林玉珠

市級公路部門旨在承擔(dān)轄區(qū)公路養(yǎng)護管理任務(wù)、加強公路路政管理、維護路產(chǎn)路權(quán)和確保所轄養(yǎng)公路的全面暢通。從管轄的空間上來講,具有點多、線長、面廣，下屬單位呈屬分散性分布的特點。因此，加強公路部門內(nèi)部控制建設(shè)，能夠合理保證本單位業(yè)務(wù)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

一、當(dāng)前公路部門內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部控制意識不夠。內(nèi)部控制意識是建立和完善內(nèi)部控制體系的前提和基礎(chǔ)。國家各行政事業(yè)單位于2014年1月1日開始全面執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》相關(guān)文件。目前，公路部門普遍存在內(nèi)部控制意識薄弱，尤其是單位的主要負(fù)責(zé)人和中層干部，沒有真正意識到內(nèi)部控制對于單位發(fā)展的重要性，缺乏正確的內(nèi)控意識觀，認(rèn)為內(nèi)部控制只是財務(wù)部門的一項工作，沒有對單位進行自上而下的學(xué)習(xí)。單位主要負(fù)責(zé)人不重視內(nèi)部控制，其他人員也不會重視，導(dǎo)致單位內(nèi)部控制建設(shè)難以有效地開展。

（二）組織機構(gòu)不健全。很多公路部門內(nèi)部沒有設(shè)立相應(yīng)內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，或者機構(gòu)設(shè)置過于陳舊，主要由財務(wù)部門來承擔(dān)和負(fù)責(zé)實施，財務(wù)部門僅憑經(jīng)驗執(zhí)行，對內(nèi)部控制把握不全面，缺乏獨立性，無法對日常單位內(nèi)部管理開展工作，給人一種形式大于實質(zhì)的感覺。因此，組織機構(gòu)的不健全，單位缺乏規(guī)范的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機構(gòu)。

（三）制度建設(shè)落后。財政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，為各單位建立自身內(nèi)部控制體系提供依據(jù)和保障。但是公路部門未完善相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，沒有可靠的切合單位實際的制度做支撐，例如工程招投標(biāo)制度、資產(chǎn)管理制度等不健全不完善，對單位內(nèi)部沒有約束力，風(fēng)險無法把控，使得工作效率低下，難以有效把控風(fēng)險。長期以來，公路部門都是重視工程部門的培養(yǎng)和使用，輕視其他部門，單位人事部門沒有對控制制度進行系統(tǒng)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，缺乏合理的績效管理機制，無法調(diào)動員工的積極性。

（四）缺乏有效的風(fēng)險評估方法和應(yīng)對策略。公路部門內(nèi)控制度建設(shè)的落后，也沒有建立風(fēng)險評估程序，對風(fēng)險評估不能夠采用科學(xué)的評估方法，缺乏風(fēng)險預(yù)警、風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險分析以及風(fēng)險報告等方面防范與控制經(jīng)驗。同時在風(fēng)險出現(xiàn)的時候，沒有進行有效的風(fēng)險評估，就無法做出正確的風(fēng)險應(yīng)對。例如，筆者所在單位，因暴雨導(dǎo)致滑坡泥石流地質(zhì)災(zāi)害，某個班站職工沒有避開風(fēng)險，上山巡路，被泥石流沖至河里，造成人員重大傷亡。

（五）控制活動不合理。單位進行日常業(yè)務(wù)活動中，存在控制活動不合理的現(xiàn)象。第一，預(yù)算管理不規(guī)范。長期以來，單位缺乏科學(xué)必要的預(yù)算管理制度，導(dǎo)致浪費現(xiàn)象層出不窮。主要表現(xiàn)在無預(yù)算，很多工程項目未按照預(yù)算任務(wù)執(zhí)行預(yù)算。第二，收支管理混亂。公路部門財務(wù)采用的是“收支兩條線”，收入主要來源于路產(chǎn)賠償費收入，支出由省級或地方財政補助。路政賠償費收入有些未及時上解，導(dǎo)致坐支等違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。同時單位內(nèi)部隨意開支，浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。第三，資產(chǎn)管理賬實不符，沒有定期對資金進行全面清查盤點，單位隨意處置資產(chǎn)，導(dǎo)致單位資產(chǎn)流失。第四，單位工程項目管理不規(guī)范，隨著形勢的發(fā)展，單位已經(jīng)逐步建立招投標(biāo)機制，但是也存在未及時支付工程項目進度款、拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象，工程項目合同和檔案保存不完整。

