程琦，肖琨

(武漢市測(cè)繪研究院，湖北 武漢　430022)

1　引　言

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)決定探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。2014年7月，武漢市審計(jì)局開(kāi)展相關(guān)試點(diǎn)工作，2016年7月6日，湖北省深改組印發(fā)了《全省全面推開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作方案》。

《武漢市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確提出，“十三五”期間要落實(shí)生態(tài)文明主體責(zé)任制度，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績(jī)效考核等構(gòu)成的空間治理體系，并探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，完善責(zé)任追究制度。要做好該項(xiàng)工作，其核心是開(kāi)展自然資源資產(chǎn)核查，在精準(zhǔn)掌握自然資源的前提下，科學(xué)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。

2　地理國(guó)情與土地利用的對(duì)比分析

在與其他調(diào)查成果進(jìn)行對(duì)比分析前，應(yīng)分析其在調(diào)查對(duì)象的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)之間的不同，消除由于采集指標(biāo)所造成的差異，從而判斷哪類(lèi)調(diào)查成果更能滿足各類(lèi)負(fù)債指標(biāo)的評(píng)價(jià)工作。數(shù)據(jù)上，此次利用地理國(guó)情普查地表覆蓋數(shù)據(jù)，時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)為2015年6月30日，土地利用數(shù)據(jù)為全國(guó)第二次土地調(diào)查年度更新數(shù)據(jù)，時(shí)點(diǎn)為2014年12月31日，兩者在時(shí)相上基本一致。區(qū)域上，選擇武漢市的三個(gè)區(qū)域作為試點(diǎn)區(qū)，這三個(gè)區(qū)域空間上連續(xù)分布，分別代表了新城區(qū)、功能區(qū)和中心城區(qū)，在經(jīng)濟(jì)上有不同特點(diǎn)，在地表覆蓋、土地利用、空氣質(zhì)量、水資源以及人文特點(diǎn)等方面各有不同，不僅代表了全市主要經(jīng)濟(jì)、地理、人文特點(diǎn)，也是我國(guó)相關(guān)地域特征的典型代表。

僅選取兩者在一級(jí)類(lèi)定義上較為一致的耕地和林地進(jìn)行詳細(xì)比對(duì)分析，如表1所示。

地理國(guó)情普查分類(lèi)與土地利用對(duì)應(yīng)關(guān)系表　　　　表1

試點(diǎn)區(qū)國(guó)情普查與土地利用耕地差異分析表　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　表2

2.1　耕地比對(duì)分析

試點(diǎn)區(qū)內(nèi)地理國(guó)情耕地面積比土地利用少，主要原因在于：挖塘養(yǎng)魚(yú)、休耕輪作(草地)或長(zhǎng)草田埂，如表2所示。差異分析如圖1和圖2所示。

圖1　土地利用為耕地而國(guó)情普查為其他類(lèi)

圖2　國(guó)情普查為耕地而土地利用為其他類(lèi)

導(dǎo)致兩類(lèi)耕地面積差異較大的主要原因有以下6類(lèi)：

①土地利用為耕地，休耕輪作(草地)長(zhǎng)草、無(wú)耕作痕跡(田埂)且達(dá)到采集指標(biāo)，國(guó)情普查采集為草地；狹長(zhǎng)地帶、寬度大于 5 m且實(shí)地面積大于 400 m2的長(zhǎng)草田埂，國(guó)情普查采集為草地。

②土地利用為耕地，因季節(jié)、經(jīng)濟(jì)利益、暫時(shí)需要等原因，種植林木、果樹(shù)或挖塘養(yǎng)魚(yú)，國(guó)情普查采集時(shí)根據(jù)實(shí)際地表覆蓋情況采集為林地、果園或坑塘。

③土地利用為耕地，單獨(dú)提取了地物，在耕地上修建簡(jiǎn)易溫室、塑料大棚(人可在內(nèi)部進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng))，國(guó)情普查采集為構(gòu)筑物(溫室、大棚)；耕地田間的道路滿足寬度大于 3 m，長(zhǎng)度大于 500 m，國(guó)情普查采集為道路。

