◎ 李華梅

一、引言

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，城市更新研究中的多元目標(biāo)、社會(huì)效益、文化保護(hù)、社會(huì)參與等一直是國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界比較關(guān)注的重要主題。在當(dāng)前形勢(shì)下，城市更新愈演愈烈，成為我國(guó)城市的重要發(fā)展戰(zhàn)略，而城市更新政策是城市更新的重要內(nèi)容，有關(guān)比較及其影響因素的研究還較少，有待于繼續(xù)探索。

深圳和佛山作為珠三角城市更新的典型代表，研究二者城市更新政策的差異性和影響因素，對(duì)指導(dǎo)珠三角乃至廣東城市更新政策制定具有重要啟示意義。深圳城市更新從萌芽期（1993—2003年）、發(fā)展期（2004—2008年）演變至當(dāng)前的全面發(fā)展期（2009年至今），構(gòu)建了以《深圳城市更新辦法》和《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》為核心的“1+N”城市更新政策體系，以市場(chǎng)為主導(dǎo)的城市更新政策日趨成熟化、規(guī)范化、體系化。而佛山則從2004年開(kāi)始探索舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居改造（簡(jiǎn)稱“三舊”改造）工作，并以2007年出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居改造的決定及3個(gè)相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》為標(biāo)志，開(kāi)啟了城市更新的全面發(fā)展期，形成以政府為主導(dǎo)的城市更新政策體系。為更好地了解城市更新政策的內(nèi)涵，本文在分析深圳與佛山差異化的城市更新政策基礎(chǔ)上，探討造成深圳與佛山差異化城市更新政策的影響因素。

表1 深圳與佛山城市更新政策比較

二、深圳與佛山城市的更新政策對(duì)比

呂德銘等人[1]已分析深圳和佛山的城市更新政策的差異性，從政策成熟度、政策創(chuàng)新點(diǎn)、城市更新目標(biāo)、城市更新原則、城市更新類型、城市更新決議、產(chǎn)業(yè)發(fā)展指引、成本收益平衡、公眾參與、實(shí)施監(jiān)管10個(gè)維度對(duì)深圳和佛山的城市更新政策進(jìn)行比較。二者的主要差異性見(jiàn)表1和表2。

三、深圳與佛山城市更新政策影響因素分析

（一）城市發(fā)展的歷程背景不同

深圳的城市更新政策受到其城市二元化擴(kuò)張發(fā)展歷程的影響，即原特區(qū)內(nèi)高速建設(shè)和原特區(qū)外土地?zé)o序擴(kuò)張的二元化并行發(fā)展的影響[2]。一方面，深圳前20多年的高速發(fā)展迅速消耗了原特區(qū)內(nèi)的完整合法用地；另一方面，其城市經(jīng)濟(jì)外溢承接區(qū)則被大量高強(qiáng)度、低品質(zhì)的城中村所占據(jù)，城市經(jīng)濟(jì)拓展空間所剩不多，土地資源供需平衡的難以為繼成為深圳未來(lái)發(fā)展的最大挑戰(zhàn)。為此，深圳政府將清除和改造城中村作為空間資源挖掘和城市品質(zhì)改善的重要抓手。例如，深圳舊工業(yè)區(qū)的改造升級(jí)相關(guān)政策，成為深圳城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的重要空間供給政策之一；《深圳市城市更新辦法》為深圳政府全面推進(jìn)更新改造工作奠定政策基礎(chǔ)。顯然，深圳從一個(gè)年輕城市進(jìn)入“城市更新”領(lǐng)域。為解決城市二元化擴(kuò)張發(fā)展道路所遇到的種種問(wèn)題，“城市更新”作為深圳城市發(fā)展進(jìn)程中一種新的規(guī)劃管理模式，被引述于各層次的政府行政綱領(lǐng)文件中，成為深圳城市拓展空間資源、整合提升城市品格的重要手段。

表2 深圳與佛山城市更新目標(biāo)具體比較

而佛山的城市更新政策受到其滯后的城市化發(fā)展歷程的影響，佛山以村級(jí)工業(yè)化為基礎(chǔ)的“自下而上”的城市化發(fā)展路徑，造成其城市化“量”高、“質(zhì)”低，城市化滯后于工業(yè)化，低成本城市化發(fā)展模式使得土地利用粗放低效、城市空間較為碎化[3]。為此，2007年，在總結(jié)各區(qū)“三舊”改造經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，佛山政府出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居改造的決定》及相關(guān)配套文件，指導(dǎo)全市推進(jìn)“三舊”改造工作。2012年，佛山實(shí)施“城市升級(jí)三年行動(dòng)計(jì)劃”，借助“城市升級(jí)”與“產(chǎn)業(yè)升級(jí)”的雙升級(jí)戰(zhàn)略，打造富強(qiáng)和諧、美麗宜居佛山。為此，基于解決滯后城市化發(fā)展問(wèn)題的城市更新政策，成為佛山提高土地利用效率、助推城市升級(jí)的重要手段。

