■文/ 馬妍阮子淵劉士清韓聰曹云者

作者單位：1.中國礦業(yè)大學(xué)（北京）；2.濱州市污染物排放總量控制辦公室；3.中國環(huán)境科學(xué)研究院

隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，工業(yè)化和城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，土壤污染問題受到了全社會(huì)的高度關(guān)注。一方面，根據(jù)中國土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果，土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，但主體尚好，必須把更大精力投入到防止土壤污染蔓延上；另一方面，中國城市中心區(qū)域的擴(kuò)張和改造過程中嚴(yán)格貫徹“退二進(jìn)三”政策，大量原先位于城區(qū)的工業(yè)企業(yè)實(shí)施“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、遷”等措施，其遺留的污染地塊將被再次開發(fā)利用，對二次利用過程中土壤及地下水的風(fēng)險(xiǎn)管控工作成為重中之重。

立足于中國國情，規(guī)范土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控體系是中國土壤污染防治行動(dòng)的重要工作，也是建立健全中國污染地塊管理體系中不可缺少的一環(huán)。本文對目前中國污染地塊環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控工作情況進(jìn)行了簡單的梳理。

污染地塊土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控

以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視土壤污染問題，習(xí)近平總書記多次就土壤污染防治和相關(guān)立法工作做出過重要批示。2016年5月，國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡稱“土十條”），為中國土壤污染防治管控工作指明了方向和奮斗目標(biāo)。

《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》將土壤風(fēng)險(xiǎn)管控工作分為三個(gè)階段：（1）到2020年，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到基本管控；（2）到2030年，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到全面管控；（3）到本世紀(jì)中葉，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)?！巴潦畻l”在強(qiáng)調(diào)改善土壤環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)，強(qiáng)化了土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控的重要性，在解決土壤污染問題上形成了以預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控為主體的基本思路。

圖1 北京早期污染地塊修復(fù)過程中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法使用情況 （注：根據(jù)20個(gè)地塊修復(fù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)）

2017年6月，全國人大常委會(huì)審議了全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)提交的《中華人民共和國土壤污染防治法（草案）》。本草案除對土壤污染防治主要制度進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，還提出了分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控等有針對性的土壤污染及其防治措施。

國家層面風(fēng)險(xiǎn)管控體系尚不完整

相比國外較早的使用制度控制、工程控制等手段對污染地塊風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全過程管控，中國污染地塊風(fēng)險(xiǎn)管控工作尚處于初步階段，相關(guān)技術(shù)規(guī)范儲(chǔ)備明顯不足，國家層面土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控體系尚不完整，部分土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作只能依據(jù)地方標(biāo)準(zhǔn)、國外技術(shù)導(dǎo)則或者當(dāng)?shù)赝寥拉h(huán)境本底值開展。

有關(guān)學(xué)者于2016年的不完全統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，早期污染地塊風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作大多參照土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，如《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 15618-1995）和《展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》（HJ/T 350-2007）。對于土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未涉及的污染物，則主要參照美國、荷蘭等國家相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則（見圖1），僅有部分選用了原環(huán)境保護(hù)部于2014年發(fā)布的《污染場地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》(HJ 25.3-2014)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。但該導(dǎo)則未確定不同類型污染物篩選值的具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，造成了土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)中的不確定性，給評(píng)價(jià)者、決策者和監(jiān)管者帶來了很多風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估上的困惑。

針對這一情況，2017年7月1日，原環(huán)境保護(hù)部實(shí)施《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》，其第四章明確規(guī)定了污染土壤風(fēng)險(xiǎn)管控的一般要求——“對暫不開發(fā)利用的污染地塊，實(shí)施以防止污染擴(kuò)散為目的的風(fēng)險(xiǎn)管控。對擬開發(fā)利用為居住用地和商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等公共設(shè)施用地的污染地塊，實(shí)施以安全利用為目的的風(fēng)險(xiǎn)管控”。辦法的制定實(shí)施填補(bǔ)了中國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)體系中缺少對污染地塊土壤環(huán)境管理方法的漏洞，為污染地塊、疑似污染地塊相關(guān)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管工作和土壤污染防治立法工作提供了支撐。