④土地利用為耕地，因開(kāi)發(fā)建設(shè)被占用，包括村莊附近“未批先建”或“少批多建”開(kāi)發(fā)的還建房、居民私自建房以及臨時(shí)工地住房，國(guó)情普查采集為房屋建筑區(qū)；被整平用于堆石、礦、物資等的硬化平地或因碾壓、踩踏形成的次生裸露地表，國(guó)情普查采集為構(gòu)筑物(硬化地表)；被整平正在建設(shè)的工地，國(guó)情普查采集為人工堆掘地(建筑工地)等。

⑤土地批而未建，現(xiàn)狀為耕地，包括土地利用為城鎮(zhèn)及工礦用地、交通運(yùn)輸用地或水域及水利設(shè)施用地等，未開(kāi)發(fā)被閑置，耕作層尚未破壞。

⑥因季節(jié)、經(jīng)濟(jì)利益、暫時(shí)需要等原因，臨時(shí)種植農(nóng)作物，包括土地利用為坑塘水面，圍墾種植農(nóng)作物；土地利用為林地、園地或牧草地，被采伐、收割后改種農(nóng)作物，國(guó)情普查采集為耕地。

在這6類(lèi)情況中，第1、2、3、4類(lèi)是導(dǎo)致國(guó)情普查耕地面積比土地利用少的主要原因，而第5、6類(lèi)情況是導(dǎo)致國(guó)情普查耕地面積比土地利用多的主要原因。在消除以上主要差異后，與土地利用耕地面積的差值明顯縮小，其差異只占總耕地面積的0.85%，其核查結(jié)論具有較高的合理性。

2.2　林地比對(duì)分析

試點(diǎn)區(qū)內(nèi)國(guó)情普查林地面積比土地利用多，導(dǎo)致兩類(lèi)林地面積差異較大的主要原因有以下4類(lèi)：

①土地利用中林木被采伐或火燒后被更新的土地仍確認(rèn)為林地，而根據(jù)國(guó)情普查的相關(guān)要求，該塊土地在地表覆蓋中會(huì)被判為草地等。

②土地利用中林地中修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的設(shè)施，如培育苗木、種子生產(chǎn)、存儲(chǔ)種子等的土地確認(rèn)為林地，而在國(guó)情普查中根據(jù)其自然的地表覆蓋情況，會(huì)被判為大棚、低矮房屋建筑區(qū)群、苗圃等。

③土地利用中不以交通為主要目的的集材道、運(yùn)材道等土地屬于林地，但在國(guó)情普查中會(huì)根據(jù)自然地表覆蓋的實(shí)際情況采集為其他硬化平地。

④土地利用中城市建制鎮(zhèn)內(nèi)部，種植樹(shù)木用于街頭綠化、公園綠化的土地不能采集為林地，但在國(guó)情普查中只要滿足一定的面積指標(biāo)應(yīng)采集。

其中，第四種情況為國(guó)情普查林地面積比土地利用多的主要原因。

從耕地與林地的對(duì)比分析可以看出，一方面在消除兩類(lèi)調(diào)查在指標(biāo)體系和采集標(biāo)準(zhǔn)上差異之后，其統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)保持高度的一致性，地理國(guó)情數(shù)據(jù)能夠用來(lái)精準(zhǔn)的評(píng)價(jià)耕地、林地的數(shù)量；另一方面，地理國(guó)情數(shù)據(jù)“所見(jiàn)即所得”，偏重以自然覆蓋為基礎(chǔ)，不涉及土地審批等社會(huì)屬性，其評(píng)價(jià)結(jié)果客觀性強(qiáng)。

3　重點(diǎn)圖斑的補(bǔ)充調(diào)查

在負(fù)債表編制的同時(shí)，需要對(duì)內(nèi)業(yè)比對(duì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的疑似圖斑、重點(diǎn)圖斑進(jìn)行實(shí)地的補(bǔ)充調(diào)查。因此，需要以地理國(guó)情數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)基本農(nóng)田紅線和湖泊保護(hù)藍(lán)線中的地類(lèi)變化情況進(jìn)行核查，確定這些地類(lèi)是否得到了有效保護(hù)，并分析變化原因。

