孫悅

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京 100070）

一、引言

京津冀三地關(guān)系最早開始與20世紀(jì)八十年代開始的區(qū)域合作，隨后又在21世紀(jì)初提出了所謂的“廊坊共識(shí)”，但鑒于各方面的原因，一直并未取得實(shí)質(zhì)性地進(jìn)展。黨的十八屆三中全會(huì)開辟了京津冀協(xié)同發(fā)展的新時(shí)代。

2014年2月26日，習(xí)近平總書記在京津冀協(xié)同發(fā)展工作報(bào)告會(huì)上，指出京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國家戰(zhàn)略，要堅(jiān)持優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏、扎實(shí)推進(jìn)，按照科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子來開展各項(xiàng)工作。2015年4月30日，中共中央政治局審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，標(biāo)志著京津冀協(xié)同發(fā)展這一重大的國家戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)基本完成，該戰(zhàn)略的實(shí)施的總體方針已經(jīng)明確。

區(qū)域協(xié)同發(fā)展，指的是區(qū)域在發(fā)展過程中優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、關(guān)聯(lián)互動(dòng)，在資源環(huán)境可承載的范圍內(nèi)，構(gòu)建長效機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)健康發(fā)展，形成共贏格局。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重心是優(yōu)化提高北京的首都功能，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持內(nèi)涵集約式的發(fā)展道路，譜寫京津冀目標(biāo)一致、功能互補(bǔ)、互利共贏的新篇章。

從上個(gè)世紀(jì)90年代，我國開始建立市場經(jīng)濟(jì)體制，地區(qū)逐步發(fā)展成為了具有較大經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的利益主體，各地區(qū)之間的異質(zhì)性明顯在增強(qiáng)，同時(shí)地方與地方之間也開展了激烈的經(jīng)濟(jì)角逐。然而，各地方在利益的驅(qū)使下，地方保護(hù)形象以各種不同的模式蔓延到了包括法律在內(nèi)的眾多區(qū)域，成為阻礙市場統(tǒng)一和法制發(fā)展的重要問題。區(qū)域協(xié)作的目的在于破除省際壁壘，降低交易成本。區(qū)域協(xié)作中政府扮演著十分重要的角色，尤其是要做好頂層設(shè)計(jì)工作，例如，法律法規(guī)制度設(shè)計(jì)。根據(jù)世界大都市圈的成功發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，可知在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，法律保障是不可或缺的。實(shí)踐表明，京津冀協(xié)同發(fā)展也需要強(qiáng)有力的法律支撐，但其法律環(huán)境欠佳。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展的法制保障現(xiàn)狀

（一）立法層面

1.環(huán)境協(xié)同治理方面

北京、天津和河北三地的合作發(fā)展有著悠久的歷史，然而在環(huán)境治理方面的合作卻是很少的。隨著近些年來京津冀區(qū)域的環(huán)境污染狀況越來越嚴(yán)重，霧霾天氣的高頻發(fā)生成為了環(huán)境治理亟需解決的問題，但是京津冀協(xié)同發(fā)展過程中生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法層面存在著許多問題。

首先，環(huán)境治理協(xié)同立法上存在著嚴(yán)重的差異或沖突。如下表：

表一 京津冀三地現(xiàn)行（省級(jí)）環(huán)境資源地方性法規(guī)、規(guī)章數(shù)量

由上表可知，雖然三地出臺(tái)的地方性法規(guī)、規(guī)章的總數(shù)相差無幾，立法的事項(xiàng)也大體上保持一致，然而在立法形式上，三地對(duì)于同一環(huán)境立法事項(xiàng)所采取的立法形式卻存在著較大的差異，其中，地方政府出臺(tái)的規(guī)章的總數(shù)要明顯多于地方人大所制定的環(huán)境法規(guī)的數(shù)量的是河北、北京，但天津恰恰與其相反，環(huán)境法規(guī)主要是由地方人大所制定。

