刁大明

2018年4月26日，邁克·蓬佩奧通過國會參議院批準(zhǔn)，成為執(zhí)政僅15個月的美國特朗普政府迎來的第二位國務(wù)卿。與此同時，特朗普正為另外一個內(nèi)閣部長職位的人選操心：號稱聯(lián)邦政府規(guī)模第二大的部門——退伍軍人事務(wù)部部長一職已空缺一個月有余。此前被特朗普提名補位的白宮專職醫(yī)生羅尼·杰克遜由于個人操守問題被迫出局，也正因如此，特朗普“選人用人”的標(biāo)準(zhǔn)和能力再度遭遇強烈質(zhì)疑。

自就位以來，特朗普政府執(zhí)政的過程幾乎就是執(zhí)政參與者頻繁進(jìn)出、政府人事持續(xù)劇烈更迭的過程。有不完全統(tǒng)計顯示，特朗普政府幾乎每20天就有一位要員掛印走人；僅僅在聯(lián)邦政府15個內(nèi)閣官員以及8位內(nèi)閣級官員的范圍內(nèi)，已有6個職位即1/4更換了人選。這種頻繁的政府團(tuán)隊變動，無疑從一個側(cè)面顯現(xiàn)出當(dāng)前特朗普政府執(zhí)政所面對的某些困境，也勢必在很大程度上限制了其內(nèi)外議題的決策。

班底劇烈變動凸顯“用人困境”？

國務(wù)卿蓬佩奧履新前后的一些細(xì)節(jié)值得玩味：4月1日復(fù)活節(jié)期間，背負(fù)著國務(wù)卿提名的蓬佩奧就作為特朗普的特使訪問了平壤，而在4月26日就任當(dāng)天，蓬佩奧就馬不停蹄地開啟了對北約和中東的“試水訪問”。這些舉動都在努力強調(diào)一個事實——這位基辛格以來最年輕的男性國務(wù)卿完全符合特朗普關(guān)于高忠誠度和高執(zhí)行力的執(zhí)念。

事實上，以忠誠度和執(zhí)行力作為用人標(biāo)準(zhǔn)的說法雖然是特朗普的一貫作風(fēng)，但也源自外部壓力。2016年3月也就是總統(tǒng)大選兩黨初選戰(zhàn)火乍起之時，與共和黨陣營關(guān)系緊密的122位國際問題與國防安全專才就發(fā)表了反對特朗普競選總統(tǒng)的公開信。這至今沒有彌合的決裂直接導(dǎo)致了特朗普政府無人可用的尷尬，也激發(fā)了他對忠誠度和執(zhí)行力的絕對要求。

自當(dāng)選后著手搭建班子以來，特朗普政府內(nèi)閣成員大致有三個來源，商業(yè)界、軍界以及某些能夠接受的共和黨政治人物。

商業(yè)界是特朗普相對熟悉的，在財經(jīng)貿(mào)易領(lǐng)域也算具有專業(yè)度和經(jīng)驗積累，而且也體現(xiàn)了對金主的回報，但在接受政治標(biāo)準(zhǔn)考驗上則很快出現(xiàn)問題。先是教育部部長人選貝茨·德沃斯因保守立場而在國會參議院通過時陷入僵局，不得不需要副總統(tǒng)背書才勉強就位；后有勞工部部長提名人安德魯·普茲德因為侵犯勞工權(quán)益的歷史而被迫退出。當(dāng)然，這部分人中最具代表性的當(dāng)屬特朗普的第一任國務(wù)卿雷克斯·蒂勒森。這位?？松梨谇癈EO的失敗，在于他并不能為特朗普提供忠誠度和執(zhí)行力，而更看重個人的歷史業(yè)績與定位。

軍界顯然是特朗普最為青睞且信任的群體，目前看也是最為穩(wěn)定的決策參與者。這種穩(wěn)定性不但體現(xiàn)為退役上將詹姆斯·馬蒂斯在國防部長位置上的相對穩(wěn)固，更反映在同為退役上將的約翰·凱利作為“救火隊員”從國土安全部部長任上轉(zhuǎn)任白宮辦公廳主任的安排。當(dāng)然，在非內(nèi)閣的總統(tǒng)辦事機構(gòu)中也出現(xiàn)了先后兩位將軍在總統(tǒng)安全事務(wù)助理位置上被撤換的情況：前者即邁克爾·弗林是因為目前仍舊持續(xù)延燒的所謂“通俄門”調(diào)查；后者麥克馬斯特則由于在意見與風(fēng)格上與特朗普乃至將軍們格格不入。