2017年8月31日，原環(huán)境保護(hù)部辦公廳發(fā)函就土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)向有關(guān)部門征求意見，并發(fā)布《土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn) 農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選值和管制值（試行）（征求意見稿）》與《土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選值（試行）（征求意見稿）》。在農(nóng)用地方面，對影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的5種重金屬污染物以及影響農(nóng)作物生長的3種重金屬污染物制定了風(fēng)險(xiǎn)篩選值；在建設(shè)用地方面，結(jié)合行業(yè)生產(chǎn)特征、污染物理化和毒性性質(zhì)，將污染物項(xiàng)目分為10個(gè)大類，并制定了相關(guān)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選值。

這一系列土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控政策（見表1）的出臺(tái)，從制度層面上為不同領(lǐng)域的土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控、相關(guān)管理措施提供了依據(jù)。但仍較為籠統(tǒng)，在具體實(shí)施過程中缺乏具有可操作性的細(xì)則和有威懾力的責(zé)任追究條款。因此，從中國國家層面來說，亟待出臺(tái)正式的《土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)》及配套體系，為中國污染地塊風(fēng)險(xiǎn)管控工作提供相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的支撐。

表1 近期中國發(fā)布與污染場地相關(guān)的環(huán)境管理文件匯總

表2 部分省市污染地塊風(fēng)險(xiǎn)管控類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

地方層面風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)規(guī)范相繼出臺(tái)

在地方層面上，由于早期中國國家層面相關(guān)土壤治理及管控技術(shù)規(guī)范的缺失，一些污染地塊治理修復(fù)及風(fēng)險(xiǎn)管控工作啟動(dòng)較早的省市，在實(shí)際工作過程中總結(jié)并出臺(tái)了相應(yīng)的地方級(jí)技術(shù)規(guī)范作為補(bǔ)充（見表2）。

北京市是中國污染地塊修復(fù)工作開展較早且修復(fù)工程數(shù)量較多的城市之一。早在2011年8月，北京率先發(fā)布了《場地土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)篩選值》（DB11/T 811-2011），為多個(gè)省市不同類型污染地塊開展土壤風(fēng)險(xiǎn)篩選工作提供依據(jù)。此外，北京市還陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)相關(guān)地方標(biāo)準(zhǔn)，初步建立污染地塊修復(fù)管理體系和環(huán)境管理工作機(jī)制。2018年3月16日，北京市發(fā)布《北京市土壤污染治理修復(fù)規(guī)劃》，在規(guī)劃中分析了北京市目前土壤環(huán)境現(xiàn)狀及存在的問題，并結(jié)合土壤詳查結(jié)果，按用地類型、污染程度等不同情況提出分類分級(jí)管控措施，對重點(diǎn)超標(biāo)地區(qū)開展控制與防范，探索建立污染地塊土壤治理修復(fù)全過程風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，為下一步確保京津冀協(xié)同發(fā)展的土壤環(huán)境安全提供了科學(xué)指導(dǎo)。

上海市在2016年12月出臺(tái)《上海市土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》，強(qiáng)調(diào)企業(yè)源頭管控，推進(jìn)清潔生產(chǎn)審核和技術(shù)改造，防止對土壤環(huán)境的污染和危害，又針對企業(yè)“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、遷”過程中可能發(fā)生的土壤及地下水污染做了防范工作。2018年，上海市實(shí)施了這一行動(dòng)計(jì)劃，對農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤污染情況進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，并對土壤環(huán)境的質(zhì)量進(jìn)行更加全面、詳細(xì)的布控。