在立法內(nèi)容上，同一立法事項(xiàng)在三個(gè)地方的具體規(guī)定存在一定差異，包括：（1）大氣污染物總量控制標(biāo)準(zhǔn)不一致。北京和天津的法規(guī)規(guī)定可以根據(jù)當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)的具體情況，制定出嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)，但河北省的草案中并有進(jìn)行相關(guān)的聲明。當(dāng)前，北京、天津和河北三地中，北京所執(zhí)行的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是最為嚴(yán)苛的。（2）大氣污染防治立法中的某些關(guān)鍵性概念缺乏一致的共識(shí)。例如，對(duì)于高污染燃料的內(nèi)容，北京和河北的規(guī)定是“煤炭、重油、渣油和其他高污染燃料”，而天津則定義為“煤和重油、渣油、石油焦和其他高污染燃料”。（3）企業(yè)對(duì)在生產(chǎn)發(fā)展過程所帶來的大氣污染所要承擔(dān)的法律責(zé)任和排污成本存在著很大的不同。例如，排污收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)不一、差距明顯，京津冀三地的征收標(biāo)準(zhǔn)比例大致為9：7：1。（4）京津冀區(qū)域在水資源保護(hù)領(lǐng)域上的立法上，從各自利益出發(fā)，單獨(dú)立法，關(guān)于本區(qū)域水污染防治所作出的全面性、系統(tǒng)性程度不同，水污染排放標(biāo)準(zhǔn)以及所要承擔(dān)的法律責(zé)任和生產(chǎn)成本也存在著很大的差異，這樣一來，三地的分別立法不利于為京津冀三地地區(qū)整體范圍內(nèi)重點(diǎn)水污染排污權(quán)交易制度和流域水環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制的建立提供強(qiáng)有力的法律支撐等。

其次，環(huán)境治理協(xié)同立法缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。北京、天津和河北地方立法主體的多樣性，缺乏有效的環(huán)境立法合作機(jī)制，缺乏地方立法機(jī)構(gòu)之間的交流合作機(jī)制和信息共享機(jī)制的規(guī)范化，此外，尚未建立有效的環(huán)境立法合作平臺(tái)，導(dǎo)致了環(huán)境立法的三個(gè)信息不對(duì)稱，以及北京、天津和河北地方環(huán)境規(guī)制的頻繁沖突。缺乏公平的利益表達(dá)機(jī)制制約了信息在傳播渠道中的代表性，在16名會(huì)員組成的京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會(huì)里，僅存在以為天津的專家人士，河北省更是無人入選專家委員會(huì)，在這樣的情況下，盡管有溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，仍然很難保證其的有效性，因?yàn)樾畔鬟f的非全面性、公平性。

2015年12月底，國家發(fā)改委發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，限制了北京、天津和河北地區(qū)的PM2.5數(shù)值。總而言之，京津冀環(huán)境協(xié)同治理方面的法律制度不健全，環(huán)境治理、保護(hù)、污染等方面的法律法規(guī)相對(duì)滯后，有的甚至是缺乏與之相匹配的法律規(guī)章，出現(xiàn)了立法空白，進(jìn)而妨礙著京津冀環(huán)境治理一體化進(jìn)程，也無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

2.財(cái)稅方面

財(cái)稅是國家治理的基礎(chǔ)，法治不該缺席。財(cái)政法和稅法的第一原則是財(cái)政法定原則，財(cái)政法原則并不意味著建立專門的財(cái)政法律，而只是要求財(cái)政行為必須具有法律依據(jù)，必須擁有法律的明確許可或立法機(jī)關(guān)的專門授權(quán)。財(cái)政權(quán)力（利）法定的原因在于要明確財(cái)政關(guān)系中利益分配的法律界限。政府間稅收利益關(guān)系法治化的實(shí)現(xiàn)可以從兩個(gè)方面入手：一是中央和地方政府之間的稅權(quán)合理配置；二是立法和行政在各自范圍內(nèi)分別充分地發(fā)揮著各自的作用。然而我國現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)政府間財(cái)稅關(guān)系的調(diào)整沒有直接和明確的規(guī)定，政策性比較強(qiáng)。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中的重要組成部分，對(duì)稅收收入分配有著顯著的影響。2015年6月3日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布了《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接企業(yè)稅收收入分享辦法》，指出企業(yè)遷入地和遷出地在主要稅種（企業(yè)所得稅、增值稅）上實(shí)行稅收收入“五五分成”方案，其目的在于協(xié)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中三地的稅收利益關(guān)系。但是，從法治的角度出發(fā)，《分享辦法》的發(fā)展背景問題不明確，地位不明確，缺乏必要的程序透明性，這些稅收利益可能導(dǎo)致地方政府之間的失衡和沖突，甚至背離了財(cái)稅法治的基本要求。

