huì)工作及其介入社會(huì)救助重要性的認(rèn)識(shí)，培育、引導(dǎo)專業(yè)社會(huì)工作人才隊(duì)伍，推動(dòng)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展，切實(shí)落實(shí)政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)政策。社會(huì)工作者也需加強(qiáng)專門化專業(yè)能力，提高社會(huì)救助目標(biāo)定位的介入能力。

另外，社會(huì)工作介入社會(huì)救助，尤其是介入目標(biāo)定位承接對(duì)象排查、家計(jì)調(diào)查的事務(wù)性工作付諸實(shí)踐是一個(gè)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，由于我國(guó)社會(huì)工作服務(wù)供給市場(chǎng)在很大程度上是由政府需求直接催生，基層政府、民政部門購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)可能會(huì)面臨來(lái)自社會(huì)工作者、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的“供給方缺陷”（唐納德·凱特爾，2009：24-30）。具體說(shuō)來(lái)，可能不是由社會(huì)或社會(huì)救助對(duì)象對(duì)社會(huì)工作者、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，而是由政府行政性操控評(píng)估，導(dǎo)致社會(huì)工作者、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)過(guò)于依附政府，造成提供的服務(wù)存在缺陷。同時(shí)也要警惕基層政府、民政部門過(guò)度追求社會(huì)治理創(chuàng)新與短期政績(jī)而運(yùn)動(dòng)化開(kāi)展社會(huì)工作介入社會(huì)救助政策執(zhí)行，否則將影響介入效果，甚至產(chǎn)生新的政策執(zhí)行偏差問(wèn)題。