同樣2016年12月出臺(tái)的《浙江省土壤污染防治工作方案》，對污染地塊要求確定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)并加強(qiáng)開發(fā)利用監(jiān)管，嚴(yán)抓土地收儲(chǔ)和流轉(zhuǎn)、規(guī)劃選址等環(huán)節(jié)的審查把關(guān)，從制度控制的角度，對暫不具備開發(fā)利用或治理修復(fù)條件的地塊禁止或限制開發(fā)。2018年1月，《浙江省土壤污染防治2018年工作計(jì)劃》發(fā)布實(shí)施，浙江省從農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生活污染多方面入手抓管控，目標(biāo)在2018年完成重點(diǎn)企業(yè)的基礎(chǔ)信息調(diào)查、地塊環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)篩查，基本確定采樣調(diào)查清單和布點(diǎn)方案，并完善土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

此外，重慶、廣東、福建等地的土壤污染防治工作中也均對污染地塊風(fēng)險(xiǎn)管控做了安排。但是，這些方案偏宏觀層面管理，各地土壤污染情況不一，風(fēng)險(xiǎn)管控能力不同，需要根據(jù)地方土壤特點(diǎn)進(jìn)一步明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估采用的模型與參數(shù)。

污染地塊土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控體系完善的幾點(diǎn)建議

（1）法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系尚需進(jìn)一步完善。隨著中國《土壤污染防治法》以及相關(guān)法律法規(guī)立法進(jìn)程的推進(jìn)，中國各省市過去制訂的污染地塊地方標(biāo)準(zhǔn)可能已不能較好地適應(yīng)新形勢和新要求。因此，各省市有必要在前期土壤污染詳查工作的基礎(chǔ)上，研究與之相配套的相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)與政策，為全面深入開展土壤污染防治工作提供制度保障。

（2）要重視污染地塊土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的綜合性。土壤修復(fù)是跨學(xué)科合作的綜合性工程，在實(shí)際污染地塊修復(fù)過程中，一方面，中國目前土壤污染異位修復(fù)技術(shù)應(yīng)用較為廣泛，但異位修復(fù)技術(shù)有時(shí)去除效果不理想或易造成二次污染；另一方面，為了節(jié)省修復(fù)費(fèi)用，往往只強(qiáng)調(diào)土壤污染，而對地下水的污染重視不足。此外，現(xiàn)有土壤污染修復(fù)技術(shù)往往只強(qiáng)調(diào)解決目標(biāo)污染物，而對修復(fù)過程中土壤生物多樣性以及土壤原生環(huán)境的關(guān)注不足。如果修復(fù)后的土壤要達(dá)到耕地標(biāo)準(zhǔn)，那么一定要做土壤微生物評(píng)估及土壤微生物修復(fù)，以保證修復(fù)后的利用效果。

（3）需重視污染地塊土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的連續(xù)性。目前，中國污染地塊修復(fù)全過程監(jiān)管框架尚未建立，對土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控工作重視不足，另一方面對污染地塊修復(fù)后再利用情況缺乏后續(xù)的管理計(jì)劃，不僅使地塊修復(fù)過程施工方與責(zé)任方無法科學(xué)、有效地評(píng)估場地風(fēng)險(xiǎn)，難以保證修復(fù)質(zhì)量，而且環(huán)境監(jiān)管部門無法系統(tǒng)、規(guī)范地開展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及管控工作。因此有必要建立覆蓋地塊“日常使用—修復(fù)過程（修復(fù)前、修復(fù)中、修復(fù)后）—再次開發(fā)”等不同階段的全過程監(jiān)管體系。

（4）培養(yǎng)污染地塊土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控專業(yè)人才，為污染地塊環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控工作提供更好的人才儲(chǔ)備。不同于一般的工程項(xiàng)目，污染地塊治理具有污染物復(fù)雜、修復(fù)技術(shù)復(fù)雜、極強(qiáng)專業(yè)性等特征，因此污染地塊的風(fēng)險(xiǎn)管控工作比一般工程項(xiàng)目更為嚴(yán)格，對管控人員提出了很高要求。此外，不同修復(fù)技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)管控要點(diǎn)又不盡相同，普通的風(fēng)險(xiǎn)管控人員往往不具備這種能力，需要進(jìn)行專門培養(yǎng)，以保證土壤治理風(fēng)險(xiǎn)管控工作順利進(jìn)行。