■文/ 王夏暉

作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院

黨的十九大為中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)勾畫了清晰藍(lán)圖：到2020年，打好污染防治攻堅戰(zhàn)，補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板；到2035年，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實現(xiàn)。2016年5月，《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱《土十條》）的印發(fā)實施，標(biāo)志著黨中央、國務(wù)院堅決向污染宣戰(zhàn)的“三大戰(zhàn)役”全面打響，系統(tǒng)開展環(huán)境污染治理的重大戰(zhàn)略部署全面啟動。大氣、水、土壤三個“十條”實施以來的實踐證明，三大行動計劃的方向、路徑、舉措、目標(biāo)、任務(wù)是科學(xué)合理的，針對性和有效性很強(qiáng)，社會公眾也給予了積極的評價和肯定。但污染問題的形成不是一朝一夕，問題的解決也不可能一蹴而就。面對依然嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，如何系統(tǒng)謀劃今后一個時期污染防治工作，抓緊補(bǔ)齊2020年全面小康環(huán)境短板，充分回應(yīng)百姓群眾的環(huán)境關(guān)切與優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品需求，成為當(dāng)前必須統(tǒng)籌謀劃和系統(tǒng)解決的重大問題。相比大氣、水污染防治，土壤環(huán)境管理的基礎(chǔ)更為薄弱，污染問題更為復(fù)雜，解決的難度更大。生態(tài)環(huán)境部李干杰部長參加十三屆全國人大一次會議時，就土壤污染防治工作提出要扎實推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。為落實黨中央、國務(wù)院決策部署和生態(tài)環(huán)境部有關(guān)工作安排，需要統(tǒng)籌考慮、科學(xué)制定未來三年土壤污染防治攻堅戰(zhàn)作戰(zhàn)計劃，明確工作思路和具體舉措。

一、識別補(bǔ)齊突出短板，為凈土保衛(wèi)戰(zhàn)打牢基礎(chǔ)保障

從新中國成立之初的“以糧為綱”到今天的“舌尖上的安全”，土壤污染防治工作從無到有，逐步得到加強(qiáng)，但由于歷史欠賬較多，土壤污染防治工作仍面臨一些突出短板，成為改善土壤環(huán)境的制約瓶頸，必須集中力量予以突破。

（一）基礎(chǔ)制度短板，即土壤環(huán)境管理鏈條仍存薄弱和缺失環(huán)節(jié)。沒有專門的土壤環(huán)境法律，是開展土壤污染防治工作的首要障礙因素。有關(guān)地方在處理土壤污染問題時，會涉及污染責(zé)任人的認(rèn)定，污染狀況調(diào)查評估、風(fēng)險管控、治理和修復(fù)費用承擔(dān)，新產(chǎn)生的、歷史遺留的土壤污染治理責(zé)任分割等內(nèi)容，亟須法律法規(guī)層面予以明確。雖然原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》和《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》，但仍屬于部門規(guī)章性質(zhì)，法律效力有限。經(jīng)過多年努力，新制定的農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控兩項標(biāo)準(zhǔn)即將發(fā)布，但配合標(biāo)準(zhǔn)實施的一系列技術(shù)文件仍需抓緊制定。此外，中國土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果反映的僅是國家尺度總體態(tài)勢，尚不能作為污染土地具體落地劃界的依據(jù)，需要通過詳查進(jìn)一步摸清家底。上述這些牽涉全局的基礎(chǔ)工作和制度缺失，將會影響土壤環(huán)境改善成效，需要著力加以解決。

