梁梅，易桂軒，方丹娜，梁正鑫

(1.南寧市國土測繪地理信息中心，廣西 南寧　530021；　2.武漢市測繪研究院，湖北 武漢　430000)

1　引　言

目前，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理總體表現(xiàn)為“村民申請，村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣(市)三級政府逐級審批”的模式[1]。農(nóng)村宅基地的審批由“國土、規(guī)劃、房產(chǎn)”三大職能部門分別受理，審批環(huán)節(jié)多、程序繁雜、周期長[2]，群眾需要在市、縣、鄉(xiāng)各級管理部門來回辦理，耗費大量的時間和費用成本[3]。各審批部門測繪基準(zhǔn)不統(tǒng)一、農(nóng)宅審批與不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)不銜接、 “一戶一宅”監(jiān)管效果不佳、成果數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)在線實時共享，使農(nóng)村住宅建設(shè)用地審批成為阻礙項目落地、限制確權(quán)登記發(fā)證的關(guān)鍵因素[4，5]。

隨著農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作的快速推進，對建設(shè)用地審批效率和批后監(jiān)管等工作提出了更高要求。為改變農(nóng)村宅基地管理模式與現(xiàn)行需求不符的這種現(xiàn)狀，國土資源管理部門開展了農(nóng)村住宅審批制度改革，提出充分利用信息化技術(shù)手段優(yōu)化重組審批工作流程的要求。本文根據(jù)南寧市農(nóng)村住宅審批改革工作信息化需求，全面梳理分析農(nóng)村住宅審批制度改革工作中變化的業(yè)務(wù)流程，對空間數(shù)據(jù)靈活分析等關(guān)鍵技術(shù)進行研究，并在GIS技術(shù)與工作流技術(shù)的基礎(chǔ)上，設(shè)計開發(fā)了基于GIS的南寧市農(nóng)村住宅審批系統(tǒng)。

2　業(yè)務(wù)流程分析

結(jié)合農(nóng)村住宅審批制度改革工作需求，對業(yè)務(wù)流程進行全面梳理與再造，目標(biāo)是建立“一站式”辦理流程，由原來“國土、規(guī)劃、房產(chǎn)”三大職能部門分別受理，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗖块T聯(lián)合審批機制，縮減審批環(huán)節(jié)，對審批事務(wù)實行“集中式管理”，做到統(tǒng)一收件、統(tǒng)一發(fā)件[6]。通過設(shè)立國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為主體，統(tǒng)籌本轄區(qū)內(nèi)各相關(guān)部門開展聯(lián)合審批，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)大廳設(shè)置專門窗口受理申請，推進審批事項由政府內(nèi)部流轉(zhuǎn)向“一站式”服務(wù)型轉(zhuǎn)變，完成業(yè)務(wù)審批以及土地、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、安監(jiān)等多方面督辦和監(jiān)管。

圖1業(yè)務(wù)流程圖

具體業(yè)務(wù)流程是從窗口收件登記到后臺審核審批采用流程化方式把建設(shè)用地相關(guān)審批進行串聯(lián)，最終出具相關(guān)建設(shè)用地證書返回給申請人員。在審批過程中，依據(jù)業(yè)務(wù)角色及權(quán)限設(shè)置控制各審批環(huán)節(jié)表單顯示、信息錄入、報表打印，并由系統(tǒng)自動記錄全程流轉(zhuǎn)信息。在建設(shè)用地審批結(jié)束后會對建設(shè)施工過程進行監(jiān)督，記錄不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查、測繪成果以及巡查過程等信息，完成竣工備案，發(fā)放竣工驗收備案證和房屋測繪成果[7]。最后將審批數(shù)據(jù)打包流轉(zhuǎn)到不動產(chǎn)登記中心進行審核審批、頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書。業(yè)務(wù)流程圖如圖1所示。

3　系統(tǒng)技術(shù)路線

3.1　系統(tǒng)總體框架設(shè)計

系統(tǒng)采用SOA(面向服務(wù)的體系結(jié)構(gòu))架構(gòu)和ESB(企業(yè)服務(wù)總線)，充分利用GIS、數(shù)據(jù)融合、空間分析以及網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)，采用B/S和C/S相結(jié)合的模式將農(nóng)宅審批過程中數(shù)據(jù)采集體系、數(shù)據(jù)管理與分析評價體系以及數(shù)據(jù)共享與發(fā)布體系關(guān)聯(lián)起來，實現(xiàn)對服務(wù)的集成和靈活管理。構(gòu)建“1+N”的分布式平臺架構(gòu)，將住建、規(guī)劃、國土等多業(yè)務(wù)部門多源異構(gòu)、多尺度、多時相的空間和非空間資源有機地組織起來，實現(xiàn)海量存儲、高效管理和持續(xù)更新。形成一個數(shù)據(jù)中心、一個審批信息系統(tǒng)，實現(xiàn)多部門的數(shù)據(jù)共享與信息聯(lián)動，并與項目審批流程有效銜接。其總體架構(gòu)可以劃分為基礎(chǔ)設(shè)施層、數(shù)據(jù)層、應(yīng)用支撐層、應(yīng)用層、用戶層、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系和安全保障體系等層次，如圖2所示。