3.1　基本農(nóng)田紅線的比對(duì)分析

將基本農(nóng)田紅線范圍與國(guó)情普查地類(lèi)圖斑疊置比較后，并去除可調(diào)整用地，其差異圖斑主要分布在水域、溫室大棚、草地、林地和道路五類(lèi)。經(jīng)影像核實(shí)后，其主要差異是由采集標(biāo)準(zhǔn)不同所造成，差異圖斑如圖3所示，主要包括五種類(lèi)型：耕地中水田變?yōu)榭犹了?圖3(a))；溫室大棚(圖3(b))；耕地間田埂(圖3(c))；耕地與園地、林地相互轉(zhuǎn)換(圖3(d))；耕地間機(jī)耕路(圖3(e))。

圖3農(nóng)田差異圖斑示例圖

在剔除采集標(biāo)準(zhǔn)所造成的差異后，不一致的情況大為減少，主要集中在房屋建筑區(qū)和人工堆掘地兩大類(lèi)。在實(shí)際操作中，可選取實(shí)地面積大于5畝(參考四川局已開(kāi)展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)圖斑大小指標(biāo))的圖斑作為疑似區(qū)域進(jìn)行實(shí)地踏勘，進(jìn)而進(jìn)行取證。

3.2　湖泊保護(hù)藍(lán)線的核查

將國(guó)情普查與湖泊保護(hù)藍(lán)線進(jìn)行對(duì)比，由于湖岸大多屬于非固化岸線，因此需要剔除由于季節(jié)性影響造成裸露的草地和泥土地表，最終確定疑似圖斑。通過(guò)對(duì)試點(diǎn)區(qū)“三線一路”保護(hù)湖泊核查的發(fā)現(xiàn)，近三年來(lái)，伴隨著沿湖公園和環(huán)湖綠道的建設(shè)，湖泊保護(hù)與治理工作成效顯著，周邊圍湖造田、圍湖養(yǎng)魚(yú)現(xiàn)象已經(jīng)杜絕，治理效果如圖4所示。

圖4湖泊保護(hù)藍(lán)線核查結(jié)果

4　自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制

重點(diǎn)對(duì)試點(diǎn)區(qū)的自然資源資產(chǎn)的指標(biāo)體系進(jìn)行研究，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表樣表。

4.1　分層次的指標(biāo)體系

根據(jù)城市實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r需設(shè)計(jì)一套分層次的指標(biāo)體系，能突出體現(xiàn)從遠(yuǎn)郊到近郊再到核心區(qū)、從自然到人文的特點(diǎn)。為保持指標(biāo)體系的完整性和可擴(kuò)展性，還設(shè)置了主副指標(biāo)，為今后編制全市的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表提供全面和細(xì)致的技術(shù)支持。指標(biāo)體系如表3所示。

新城區(qū)處于開(kāi)發(fā)利用的早期階段，耕地、林地、水域等自然資源占土地利用中的很大一部分，因此在指標(biāo)體系的制定中主要考慮到耕地保護(hù)、林地保護(hù)、水域保護(hù)等，需要重點(diǎn)結(jié)合基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保護(hù)線、“三線一路”等相關(guān)規(guī)定中的要求。

功能區(qū)大部分是工業(yè)重地，土地利用中的大部分面積被工業(yè)廠房覆蓋，因此在指標(biāo)體系的制定中，除了新城區(qū)中提到的對(duì)耕地、林地的保護(hù)外，更加需要注意的是眾多工廠的廢氣、廢水排放對(duì)自然資源產(chǎn)生的負(fù)面影響，因此在新城區(qū)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上重點(diǎn)增加了工業(yè)廢氣排放量、垃圾焚燒等針對(duì)性指標(biāo)。

中心城區(qū)大部分土地都屬于城鎮(zhèn)及工礦用地，大部分居民的生產(chǎn)生活都在區(qū)域內(nèi)完成，最大的問(wèn)題是如何利用有限的自然資源讓居民獲得精神上的滿足。因此增加了綠化林地、綠化草地、建筑揚(yáng)塵、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放量等指標(biāo)。

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表指標(biāo)體系　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　表3