京津冀協(xié)同發(fā)展過程中各種經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，地方經(jīng)濟(jì)訴求利益的差異明顯，為保證其戰(zhàn)略能夠順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)財(cái)稅法治，就必須有與之相匹配的財(cái)稅法規(guī)相伴市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而行。然而，結(jié)合現(xiàn)實(shí)發(fā)現(xiàn)，京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)程中統(tǒng)一的財(cái)稅法律法規(guī)嚴(yán)重缺乏，地方政府間的稅收利益關(guān)系相互不協(xié)調(diào)，財(cái)稅領(lǐng)域法律法規(guī)保障環(huán)境欠佳，財(cái)稅頂層設(shè)計(jì)準(zhǔn)備不充分，京津冀協(xié)同發(fā)展遭遇制度瓶頸。

（二）執(zhí)法層面

首先，依法治國的基本要求是“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，前提是“有法可依”。可是，京津冀區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)程緩慢，法律法規(guī)成果甚少，許多領(lǐng)域甚至存在著立法空白，從而使得在具體實(shí)踐過程中缺乏明晰的、可供依據(jù)的法律條文，難以做到“有法可依”。

其次，在對(duì)現(xiàn)行的法律法規(guī)的具體執(zhí)行上，缺乏與之相對(duì)應(yīng)的有效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而難以達(dá)到預(yù)期效果。例如，有報(bào)道稱，河北的某縣曾采取公務(wù)員聯(lián)合承包形式，全天候督促區(qū)域內(nèi)污染企業(yè)，然而這種看起來比較嚴(yán)格的監(jiān)督仍然不能保證企業(yè)治污設(shè)備的正常運(yùn)行，因?yàn)橹挥性诒O(jiān)督人員在場時(shí)企業(yè)才會(huì)打開治污設(shè)備，等到其離開后，又會(huì)關(guān)掉設(shè)備，這樣一來治污效果就不會(huì)很明顯。在此，我們需要的注意的是，有效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制應(yīng)包含兩個(gè)方面，一個(gè)是對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督，另一個(gè)則是對(duì)被執(zhí)法對(duì)象的守法行為的監(jiān)督。顯然，京津冀協(xié)同發(fā)展缺乏這一有效的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

（三）司法方面

2015年3月11日，京津冀三地的高級(jí)人民法院簽訂了執(zhí)行工作聯(lián)動(dòng)協(xié)作協(xié)議書，希望建立工作落實(shí)機(jī)制，密切司法合作，努力破解難題。然而，鑒于當(dāng)前北京、天津和河北地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的較大差異，區(qū)域法制不平衡，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，跨省案件的處理難度大，些許領(lǐng)域內(nèi)地方法規(guī)間的差異或沖突，三地司法協(xié)作常設(shè)機(jī)構(gòu)的缺乏，多元化糾紛解決機(jī)制的不完善等都使得京津冀協(xié)同發(fā)展司法協(xié)同進(jìn)程緩慢。

三、構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展的法律保障的相關(guān)建議

現(xiàn)如今，京津冀協(xié)同發(fā)展的法律環(huán)境欠佳，無論是環(huán)境協(xié)同治理還是財(cái)稅領(lǐng)域內(nèi)，均缺乏完善的法律法規(guī)保障。不難發(fā)現(xiàn)，京津冀協(xié)同發(fā)展過程中既缺乏全面推進(jìn)合作發(fā)展的綜合法律條文，又存在著較嚴(yán)重的地方性法規(guī)沖突的問題。針對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展如今不盡完善的法制保障現(xiàn)狀，我們可以作出以下幾點(diǎn)努力：

第一，構(gòu)建京津冀區(qū)域性立法合作機(jī)制，尤其是北京、天津和河北三地環(huán)境治理的協(xié)同立法保障機(jī)制和協(xié)同立法工作機(jī)制。具體措施主要有，一是設(shè)立區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會(huì)，其工作職能主要是組織落實(shí)國務(wù)院有關(guān)京津冀協(xié)同發(fā)展的各項(xiàng)方針、政策，幫助指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和督促京津冀區(qū)域的協(xié)同立法工作，并不擁有實(shí)體立法權(quán)，只是一個(gè)受中央部委托來解決區(qū)域發(fā)展各項(xiàng)事務(wù)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不占用行政編制，也無需單獨(dú)財(cái)政來支撐。二是建立區(qū)域聯(lián)合立法機(jī)制。我國《立法法》雖然只承認(rèn)國務(wù)院部門之間的聯(lián)和立法，但未規(guī)定省際、市際之間的聯(lián)合立法模式。對(duì)此，北京、天津和河北三地的地方政府可以選擇通過平等協(xié)商、行政協(xié)議的方式來確定法律草案的內(nèi)容，再由所在地區(qū)的各方予以審議，并以地方法規(guī)的形式來頒布。