（二）思想意識短板，即對土壤環(huán)境問題缺乏客觀統(tǒng)一認(rèn)識。土壤生態(tài)系統(tǒng)自身的復(fù)雜性決定了土壤環(huán)境管理也是一門復(fù)雜科學(xué)。土壤生態(tài)系統(tǒng)與水環(huán)境、大氣環(huán)境、自然生態(tài)環(huán)境相互影響，導(dǎo)致土壤環(huán)境管理經(jīng)常要從多要素、多維度進(jìn)行權(quán)衡考慮，否則難以達(dá)成預(yù)定目標(biāo)。而不同的地方政府、不同的行業(yè)企業(yè)、不同的公眾群體，對土壤污染問題的認(rèn)識存在偏差。例如，對土壤污染，有的地方不以為然，置之不理；有的地方則存在恐慌，甚至要求徹底治理修復(fù)，恢復(fù)原狀。此外，很多地方還存在著土壤污染防治就是靠“大投資、大治理”的思想，沒有樹立起風(fēng)險管控、安全利用的基本理念。這些認(rèn)識上的偏差和誤區(qū)，會導(dǎo)致對土壤污染問題的重視不夠、過度解讀、過分糾錯、資金浪費，甚至引發(fā)公眾恐慌的社會穩(wěn)定問題。

（三）能力支撐短板，即現(xiàn)有土壤環(huán)境監(jiān)管體系相對滯后于管理實際需求。土壤污染防治職責(zé)涉及多個部門，是典型的跨部門管理工作。雖然按照《土十條》要求，已經(jīng)建立部際工作協(xié)調(diào)機(jī)制，但“分多、合少”各自為政的局面仍未根本解決。例如，生態(tài)環(huán)境、自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門在地塊開發(fā)利用中“分工負(fù)責(zé)、各守一關(guān)”的全過程監(jiān)管機(jī)制尚未全面落地實施。土壤污染防治工作專業(yè)性強(qiáng)，無論國家層面還是省、市、縣，專業(yè)人員都很匱乏，一些省級環(huán)保部門至今還沒有獨立的土壤環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。很多地方對土壤污染防治的重要性都已有認(rèn)識，但對于具體可操作措施尚不清楚，甚至沿用大氣污染、水污染防治的做法，成效大打折扣。在科技支撐方面，現(xiàn)有的大部分土壤污染診斷、風(fēng)險管控、安全利用、治理修復(fù)技術(shù)，或因照搬照抄、成效不高，或因流程復(fù)雜、難以操作，或因成本過高、難以負(fù)擔(dān)，不適合大范圍推廣應(yīng)用。適合中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和土壤環(huán)境特點的區(qū)域化、易操作、低成本、效果好的技術(shù)體系尚未建立。

二、科學(xué)務(wù)實確定目標(biāo)，為凈土保衛(wèi)戰(zhàn)指明攻堅方向

凈土保衛(wèi)戰(zhàn)的目標(biāo)需要針對黨中央、國務(wù)院和百姓群眾近年來對土壤環(huán)境問題的主要關(guān)切來確定，不能脫離實際、急功近利，也不能過于保守、成效甚微。黨的十九大描繪了中國到2050年的長遠(yuǎn)發(fā)展藍(lán)圖，而近期一個重要節(jié)點就是2020年全面建成小康社會。在當(dāng)前全國人民奔小康和中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的特定歷史時期，針對歷史遺留土壤污染問題開始集中顯現(xiàn)、新的污染問題防范壓力加大的實際，推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)的目標(biāo)應(yīng)至少包括“守底線”“促發(fā)展”兩個層次：

（一）守住農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人居環(huán)境安全兩條底線。按照《土十條》提出的2020年目標(biāo)，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到基本保障，土壤環(huán)境風(fēng)險得到基本管控。各級政府、社會各界、普通百姓最為關(guān)心的是不要出現(xiàn)“鎘米”“毒地”“血鉛”等危害事件，讓老百姓能夠吃上安全的農(nóng)產(chǎn)品、住上清潔土地開發(fā)的住宅。在制定凈土保衛(wèi)戰(zhàn)作戰(zhàn)計劃、設(shè)定目標(biāo)、確定任務(wù)時，就需要圍繞這個底線要求，作為不可逾越的“紅線”，傳導(dǎo)到各級地方政府和企業(yè)，讓其擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的環(huán)境責(zé)任，使百姓民生得到切實保障。