（二）城市發(fā)展的階段水平不同

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，人均GDP超過(guò)1萬(wàn)美元是進(jìn)入中等發(fā)達(dá)水平的標(biāo)志點(diǎn)，城市在該階段推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化、城市功能服務(wù)化、增長(zhǎng)模式集約化等多方面的巨大轉(zhuǎn)型。2006年，深圳開(kāi)始進(jìn)入中等發(fā)達(dá)水平之列（人均GDP為1.03萬(wàn)美元），且2017年的人均GDP高達(dá)2.71萬(wàn)美元；而佛山則從2008年開(kāi)始躋身中等發(fā)達(dá)水平之列（人均GDP為1.02萬(wàn)美元），到2017年的人均GDP為1.89萬(wàn)美元?？梢?jiàn)深圳比佛山更早躋身于中等發(fā)達(dá)水平，且當(dāng)前深圳所處的城市發(fā)展水平明顯高于佛山。

深圳在城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)入加速升級(jí)換代階段，經(jīng)濟(jì)逐漸向高端化發(fā)展，伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，人們對(duì)生活環(huán)境和質(zhì)量的要求也在不斷提高。此外，隨著深圳政策、區(qū)位優(yōu)勢(shì)不斷弱化，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式成為深圳的核心任務(wù)。深圳所處的城市階段發(fā)展水平，對(duì)其城市更新提出了更為嚴(yán)格的要求，因而在其城市更新政策中，對(duì)全面覆蓋的城市更新對(duì)象也作出了較為嚴(yán)格而具體的政策規(guī)定，偏中微觀層面的政策居多。

而佛山在該階段雖然也邁進(jìn)了中等發(fā)達(dá)水平，也處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的時(shí)期，但整體的發(fā)展實(shí)力與深圳相比，仍存在很大差距。為發(fā)展產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市，佛山的城市更新重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)“舊產(chǎn)房”的改造升級(jí)，通過(guò)“三舊”改造促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)乃至整個(gè)城市的升級(jí)?；诖?，佛山的城市更新政策主要偏重針對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的一系列相關(guān)政策規(guī)定，偏重宏觀層面的政策居多。

（三）城市發(fā)展的主要推動(dòng)力不同

邁克爾·波特（M.E. Porter）認(rèn)為：要素推動(dòng)、投資推動(dòng)、創(chuàng)新推動(dòng)和財(cái)富推動(dòng)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的四大關(guān)鍵因素[4]?！巴顿Y推動(dòng)”作為城市發(fā)展主要推動(dòng)力時(shí)，“總量矛盾”（總供給與總需求的矛盾）作為制約城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾，城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠增加資本投入來(lái)實(shí)現(xiàn)。然而，隨著土地、資本和勞動(dòng)力等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的邊際產(chǎn)出效益下降，出現(xiàn)“土地約束”“資源約束”等生產(chǎn)瓶頸，“投資推動(dòng)”這一動(dòng)力難以推動(dòng)城市持續(xù)快速發(fā)展。此時(shí)，城市發(fā)展模式只能通過(guò)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)向全要素生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，以“創(chuàng)新推動(dòng)”實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵式增長(zhǎng)。

深圳自建立特區(qū)時(shí)的發(fā)展主要依靠“要素推動(dòng)”和“投資推動(dòng)”兩大動(dòng)力，諸多優(yōu)惠政策、大規(guī)模建設(shè)用地供給等造就了全國(guó)矚目的“深圳速度”。當(dāng)前，深圳以“創(chuàng)新推動(dòng)”作為推動(dòng)城市發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，通過(guò)構(gòu)建創(chuàng)新體制和機(jī)制，增強(qiáng)城市創(chuàng)新能力，破解土地、資源、勞動(dòng)力等諸多因素的制約。相應(yīng)的，在深圳的城市更新運(yùn)動(dòng)中也根據(jù)深圳發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力來(lái)制定合適的政策，以達(dá)到深圳“創(chuàng)新推動(dòng)”發(fā)展的需求。

佛山作為珠三角的內(nèi)生型城市，其發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力一開(kāi)始以“要素推動(dòng)”為主，即利用各種生產(chǎn)要素資料發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)，形成珠三角早期“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”的小工業(yè)作坊模式。隨后，佛山不斷吸引大型企業(yè)進(jìn)行投資生產(chǎn)，發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力以“要素推動(dòng)”和“投資推動(dòng)”為主。截至當(dāng)前，“要素推動(dòng)”和“投資推動(dòng)”依然發(fā)揮著巨大的作用，支撐著佛山的發(fā)展。然而，當(dāng)前佛山也面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、土地資源限制等方面的約束，其城市發(fā)展動(dòng)力從“投資推動(dòng)”向“創(chuàng)新推動(dòng)”轉(zhuǎn)變?；诖耍鹕降某鞘懈抡叩闹贫ㄒ岔槕?yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。