注：加粗指標(biāo)為按照區(qū)域特點(diǎn)獨(dú)有的指標(biāo)。

4.2　指標(biāo)計(jì)算

針對(duì)上述指標(biāo)體系，收集了包括地理國(guó)情數(shù)據(jù)在內(nèi)的多種數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)格式及處理方法如表4所示。

指標(biāo)計(jì)算統(tǒng)計(jì)表　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　表4

4.3　自然資源資產(chǎn)負(fù)債表

基于上述研究成果，結(jié)合試點(diǎn)區(qū)的實(shí)際情況設(shè)計(jì)了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表樣表，如表5所示。

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表(樣表)　　　　　　　　表5

注：加粗的指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)源于引用數(shù)據(jù)，其他屬于調(diào)查數(shù)據(jù)。

5　結(jié)　語(yǔ)

通過(guò)試點(diǎn)區(qū)耕地與林地比對(duì)分析后發(fā)現(xiàn)，在不同調(diào)查工作中，由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一造成了一定差異，可以通過(guò)歸一化等方法進(jìn)行相互轉(zhuǎn)換，以減少之間的差異。通過(guò)地理國(guó)情數(shù)據(jù)與土地利用數(shù)據(jù)對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，地理國(guó)情信息以“目視解譯為主，外業(yè)調(diào)查為輔，所見(jiàn)即所得”的調(diào)查要求，土地利用數(shù)據(jù)以土地的社會(huì)屬性為主，某種程度上不易發(fā)現(xiàn)耕作層破壞的問(wèn)題，綜合判斷，地理國(guó)情數(shù)據(jù)在客觀性、精度等方面具有較強(qiáng)優(yōu)點(diǎn)，較易發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，可以用來(lái)輔助核查與審計(jì)其他調(diào)查成果。

在比對(duì)分析過(guò)程中，也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，能在今后自然資源負(fù)載表編制過(guò)程中，為“負(fù)債”的定性和定量化判斷提供輔助參考。

一是耕地撂荒問(wèn)題。國(guó)情普查以“所見(jiàn)即所得”為基本原則，以自然屬性為主，而土地利用調(diào)查中的耕地偏重土地性質(zhì)，主要以社會(huì)屬性為主，兩類(lèi)調(diào)查在休耕、輪作而造成的撂荒土地在判斷上會(huì)有差異，因此不能一概而論，需進(jìn)行實(shí)地調(diào)查取證。

二是耕地用途問(wèn)題。土地利用調(diào)查中的耕地有一類(lèi)K字頭的可調(diào)整地塊，在允許范圍內(nèi)可變更為其他地類(lèi)，如耕地種植林木、果樹(shù)或挖塘養(yǎng)魚(yú)等，屬?lài)?guó)家政策法律允許范疇，實(shí)際操作中需將此類(lèi)地塊圖斑進(jìn)行排除處理。

三是未批先建問(wèn)題?！拔磁冉ā?、“少批多建”是耕地資源負(fù)債的主要原因也是負(fù)債表編制的重點(diǎn)內(nèi)容，需將土地利用的非城市建設(shè)用地與國(guó)情普查中的人工地類(lèi)圖斑進(jìn)行比對(duì)。

地理國(guó)情數(shù)據(jù)與土地利用數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不完全一致，但現(xiàn)勢(shì)性強(qiáng)、采集精度高，可有效地用以對(duì)耕地等自然資源資產(chǎn)進(jìn)行初步對(duì)比，發(fā)現(xiàn)疑似圖斑，再重點(diǎn)進(jìn)行外業(yè)核查，滿足自然資源資產(chǎn)負(fù)載表編制的工作要求。通過(guò)試點(diǎn)區(qū)自然資源負(fù)債表的編制，可以發(fā)現(xiàn)不同資源相互轉(zhuǎn)換的現(xiàn)象，有助實(shí)現(xiàn)資源數(shù)量和質(zhì)量層次間的占補(bǔ)平衡。

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)容十分全面，最為重要的是要進(jìn)行價(jià)值量估算，以納入國(guó)家核算體系中。今后，在自然資源資產(chǎn)和負(fù)債分類(lèi)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)遵循“以點(diǎn)到面，由易到難”的方法，從實(shí)物量入手，逐步探索編制反映價(jià)值量的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。