（六）內(nèi)部控制的監(jiān)督與評價不到位。大多數(shù)公路單位未設(shè)立內(nèi)部控制機構(gòu)，無法對內(nèi)部進行有效的監(jiān)督和評價，雖然市級單位部門有設(shè)立紀(jì)檢、監(jiān)察部門或財務(wù)審計部門，但他們只是側(cè)重于一些日常和專項例行檢查，以及單位資金使用是否合理，合法，而面對單位內(nèi)部建設(shè)情況方面的監(jiān)督和評價涉及較少。同時，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》已經(jīng)實施四年多，但未對內(nèi)部控制監(jiān)督和評價的操作方式進行更加具體的規(guī)定，即使有紀(jì)檢等部門，但是沒有操作方式的指引，難以推動外部監(jiān)督的執(zhí)行。因此，公路單位內(nèi)部監(jiān)督與評價不到位，阻礙單位可持續(xù)發(fā)展。

二、內(nèi)部控制遵循的原則

(一)全面性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程。公路單位內(nèi)部的各項內(nèi)部控制規(guī)章制度主要包括預(yù)算、貨幣資金、收支、資產(chǎn)管理、工程項目和經(jīng)濟合同等。單位應(yīng)全面建立和完善各項業(yè)務(wù)以及事先、事中、事后的一系列內(nèi)部管理制度。

(二)重要性原則。在全面控制的基礎(chǔ)上，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)關(guān)注單位重要活動的重大風(fēng)險，同時建立重大風(fēng)險的預(yù)警機制，能夠有效應(yīng)對內(nèi)部風(fēng)險，促進單位業(yè)務(wù)有序開展。對于“三重一大”，要進行集體決策和聯(lián)簽制度，嚴(yán)禁獨斷專行、擅自決定和變更，才能有效控制單位風(fēng)險。

(三)制衡性原則。公路單位應(yīng)遵循不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理等原則，尤其是單位的工程部門在工程項目實行招投標(biāo)、預(yù)算、執(zhí)行、驗收、批復(fù)以及工程款支付工程中，嵌入制衡因素，防范工程部門業(yè)務(wù)風(fēng)險。

(四)適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實際情況，并隨著外部環(huán)境的變化，不斷修訂和完善。公路部門要遵循適應(yīng)性原則，加強學(xué)習(xí)和執(zhí)行《政府會計制度—行政事業(yè)單位會計科目和會計報表》，以順應(yīng)形勢變化。

三、規(guī)范公路部門內(nèi)部控制的措施

針對公路部門存在資產(chǎn)管理不規(guī)范、制度不合理等內(nèi)部控制風(fēng)險，部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該加強對單位內(nèi)部控制的重視和管理，采用規(guī)范內(nèi)部控制的措施，有利于公路部門更好為社會提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（一）強化單位全員的內(nèi)控意識。單位內(nèi)部控制，是一項全員參與業(yè)務(wù)控制活動的過程。良好的內(nèi)控觀念是內(nèi)控制度得以健全和實施的重要保證，是內(nèi)控監(jiān)督體系的思想基礎(chǔ)。單位主要負(fù)責(zé)人和中層干部，應(yīng)該樹立責(zé)任主體的意識，強化自身的內(nèi)控意識，同時聘請專業(yè)人士對單位全員進行內(nèi)控規(guī)范制度系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，并作出指導(dǎo)，建立起適合本單位的內(nèi)控制度，這樣單位全員齊心協(xié)力，就能把單位內(nèi)控制度建設(shè)作為日常的一項重要工作。因此，內(nèi)部控制建設(shè)要求全員參與，內(nèi)控觀念深入人心，才能提高全員風(fēng)險意識，全面提高上至領(lǐng)導(dǎo)，下至普通員工的內(nèi)部控制意識。