圖2　系統(tǒng)總體架構(gòu)圖

3.2　系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)設(shè)計

網(wǎng)絡(luò)總體架構(gòu)采用以城區(qū)數(shù)據(jù)中心為系統(tǒng)核心，連接市國土局、國土分局以及試點鄉(xiāng)所構(gòu)成的星型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。試點鄉(xiāng)所住建、規(guī)劃、國土部門的計算機設(shè)備通過10M專線連接城區(qū)數(shù)據(jù)中心的業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行業(yè)務(wù)辦理；國土分局通過10M專線連接城區(qū)數(shù)據(jù)中心的業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行業(yè)務(wù)審核，市國土局通過20M專線網(wǎng)絡(luò)來向城區(qū)數(shù)據(jù)中心的業(yè)務(wù)系統(tǒng)提供地理信息服務(wù)。為保障業(yè)務(wù)系統(tǒng)的安全運行，網(wǎng)絡(luò)中需要部署光閘、前置服務(wù)器、網(wǎng)絡(luò)安全設(shè)備以達(dá)到數(shù)據(jù)安全保密要求，總體網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)設(shè)計如圖3所示。

圖3系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)圖

3.3　系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)設(shè)計

系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫由系統(tǒng)管理數(shù)據(jù)庫、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫、空間數(shù)據(jù)庫、非空間數(shù)據(jù)庫構(gòu)成，總體結(jié)構(gòu)設(shè)計如圖4所示。

系統(tǒng)管理數(shù)據(jù)庫包括工作流定義數(shù)據(jù)庫、業(yè)務(wù)元數(shù)據(jù)庫、擴展插件庫。其中，工作流定義數(shù)據(jù)庫主要存儲工作流建模與系統(tǒng)管理工具定義的數(shù)據(jù)，包括組織機構(gòu)數(shù)據(jù)和流程數(shù)據(jù)；業(yè)務(wù)元數(shù)據(jù)庫主要用于存儲描述業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)；擴展插件庫主要存儲對數(shù)據(jù)對象進行操作的組件，如表單、報表和插件等。

業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫是以農(nóng)村住宅審批數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，包括業(yè)務(wù)辦理過程中基本業(yè)務(wù)屬性數(shù)據(jù)和電子檔案數(shù)據(jù)。

空間數(shù)據(jù)庫包括基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、基本農(nóng)田、土地利用規(guī)劃、農(nóng)村住宅等圖形數(shù)據(jù)以及相應(yīng)的屬性數(shù)據(jù)，部分以影像文件和GeoDatabase等方式存放。

非空間數(shù)據(jù)庫包括結(jié)構(gòu)化的屬性數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化的文檔數(shù)據(jù)，部分以XML/HTML、DOC、PDF、SQL Server等方式存放。

圖4系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫總體結(jié)構(gòu)圖

3.4　系統(tǒng)關(guān)鍵技術(shù)

(1)空間數(shù)據(jù)靈活分析技術(shù)

農(nóng)宅審批和不動產(chǎn)登記都與地理地形圖緊密相關(guān)，例如房屋建設(shè)規(guī)劃定點紅線圖、位置等。通過利用GIS技術(shù)，基于“圖文”一體化思想，將工作流技術(shù)與GIS技術(shù)融合，實現(xiàn)GIS與工作流系統(tǒng)的集成，實現(xiàn)測量地塊坐標(biāo)數(shù)據(jù)上傳、導(dǎo)入成圖，錄入圖形、地塊以及相關(guān)界址點線屬性信息，完成對空間數(shù)據(jù)的處理與發(fā)布，輸出相關(guān)圖件和報表。同時，基于國土“一張圖”[10]，利用GIS空間分析功能實現(xiàn)數(shù)據(jù)圖層的疊加分析，將地籍測量規(guī)劃定點數(shù)據(jù)、建設(shè)工程范圍圖、用地范圍紅線圖等疊加現(xiàn)有的土地利用現(xiàn)狀、規(guī)劃、基本農(nóng)田等圖層，進行分析是否占用基本農(nóng)田、土地利用情況，為農(nóng)村住宅的審批提供輔助決策。