（二）發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展的推動作用。土壤是各類污染物的最終受納者，大氣、水污染治理過程中，很大一部分污染物轉(zhuǎn)移到了土壤環(huán)境，因此，土壤環(huán)境狀況反映的是一個地區(qū)環(huán)境保護(hù)和污染治理的總體成效。根據(jù)土壤環(huán)境狀況，特別是受污染土壤分布，通過污染物來源、傳輸途徑分析，可以建立源-匯響應(yīng)關(guān)系，以土壤環(huán)境改善倒逼污染源治理和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)區(qū)域走綠色發(fā)展之路。近年來，國家大力實施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶等重大戰(zhàn)略，土壤作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可或缺的重要資源，其環(huán)境質(zhì)量勢必深刻影響區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)落實。特別是這些重大戰(zhàn)略涉及的省份，大多是中國經(jīng)濟(jì)活動強(qiáng)度較高、資源環(huán)境承載約束較大的地區(qū)，改善土壤環(huán)境質(zhì)量對于促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的意義更為重大。

在實現(xiàn)近期土壤污染攻堅行動目標(biāo)、有效管控土壤環(huán)境風(fēng)險基礎(chǔ)上，更長遠(yuǎn)的一個時期，到2035年，則是要為“美麗中國目標(biāo)基本實現(xiàn)”提供土壤環(huán)境安全基石，為經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)全面綠色發(fā)展提供土壤資源保障。屆時，土壤環(huán)境管理重點將由“補(bǔ)短板”“守底線”逐步過渡到為人民群眾實現(xiàn)美好生活提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能持續(xù)穩(wěn)定。

三、集力推進(jìn)重點行動，為凈土保衛(wèi)戰(zhàn)凝聚標(biāo)志成果

未來三年，仍是各類環(huán)境問題集中凸顯期，也是各類污染治理的集中攻堅期，針對土壤污染防治工作基礎(chǔ)薄弱、支撐力量不足、管理體系欠缺較多的實際，想在短期內(nèi)取得明顯成效，必須有限目標(biāo)、盡力而為，集中力量解決最急迫、關(guān)注度最高的土壤污染問題，守住2020年全面建成小康社會土壤環(huán)境安全底線。

（一）全面實施《土十條》，圓滿完成黨中央、國務(wù)院重大戰(zhàn)略部署。作為新中國成立以來，國家首次推動的土壤污染防治專項行動以及環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域三大戰(zhàn)役之一，《土十條》出臺實施的重要性和戰(zhàn)略意義不言而喻。凈土保衛(wèi)戰(zhàn)的實施，是全面落實《土十條》目標(biāo)任務(wù)的具體行動，是支撐《土十條》全面實施的重要舉措之一。以“受污染耕地安全利用率達(dá)到90%左右，污染地塊安全利用率達(dá)到90%以上”為目標(biāo)導(dǎo)向，分解任務(wù)、倒排工期、加強(qiáng)指導(dǎo)、強(qiáng)化調(diào)度，督促地方政府和有關(guān)部門全面落實?！半p90%”目標(biāo)牽涉到兩大地類，重點是建立農(nóng)用地分類管理體系和建設(shè)用地準(zhǔn)入管理體系，核心是理順部門職責(zé)、打通管理流程、制定責(zé)任清單、確立工作規(guī)則。隨著國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的出臺，相關(guān)部門職責(zé)發(fā)生了一些變化，需要盡快理順，確保主體明晰、責(zé)任到位。