（四）土地資源的稀缺性程度不同

根據(jù)王愛(ài)民等的研究，若通過(guò)已建設(shè)用地和可建設(shè)用地比值表示土地資源的稀缺性程度：兩者比值小于30%，城市“無(wú)約束”發(fā)展；兩者比值處于30%～60%之間，城市“弱約束”發(fā)展；兩者比值處于60%～80%之間，城市“強(qiáng)約束”發(fā)展；兩者比值大于80%，城市“剛性約束”發(fā)展[5]。

深圳現(xiàn)有土地總規(guī)模為1997.3km2，其中，深圳至2020年可建設(shè)用地規(guī)模為1004km2。然而，深圳2016年實(shí)際城市建設(shè)用地規(guī)模就已達(dá)986km2，已建設(shè)用地和可建設(shè)用地比值為98.21%，城市發(fā)展呈現(xiàn)“強(qiáng)剛性約束”特征，此時(shí)深圳存量建設(shè)用地所剩無(wú)幾，土地稀缺性成為深圳發(fā)展的限制性因素?；诖耍鞘懈鲁蔀樯钲谕黄仆恋仄款i的重要策略手段，其城市更新政策尤其注重進(jìn)一步挖掘土地資源潛力，提高土地利用效率，規(guī)定了明確而具體的土地容量等土地硬性指標(biāo)。

佛山現(xiàn)有土地總規(guī)模為3797.7km2，其中，佛山2015年實(shí)際城市建設(shè)用地達(dá)到1414km2，至2020年可建設(shè)用地規(guī)模為1525km2。佛山當(dāng)前的已建設(shè)用地和可建設(shè)用地比值為深圳92.72%，城市發(fā)展呈現(xiàn)“剛性約束”特征。因土地稀缺性壓力小于深圳，佛山在其城市更新政策中對(duì)土地的硬性指標(biāo)暫時(shí)還沒(méi)有明確的規(guī)定。

（五）土地所有制的不同

自設(shè)立特區(qū)以來(lái)，深圳進(jìn)行了一系列的農(nóng)村管理體制城市化改革來(lái)推動(dòng)農(nóng)村的城市化，包括“撤縣設(shè)區(qū)”“撤鎮(zhèn)設(shè)街”“撤村改居”等。到2005年，深圳最終完成城市化轉(zhuǎn)地，實(shí)現(xiàn)全部土地國(guó)有化，成為我國(guó)首個(gè)沒(méi)有農(nóng)村建制的城市，土地由轉(zhuǎn)地前二元所有權(quán)異化為一元所有條件下國(guó)家所有權(quán)與集體控制權(quán)并存的新二元結(jié)構(gòu)，形成已出讓的國(guó)有土地、政府儲(chǔ)備地、山林地園地、原農(nóng)村已建成區(qū)土地等四大格局[6]。為此，深圳探索通過(guò)城市更新和土地整備等二次開(kāi)發(fā)模式，全面盤活存量土地，尤其是城市更新，依托市場(chǎng)力量，力圖通過(guò)城市更新政策構(gòu)建合理的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)和增值收益分配機(jī)制，來(lái)平衡一元所有條件下國(guó)家所有權(quán)與集體控制權(quán)并存的二元結(jié)構(gòu)土地模式。

佛山土地所有制的一大特點(diǎn)是集體建設(shè)用地占建設(shè)用地比重高，2015年佛山建設(shè)用地總量為1368km2，其中，國(guó)有建設(shè)用地面積為708km2，占建設(shè)用地的51.75%，而集體建設(shè)用地面積為660km2，占建設(shè)用地的48.25%，集體建設(shè)用地占據(jù)佛山建設(shè)用地總量的半壁江山。而早期佛山的鄉(xiāng)村工業(yè)化發(fā)展模式在珠三角地區(qū)具有相當(dāng)強(qiáng)的代表性，鄉(xiāng)村工業(yè)化作為佛山工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的主要推動(dòng)力，然而也成為佛山當(dāng)前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)升級(jí)的阻力所在。受限于早期村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和粗放的用地觀念，當(dāng)前佛山農(nóng)村集體建設(shè)用地利用效率低下、布局散亂，與城市發(fā)展和集約節(jié)約用地的要求不相適應(yīng)，以集體土地產(chǎn)權(quán)為主進(jìn)行的土地開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致城市化“量”高“質(zhì)”低，集體土地零散呈現(xiàn)“斑塊狀”。當(dāng)前佛山可盤活利用的土地大部分屬于農(nóng)村集體土地，“三舊改造”涉及農(nóng)村集體用地面積高達(dá)33.41萬(wàn)畝，占改造總面積的66.61%?；诜鹕酵恋厮兄频倪@一特點(diǎn)，佛山在其城市更新政策中較為重視盤活集體建設(shè)用地，為產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展挖掘新的利用空間。