(2)工作流配置與管理技術(shù)

業(yè)務(wù)辦理方式會隨著政策、體制的改革而變動，其相應(yīng)的審批辦理流程也會隨著調(diào)整[9]。因此，通過建立一個便捷的工作流程配置與管理模塊，來快速響應(yīng)因政策、制度而調(diào)整業(yè)務(wù)辦理流程帶來的變化。對于系統(tǒng)開發(fā)人員而言，無須重新編寫代碼進行業(yè)務(wù)流程調(diào)整；對于系統(tǒng)管理員而言，使得系統(tǒng)運維工作更為輕松；對于用戶體驗而言，能夠快速調(diào)整變化的業(yè)務(wù)流程，進入業(yè)務(wù)辦理狀態(tài)。因此，通過對工作流配置與管理技術(shù)的研究，解決工作業(yè)務(wù)流程頻繁變化帶來的問題，大大減輕了開發(fā)人員、系統(tǒng)管理員以及用戶的工作壓力，提高了工作效率。

(3)動態(tài)表單與報表技術(shù)

農(nóng)村住宅審批業(yè)務(wù)中涉及大量的報表和統(tǒng)計臺賬，且這些報表和臺賬會隨著國家規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的變化而有所變動，且涉及的報表沒有統(tǒng)一的固定格式，不同業(yè)務(wù)甚至是相同類型業(yè)務(wù)都存在多種不同報表格式，以至于在現(xiàn)有系統(tǒng)中無法直接輸出打印報表。因此，為解決此問題，提出了對動態(tài)表單與報表技術(shù)的研究，通過在調(diào)研和溝通的基礎(chǔ)上，對各種報表格式進行分類歸并，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)格式，設(shè)計一套靈活的動態(tài)表單和報表，根據(jù)實際需求，使得用戶在一種可視化系統(tǒng)中快速定制表單和報表，以此提高系統(tǒng)擴展性和靈活性。

4　系統(tǒng)功能設(shè)計與實現(xiàn)

在業(yè)務(wù)流程梳理與再造的基礎(chǔ)上，結(jié)合全球衛(wèi)星導(dǎo)航、遙感以及地理信息系統(tǒng)技術(shù)，開發(fā)新型農(nóng)村住宅建設(shè)用地審批系統(tǒng)，系統(tǒng)功能模塊包括業(yè)務(wù)審批管理、數(shù)據(jù)采集更新、批后監(jiān)管、圖形分析管理、權(quán)限管理、工作流建模6大功能模塊。最終目標(biāo)是實現(xiàn)日常業(yè)務(wù)辦理的流轉(zhuǎn)和審批，地理信息數(shù)據(jù)的采集、處理和成圖，日常業(yè)務(wù)的統(tǒng)計查詢和圖形的空間分析以及農(nóng)村住宅審批業(yè)務(wù)“圖、屬、檔”一體化管理和一站式服務(wù)。系統(tǒng)總體功能結(jié)構(gòu)如圖5所示。

圖5系統(tǒng)總體功能結(jié)構(gòu)圖

(1)業(yè)務(wù)審批管理模塊

業(yè)務(wù)審批管理模塊包括項目審批管理、跟蹤督辦和報表打印等。從窗口收件登記到后臺的審核審批采用流程化方式把國土、規(guī)劃、房產(chǎn)相關(guān)審批進行串聯(lián)，依據(jù)業(yè)務(wù)角色及權(quán)限設(shè)置并控制表單顯示、報表打印，全程記錄流轉(zhuǎn)信息。

(2)數(shù)據(jù)采集更新模塊

主要實現(xiàn)用戶導(dǎo)入測量地塊坐標(biāo)成圖，并能夠錄入圖形屬性、地塊信息、生成相關(guān)的界址點線，輸出相關(guān)圖件和報表，最后將圖形發(fā)布到“一張圖”數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、內(nèi)業(yè)成圖、審批入庫一體化。

(3)批后監(jiān)管模塊

該模塊主要是對審批通過的項目進行建設(shè)施工過程監(jiān)管和竣工用地符合驗收。監(jiān)察內(nèi)容包括建設(shè)用地批準(zhǔn)文件執(zhí)行情況、日常巡查監(jiān)管(包括用地界限、面積、用途、容積率)和竣工驗收。可設(shè)置各類項目批后監(jiān)管的各種參數(shù)，形成監(jiān)控條件，對滿足監(jiān)控條件的項目進行警示，并進一步查詢警示原因。