（二）設(shè)置合理的內(nèi)部控制機構(gòu)。公路部門應(yīng)該設(shè)置獨立的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和管理機構(gòu)，比如內(nèi)部控制委員會，來負(fù)責(zé)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實施的領(lǐng)導(dǎo)工作。內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)該具有相對的獨立性，定期開展內(nèi)控專題會議，制定單位內(nèi)部控制方案。由單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任委員會主任，領(lǐng)導(dǎo)班子成員擔(dān)任委員。內(nèi)部控制日常管理機構(gòu)可以下設(shè)辦公室和內(nèi)部審計部門來承擔(dān)日常工作，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)與實施的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督和評價工作。

（三）建立和健全內(nèi)控規(guī)章制度。單位應(yīng)該建立和健全單位內(nèi)部控制體系，在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的基礎(chǔ)上，制定在業(yè)務(wù)層面上相關(guān)的規(guī)章制度，涉及資產(chǎn)管理、財產(chǎn)保護、預(yù)算管理、資金使用、授權(quán)審批、績效考核和監(jiān)督執(zhí)行等，這樣單位在進行日?；顒又?，能夠有約束力，在執(zhí)行中有法可依。

（四）制定合理的風(fēng)險評估方法和應(yīng)對策略。單位需要制定合理的風(fēng)險評估方法和應(yīng)對策略，可以借鑒企業(yè)風(fēng)險評估的定性、定量以及定性與定量相結(jié)合的技術(shù)，進行風(fēng)險評估。針對單位各項風(fēng)險，提出應(yīng)對策略，具體應(yīng)對策略有風(fēng)險承受、風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險分擔(dān)和風(fēng)險降低。單位應(yīng)根據(jù)部門的風(fēng)險偏好，權(quán)衡收益和支出，建立重大風(fēng)險預(yù)警機制，在有效評估的基礎(chǔ)上，能夠采取應(yīng)對策略，及時應(yīng)對單位內(nèi)部風(fēng)險，減少單位損失。

（五）規(guī)范單位的業(yè)務(wù)控制活動。公路部門在下一個年度之前按照預(yù)算編制有關(guān)政策編制部門預(yù)算，單位根據(jù)批復(fù)的預(yù)算安排各項收支，發(fā)揮預(yù)算對單位活動的管控作用，同時加強決算管理和預(yù)算績效管理，做到“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機制。對單位各項收入進行歸口管理，確保收入及時入賬，路產(chǎn)修復(fù)費及時足額上繳財政專戶，不得截留或挪用，加強支出內(nèi)部審批和審核控制。對單位資產(chǎn)進行分類管理，設(shè)置資產(chǎn)管理崗位，至少每年進行資產(chǎn)全面清查盤點，強化對資產(chǎn)配置、使用和處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管控。同時，公路部門應(yīng)建立工程項目內(nèi)部管理制度、相關(guān)的議事決策機制、審核機制、保密機制，及時撥付工程款，辦理竣工決算，組織竣工決算審計，加強項目檔案管理。

（六）進行有效的內(nèi)部監(jiān)督與評價。公路部門進行有效的內(nèi)部控制監(jiān)督與評價，是對內(nèi)部控制的設(shè)計、運行和效率進行自我評價，形成評價報告，汲取經(jīng)驗和教訓(xùn)，不斷完善自己單位內(nèi)部控制建設(shè)。單位內(nèi)部控制部門應(yīng)當(dāng)定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理的建立與執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進建議，內(nèi)部及時整改。同時完善內(nèi)外部監(jiān)督機制，內(nèi)外形成合力，共同監(jiān)督和評價內(nèi)部控制的執(zhí)行，做到舉一反三，完善單位內(nèi)部控制建設(shè)。

公路部門的內(nèi)部控制建設(shè)是一項長期而艱巨的任務(wù)，單位在結(jié)合自己的實際，從內(nèi)控意識、內(nèi)控機構(gòu)、內(nèi)控制度建立以及內(nèi)部控制活動監(jiān)督等方面入手，能夠規(guī)范單位內(nèi)部控制管理，為單位的可持續(xù)發(fā)展提供有力的保障。