（二）開展涉重行業(yè)污染源排查整治專項行動，從源頭上管控“鎘米”“鎘麥”“血鉛”發(fā)生風(fēng)險。保護(hù)和改善土壤環(huán)境，要以有效切斷污染來源作為基本前提，決不能“邊治理、邊污染”。針對社會廣泛關(guān)注的“鎘米”“鎘麥”等農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題和“血鉛”等人體健康危害事件，開展重點行業(yè)特別是涉鎘行業(yè)的排查整治行動，充分回應(yīng)公眾訴求和守住農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全底線。公眾對土壤污染的認(rèn)識主要源于媒體對農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)事件的報道，從而引發(fā)對自身健康的擔(dān)憂和恐慌，導(dǎo)致群體性環(huán)境事件。而引發(fā)上述環(huán)境危害事件的源頭大多在排放重金屬的重點行業(yè)企業(yè)。針對農(nóng)用地土壤污染問題，需要根據(jù)其產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)情況，開展系統(tǒng)排查，明確重點區(qū)域，建立整治清單，對在產(chǎn)企業(yè)、關(guān)閉搬遷和歷史遺留重點行業(yè)企業(yè)實施分類整治。對難以有效切斷污染來源的農(nóng)用地，要根據(jù)土壤污染程度和農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)情況，開展農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分，實施安全利用措施或種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕還林還草等風(fēng)險管控措施。

（三）構(gòu)建建設(shè)用地全生命周期土壤環(huán)境監(jiān)管體系，有效消除“毒地”隱患。關(guān)于建設(shè)用地土壤環(huán)境管理，《土十條》提出將土地供給、工程建設(shè)、環(huán)境監(jiān)管三個環(huán)節(jié)整合到一個鏈條上，實行城鄉(xiāng)規(guī)劃、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門聯(lián)動監(jiān)管。從各地情況來看，上海建立了經(jīng)營性用地和工業(yè)用地全生命周期土壤環(huán)境管理制度，河南省則要求城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在控制性詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃條件中明確建設(shè)用地土壤環(huán)境質(zhì)量要求，對疑似污染地塊、土壤環(huán)境質(zhì)量不符合相關(guān)規(guī)劃條件的建設(shè)用地，不予發(fā)放建設(shè)用地規(guī)劃許可證。從地塊開發(fā)利用全流程來看，只要供地、建設(shè)、環(huán)保三個環(huán)節(jié)中的一個發(fā)揮作用，就不會出現(xiàn)類似武漢、常州等地的“毒地”開發(fā)事件。因此，打通土地供給、使用、退出等環(huán)節(jié)的土壤環(huán)境監(jiān)管行政管理鏈條，實現(xiàn)各負(fù)其責(zé)、各守一關(guān)，是防范土地開發(fā)環(huán)境風(fēng)險的有效手段，也是保衛(wèi)人居環(huán)境安全的重要護(hù)盾。

（四）全面提升能力支撐體系建設(shè)和現(xiàn)代信息手段應(yīng)用水平，提高凈土保衛(wèi)戰(zhàn)實施成效。土壤污染防治是一項專業(yè)性很強(qiáng)的事業(yè)，首先要解決“沒人”和“不專業(yè)”的問題，應(yīng)限期對省、市、縣三級從事土壤環(huán)境管理的行政和技術(shù)人員完成一輪相關(guān)法規(guī)政策、專業(yè)知識、實操技能培訓(xùn)，建立一支服務(wù)于土壤污染防治的專業(yè)化人員隊伍。由于土壤污染治理修復(fù)的高成本，很多地方“談土色變”。為解決這個問題，一方面是要改變“大治理、大投入”的思維方式，堅持以風(fēng)險管控為主導(dǎo)思想，更多地采用成本較低的風(fēng)險阻控、土地管制、用途調(diào)整等措施；另一方面，通過國家組織實施的技術(shù)應(yīng)用試點項目，建立一整套適合中國國情和區(qū)域土壤污染特點的技術(shù)體系。土壤污染防治涉及面廣，需要的信息量大，應(yīng)充分運用大數(shù)據(jù)、信息系統(tǒng)、遙感、手持終端等現(xiàn)代信息手段，從“人海戰(zhàn)術(shù)”中解脫出來，提高工作效率。同時，利用好信息公開對公眾的正確引導(dǎo)、消除疑慮、科學(xué)普及的積極作用，針對重要政策的出臺節(jié)點，提前做好解讀和宣傳，讓公眾充分了解國家在防治土壤污染方面作出的不懈努力和具體行動。