共和黨陣營某些政治人物的進(jìn)入，顯然是各取所需的結(jié)果。比如，安排本·卡森和里克·佩里這兩位昔日初選對手進(jìn)入內(nèi)閣，或選擇建制派陣營內(nèi)部的鼎力支持者杰夫·塞申斯、湯姆·普萊斯或瑞安·津凱出任部長，都完全是出于投桃報李的平衡。不過值得注意的是，很多有過從政經(jīng)歷或長期處于媒體曝光下的共和黨人，進(jìn)入特朗普政府后卻很快陷入丑聞。比如目前看，被曝出公款頭等艙出行、公款購置高級辦公設(shè)備或與其它外部利益存在交易的內(nèi)閣成員，如已經(jīng)辭職的衛(wèi)生部部長普萊斯、內(nèi)政部部長津凱、住房與城市發(fā)展部部長卡森以及環(huán)保署署長斯考特·普魯特等人。這些并非政治素人的官員仍出現(xiàn)規(guī)范失守問題，其中當(dāng)然有美國主流媒體窮追猛打的原因，但最為關(guān)鍵的還是他們在此前國會議員或州層次官員職位上沒有得到有效監(jiān)督。

前文提及的，最近特朗普將白宮醫(yī)生杰克遜提名接任退伍軍人事務(wù)部部長的做法，更是只求個人忠誠度，不顧其它一切的典型表現(xiàn)。2018年年初，正是這位醫(yī)生對外高調(diào)公開了總統(tǒng)身心“非常健康”的體檢結(jié)果，而這種“專業(yè)背書”顯然正是特朗普急需的。

小圈子“內(nèi)斗”已暫時平息？

特朗普政府最為核心的總統(tǒng)辦事機構(gòu)中，矛盾與沖突此起彼伏。這種“內(nèi)斗”事實上源自特朗普競選期間團(tuán)隊多次重組調(diào)整而導(dǎo)致的先天不足。

在2017年七八月即當(dāng)時的白宮辦公廳主任瑞恩斯·普利巴斯和總戰(zhàn)略師史蒂夫·班農(nóng)相繼離開白宮之前，特朗普核心班底的斗爭，顯然是以提供組織穩(wěn)定度的普利巴斯為代表的傳統(tǒng)建制派，與以提供本土主義理念動力的班農(nóng)為代表的極端保守派之間的沖突。簡言之，當(dāng)時白宮的沖突就是當(dāng)今共和黨內(nèi)部兩大力量沖突的內(nèi)化映射。

但由于這種催化政黨重組的矛盾性動力不可調(diào)和，特朗普最終摒棄了這個最初為維持平衡而設(shè)的“雙核結(jié)構(gòu)”，轉(zhuǎn)而將自己青睞而信任的將軍群體從政府內(nèi)閣層面引入至核心團(tuán)隊層面，即將約翰·凱利調(diào)任到白宮辦公廳主任的位置上，旨在實現(xiàn)白宮團(tuán)隊的秩序。凱利的換崗，意味著特朗普白宮內(nèi)部的沖突，從共和黨內(nèi)部派系沖突轉(zhuǎn)向了特朗普身邊人之間以及身邊人內(nèi)部的沖突。

“身邊人之間的沖突”是指特朗普都相對信任的商人、軍人以及家人齊聚核心決策層，三者之間存在著一定的摩擦與矛盾，其中最為突出的是家人及其親信群體在諸多政策領(lǐng)域的多元存在。而“身邊人內(nèi)部的沖突”的前提是政策領(lǐng)域的相對歸位，比如商人群體的確更為明顯地在財稅貿(mào)易議題上占據(jù)主導(dǎo)，而軍人群體則越來越多地占據(jù)外交防務(wù)政策的話語權(quán)。

在這個大分工背景下，商人群體和軍人群體內(nèi)部也各自出現(xiàn)了一些政策路徑上的分歧。一方面，為了實現(xiàn)“美國再強大”的目標(biāo)，商人群體內(nèi)部始終存在“本土主義派”和“全球主義派”的分野。如果說2017年下半年減稅立法的成功落地是“全球主義派”推動的結(jié)果，那么2018年3月以來特朗普政府向全世界揮舞起的“貿(mào)易保護(hù)主義”大棒則是“本土主義派”在發(fā)揮作用——這也最終導(dǎo)致了“全球主義派”代表人物加里·科恩去職。另一方面，如前文所及，由于政策選擇和行事風(fēng)格的差異，麥克馬斯特在將軍群體中無法得到足夠支持，最終黯然離場；而接替者約翰·博爾頓作為目前特朗普政府任用的在以往共和黨政府中擔(dān)任職務(wù)最高的外交防務(wù)官員，不斷體現(xiàn)出特朗普向傳統(tǒng)共和黨陣營再次發(fā)出的緩和信號，也凸顯了他希望在外交防務(wù)事務(wù)上平衡軍人群體絕對主導(dǎo)的復(fù)雜意圖。