（六）政府和市場(chǎng)的角色關(guān)系不同

改革開(kāi)放以來(lái)，深圳在城市發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域較為重視市場(chǎng)化運(yùn)行的效率，形成了政府相對(duì)“弱勢(shì)”、市場(chǎng)相對(duì)“強(qiáng)勢(shì)”的城市治理文化[7]。為此，深圳城市更新實(shí)踐具有鮮明的市場(chǎng)化特征。深圳城市更新政策堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的原則，政府的角色關(guān)系體現(xiàn)為制定城市更新政策進(jìn)行指引和提供相關(guān)服務(wù)；而市場(chǎng)力量則主導(dǎo)具體項(xiàng)目的拆遷談判和實(shí)施，充分利用市場(chǎng)資源，充分尊重市場(chǎng)主體和原權(quán)利人的雙向選擇。這種尊重市場(chǎng)的制度安排，為城市更新中的“協(xié)商和博弈”奠定了基礎(chǔ)，深圳城市更新政策和實(shí)踐具有明顯的“協(xié)商性”，政府從原來(lái)單一的資源占有者和經(jīng)營(yíng)者，轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N利益人中的一方或協(xié)調(diào)人，最終形成的城市更新方案是政府、業(yè)主和開(kāi)發(fā)主體協(xié)商平衡的結(jié)果[7]，從而建立起政府、業(yè)主、市場(chǎng)三方共同參與的實(shí)施機(jī)制和利益平衡的共贏局面。

在片區(qū)級(jí)大型城市更新項(xiàng)目上，佛山采取“政府主導(dǎo)、連片開(kāi)發(fā)”的模式，政府在其中表現(xiàn)為高度介入性。實(shí)際上，在佛山城市更新實(shí)踐中，地方政府（市政府與區(qū)級(jí)政府）、鎮(zhèn)街、村集體之間，開(kāi)發(fā)商與土地使用占有者（市民、農(nóng)民）之間，對(duì)于土地利益的博弈無(wú)處不在。因此，現(xiàn)有成功的“三舊”改造案例都在土地資源配置和土地利益格局重構(gòu)中找到了平衡點(diǎn)——通過(guò)結(jié)成地方發(fā)展聯(lián)盟實(shí)現(xiàn)利益平衡[8]。城市更新語(yǔ)境下，在該發(fā)展聯(lián)盟中，地方政府發(fā)揮著主要推動(dòng)力作用；由于制度賦權(quán)、巨大的土地收益以及“村社共同體”，村集體在城市更新過(guò)程中具有強(qiáng)大的話語(yǔ)權(quán)；開(kāi)發(fā)商則為城市更新實(shí)施提供資金支持[3]。

四、結(jié)論與啟示

城市更新的本質(zhì)，是用一種綜合的、整體性的觀念和行為來(lái)解決各種各樣的城市問(wèn)題，以促進(jìn)城市品質(zhì)提升的過(guò)程。從前文分析可見(jiàn)，深圳與佛山差異化的城市更新政策影響因素主要包括：城市發(fā)展的歷程背景、城市發(fā)展的階段水平、城市發(fā)展的主要推動(dòng)力、土地資源的稀缺性、土地所有制、政府和市場(chǎng)的角色關(guān)系六大因素。

因此，在制定城市更新政策時(shí)，可以著重考慮城市本身發(fā)展的背景歷程、發(fā)展階段水平、動(dòng)力機(jī)制、土地制度和管理使用情況，以及政府和市場(chǎng)的角色關(guān)系等綜合情況，在此基礎(chǔ)上，才能制定符合城市自身綜合發(fā)展情況的城市更新政策。例如，深圳當(dāng)前的城市更新政策相對(duì)較為超前，政策體系比較成熟規(guī)范化，這跟深圳較早重視城市更新、發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)水平、緊迫的土地剛性約束以及實(shí)現(xiàn)全部土地國(guó)有化等城市綜合發(fā)展實(shí)際情況是密不可分的，如果其他城市不考慮自身情況一味去學(xué)習(xí)去模仿，最終不一定能適應(yīng)自身城市實(shí)際發(fā)展的需求，因此需要考慮城市自身上述的綜合發(fā)展?fàn)顩r。

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