(4)圖形分析管理模塊圖形分析管理模塊包括業(yè)務(wù)圖層控制、圖屬交互查詢、圖形分析功能。提供業(yè)務(wù)級別的圖層控制，可以根據(jù)業(yè)務(wù)需要，對各業(yè)務(wù)要素圖層進行統(tǒng)一管理；可根據(jù)所選圖斑查詢相關(guān)業(yè)務(wù)資料信息，也可根據(jù)業(yè)務(wù)屬性數(shù)據(jù)，如宗地號、項目名稱等查詢并定位項目地塊圖形；還可以在地圖上直接繪制范圍或?qū)雸D形坐標(biāo)文件進行空間疊加分析，分析是否占用基本農(nóng)田，是否符合規(guī)劃建設(shè)用地，分析地塊對各個地類和權(quán)屬的占用比例，并能夠定位到各個地類圖斑。還可根據(jù)實際需求增加相關(guān)空間分析功能，針對不同的業(yè)務(wù)需要定制不同的分析功能，為業(yè)務(wù)審查提供空間數(shù)據(jù)支撐。

(5)權(quán)限管理模塊

主要是對用戶部門組織架構(gòu)、人員、角色、權(quán)限進行統(tǒng)一集中管理，方便系統(tǒng)運維人員對使用系統(tǒng)的人員開通賬號和分配權(quán)限。

(6)工作流建模模塊

主要實現(xiàn)對業(yè)務(wù)流程進行自定義開發(fā)，自定義表單、報表，跟進業(yè)務(wù)的改變，調(diào)整業(yè)務(wù)流程，增加或減少表單字段信息。避免因政策或業(yè)務(wù)流程變更，導(dǎo)致系統(tǒng)無法使用，減少運維成本。

5　系統(tǒng)開發(fā)的特色

(1)系統(tǒng)基于國土資源云架構(gòu)的服務(wù)體系建設(shè)，依托現(xiàn)有資源，加強整合利用，充分發(fā)揮已有的技術(shù)、資源優(yōu)勢，將國土“一張圖”與業(yè)務(wù)流程進行集成，采用“一張圖”的數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用模式，實現(xiàn)業(yè)務(wù)審批智能化、數(shù)據(jù)共享實時化、決策服務(wù)精細(xì)化，同時也增強了整個系統(tǒng)的技術(shù)保障。

(2)基于SOA的多層架構(gòu)設(shè)計，充分發(fā)揮對服務(wù)的集成和靈活管理優(yōu)勢，滿足“1+N”分布式架構(gòu)部署的應(yīng)用，利于業(yè)務(wù)流程調(diào)整更新，提高軟件系統(tǒng)的可擴展性和軟件的重復(fù)使用率。

(3)采用Web GIS等技術(shù)，將多業(yè)務(wù)部門多源異構(gòu)、多尺度的空間和非空間資源有機組織起來，實現(xiàn)空間數(shù)據(jù)的高效管理和持續(xù)更新，以GIS服務(wù)等方式進行空間數(shù)據(jù)分析應(yīng)用，在應(yīng)用支撐層各組件的支撐下，通過對空間數(shù)據(jù)庫的調(diào)用開展業(yè)務(wù)審批，實現(xiàn)農(nóng)村住宅審批業(yè)務(wù)“圖、屬、檔”一體化管理。

6　結(jié)　語

通過對業(yè)務(wù)流程的梳理再造，利用GIS、工作流、計算機等技術(shù)構(gòu)建多級聯(lián)合審批的農(nóng)宅審批系統(tǒng)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)流程信息化，并開發(fā)與不動產(chǎn)登記信息系統(tǒng)銜接接口，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享應(yīng)用和“一站式”辦理服務(wù)。該系統(tǒng)改變了傳統(tǒng)的審批方式，建立了標(biāo)準(zhǔn)化聯(lián)合審批服務(wù)體系，從“住宅報建”到“登記發(fā)證”，實現(xiàn)“國土、規(guī)劃、住建”三部門共同在線審批，實現(xiàn)農(nóng)村住宅審批管理不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)，解決農(nóng)村土地確權(quán)難、住宅建設(shè)審批難、產(chǎn)權(quán)登記難等突出問題。同時，隨著標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)體系和新型農(nóng)宅審批系統(tǒng)的推廣應(yīng)用，將有效增加審批效能，減少辦證開支，實現(xiàn)資源信息共享，提高服務(wù)水平，樹立政府公信力。