“用人困境”的根源與前景

不可否認(rèn)，已經(jīng)進(jìn)入任期第二年的特朗普政府在“選人用人”方面仍舊面對著極大壓力和不確定性。目前看，隨著博爾頓就任總統(tǒng)安全事務(wù)助理后，白宮國家安全事務(wù)委員會乃至相關(guān)涉及外交、防務(wù)以及國土安全等議題的白宮幕僚團(tuán)隊，都將進(jìn)入新一輪調(diào)整與變動的過渡階段?？偨Y(jié)而言，特朗普政府的“用人困境”在本質(zhì)上至少存在這樣三個較為明顯的根源性原因：

其一，特朗普團(tuán)隊與政策專才始終存在的鴻溝毫無緩解跡象。

其二，特朗普將競選團(tuán)隊或自身青睞的群體集中起來形成團(tuán)隊，其內(nèi)部一定是同構(gòu)的甚至存在著極大的分歧性，而特朗普卻對此相對滿意。無論是在政府內(nèi)閣安排還是白宮核心團(tuán)隊內(nèi)部的組成上，特朗普完全使用了不同利益訴求、不同政治見解、不同利益基礎(chǔ)的不同派別甚至群體。如此組合一定會引發(fā)“內(nèi)斗”，從而確保特朗普的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位。正是因此，特朗普才能實現(xiàn)所有人對他的“忠誠度”。頗值得玩味的是，特朗普與政府內(nèi)閣部長或團(tuán)隊成員之間的互動模式極為特別，甚至被傳出特朗普要與蒂勒森比智商的消息，凸顯了特朗普與政府團(tuán)隊成員之間關(guān)系極度不正常的狀況。

其三，特朗普的家庭成員以及與家族關(guān)系密切的親信在白宮團(tuán)隊內(nèi)部長期保持著跨議題的強勢存在。比如特朗普大女兒伊萬卡和大女婿庫什納在所有議題上都形成了跨議題影響力或全面影響力。與特朗普家族關(guān)系密切的親信如霍普·?？怂挂苍谕ㄓ嵚?lián)絡(luò)主管的位置上形成了多議題影響。這種家族化角色的存在，本質(zhì)上超越了白宮辦公廳原本內(nèi)部應(yīng)有的一般工作秩序，導(dǎo)致了包括凱利在內(nèi)的所有白宮幕僚都陷入了“一仆多主”的困境，而這種困境似乎是一個極具特朗普個性的問題，也是極為本質(zhì)的問題。

目前看，隨著?？怂沟热说碾x開，伊萬卡和庫什納的空前低調(diào)，以及商人和軍人群體各自內(nèi)部同步出現(xiàn)的更新，特朗普政府內(nèi)部的“內(nèi)斗”情形的確有所改變，進(jìn)入了戲劇性相對減少的暫時穩(wěn)定階段。但必須看到的是，決定特朗普政府“用人困境”的主要原因并未發(fā)生本質(zhì)變化，意味著其“內(nèi)斗”戲碼恐怕還會反復(fù)上演。

值得一提的是，外界一向以關(guān)鍵職位上的人選作為解讀政府政策傾向的指標(biāo)，特朗普執(zhí)政后，這種判斷標(biāo)準(zhǔn)是否需要更新？畢竟，特朗普在某些關(guān)鍵位置上用人的調(diào)整速度明顯還是快于政策調(diào)整的?；蛘f，特朗普在某些位置上的人選，可能更像是在強調(diào)忠誠度和執(zhí)行力前提下對外傳遞的某種信號。比如，我們與其討論博爾頓將如何影響特朗普的對外政策，不如說特朗普希望外界將博爾頓視為這一屆美國政府對外政策趨勢的面孔。面孔或面具可以隨時更換，但藏在后面的特朗普卻似乎形成了更加明確而清晰的政策路徑。

（作者系中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授、中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）