第二，制定并頒布《京津冀協(xié)同發(fā)展促進(jìn)法》。雖然《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》是指導(dǎo)北京、天津和河北三地協(xié)同發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，但完善的法制保障環(huán)境構(gòu)建，還應(yīng)擬定《京津冀協(xié)同發(fā)展促進(jìn)法》，以明晰的法律條文來保障綱領(lǐng)性文件的順利落實(shí)，做到“有法可依”。該法應(yīng)涉及到產(chǎn)業(yè)布局、自然資源的開發(fā)、人力資源的利用、環(huán)保、就業(yè)、戶籍、醫(yī)療、教育等各個(gè)方面。

第三，搭建一個(gè)京津冀區(qū)域立法信息交流共享平臺(tái)。良好的地方立法信息交流共享平臺(tái)是開展區(qū)域協(xié)同立法的前提和基礎(chǔ)，為此可以采取以下幾種形式：京津冀協(xié)同立法信息互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、協(xié)同立法工作例會(huì)、協(xié)同立法動(dòng)態(tài)通報(bào)等等。

第四，創(chuàng)建區(qū)域法規(guī)沖突清理常態(tài)機(jī)制，北京、天津和河北區(qū)域上現(xiàn)行的地方性立法上存在著較大的沖突，而這些分歧或沖突又會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)出不同的新形式，構(gòu)成了三地協(xié)同發(fā)展規(guī)范層面的制約。對(duì)此，從京津冀三地的實(shí)際出發(fā)，明確規(guī)定區(qū)域法規(guī)沖突清理的具體標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，將地方性法規(guī)沖突的條款作定期的溝通和清理，并將處理結(jié)果相互發(fā)送，互相監(jiān)督，動(dòng)態(tài)追蹤，及時(shí)解決出現(xiàn)的新的沖突問題。

第五，為了保證執(zhí)法監(jiān)督尤其是環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督的有效性，首先，要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督的方式，不定時(shí)、不聲張地直奔現(xiàn)場督察，直接通過媒體揭發(fā)問題企業(yè)，或者運(yùn)用無人機(jī)、衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代技術(shù)手段來對(duì)重點(diǎn)污染企業(yè)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。其次，加大公檢法與環(huán)保部門之間的密切配合力度，打擊數(shù)據(jù)造假，確保監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的完整性、一致性和有效性。最后，公眾參與實(shí)施多元監(jiān)督，確保公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和舉報(bào)權(quán)。將污染源排放標(biāo)準(zhǔn)公之于眾，使得每個(gè)人都可以對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，努力做到對(duì)環(huán)境污染的零容忍。

第六，努力做好京津冀三地司法協(xié)助工作。構(gòu)建三地法院協(xié)助執(zhí)行機(jī)制，積極解決信息分散、跨區(qū)域執(zhí)行困難等一系列的問題，提高執(zhí)行效率，有效利用三地司法資源。此外，京津冀三地還應(yīng)當(dāng)著重增強(qiáng)食品、藥品和生態(tài)保護(hù)方面的協(xié)同檢查，完善區(qū)域間沖突糾紛化解機(jī)制和調(diào)和機(jī)制，增強(qiáng)協(xié)同執(zhí)法力度，做好區(qū)域間基層法院之間、法院與司法部門之間的疏通協(xié)調(diào)工作。最后，設(shè)置三地司法協(xié)助常設(shè)機(jī)構(gòu)，共同研究地區(qū)司法協(xié)助之間的有關(guān)問題。

四、總結(jié)

總而言之，京津冀協(xié)同發(fā)展的法制保障建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。立法層面上，需要建立高層建瓴的區(qū)域立法合作機(jī)制，制定《京津冀協(xié)同發(fā)展促進(jìn)法》；執(zhí)法層面上，需要設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立有效的監(jiān)督機(jī)制，運(yùn)用現(xiàn)代先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段來創(chuàng)新監(jiān)督方式，鼓勵(lì)公眾參與實(shí)現(xiàn)多元監(jiān)督；司法層面上，加強(qiáng)三地司法協(xié)助，設(shè)立三地司法協(xié)助常設(shè)機(jī)構(gòu)，有效利用三地司法資源，提高執(zhí)法力度，加強(qiáng)基層法院之間、法院與司法部門之間的溝通與協(xié)調(diào)。因此，可以運(yùn)用法律的手段協(xié)調(diào)好各地的各種利益關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)北京、天津和河北地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。