文|環(huán)境執(zhí)法保障專題課題組

一、我國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系建設的歷史變遷

我國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作的發(fā)展歷程，大體分為四個階段：

1．探索起步階段（1986年前）

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督探索起步階段的主要標志是：部分地方政府出現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督需求，成立了專業(yè)環(huán)境執(zhí)法隊伍，主要從事排污費征收工作，兼顧特定行業(yè)污染源監(jiān)督管理、污染糾紛調(diào)處等執(zhí)法活動。這一階段，我國專業(yè)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督隊伍從無到有，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作開始起步，為貫徹落實國家環(huán)保法律法規(guī)和政策、促進環(huán)境保護法制建設發(fā)揮了積極作用。

聯(lián)合國于1972年6月在瑞典首都斯德哥爾摩召開的第一次人類環(huán)境會議推動了中國當代環(huán)境保護的起步。我國高層的決策者開始認識到中國也同樣存在著嚴重的環(huán)境問題。1973年8月，國務院召開第一次全國環(huán)境保護會議，審議通過了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民”的環(huán)境保護工作32字方針和我國第一個環(huán)境保護文件——《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》。同年11月，國家計委、國家建委、衛(wèi)生部聯(lián)合批準頒布了我國第一個環(huán)境標準——《工業(yè)“三廢”排放試行標準》。我國逐步開展了以“三廢”治理和綜合利用為主要內(nèi)容的污染防治工作，開始實行“三同時”、污染源限期治理等管理制度。60年代提出的“三廢”處理和綜合利用概念，逐漸被“環(huán)境保護”概念所代替。從第一次全國環(huán)保會議至1978年底黨的十一屆三中全會這一時期，我國實行計劃經(jīng)濟，企業(yè)沒有自主經(jīng)營決策權，一切都由政府制定的計劃所控制，企業(yè)排污實際是政府責任，而個人行為所造成的環(huán)境污染后果一般較微弱，故不存在環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督對象，也沒有環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的客觀需要，環(huán)境問題主要通過行政管理方式處理。1978年3月，五屆人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防冶污染和其他公害?！边@是新中國歷史上第一次在憲法中對環(huán)境保護作出明確規(guī)定，為我國環(huán)境法制建設和環(huán)境保護事業(yè)開展奠定了堅實的基礎。全國人大及其常委會把立法工作擺到重要議事日程，制定了新中國第一部環(huán)境保護基本法——《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》。1982年7月，國務院頒布了《征收排污費暫行辦法》。全國環(huán)保部門開始開展排污費征收工作，排污費征收成為我國早期環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的主要形式。

2．試點階段（1986—1995年底）

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督試點階段的標志是：在全國部分省、市組織開展了環(huán)境監(jiān)理試點工作。試點單位在隊伍建設、經(jīng)費來源、現(xiàn)場執(zhí)法等方面進行了積極探索，積累了初步經(jīng)驗，為建立全國統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)理隊伍、全面開展環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作打下了基礎。

到1986年，國家頒布的環(huán)境保護法律法規(guī)已經(jīng)初具規(guī)模，環(huán)境保護已有法可依，但違法不究、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象仍大量存在。建立一支環(huán)境保護執(zhí)法隊伍的呼聲日益高漲。根據(jù)這一情況，國家環(huán)保局決定以現(xiàn)有排污收費隊伍為主，組建一支環(huán)境監(jiān)理隊伍。

第一次試點：1986年5月，國家環(huán)保局先后確定了環(huán)境監(jiān)理試點地區(qū)。試點地區(qū)對試點工作高度重視，在組織機構(gòu)、人員管理、經(jīng)費來源、現(xiàn)場執(zhí)法等方面進行了有益的探索。經(jīng)過試點，環(huán)境監(jiān)理隊伍得到了長足的發(fā)展。在指導思想上，突出了現(xiàn)場、日常的“微觀”執(zhí)法；在理論上，明確了環(huán)境監(jiān)理即對環(huán)境違法行為的監(jiān)督處理，是環(huán)境管理的具體化，是環(huán)境管理措施的執(zhí)行方式，環(huán)境監(jiān)理應當由收費型向環(huán)境執(zhí)法型轉(zhuǎn)變。國家環(huán)保局及時總結(jié)經(jīng)驗，于1991年頒布《環(huán)境監(jiān)理工作暫行辦法》和《環(huán)境監(jiān)理執(zhí)法標志管理辦法》。

第二次、第三次試點：在1992年和1993年，國家環(huán)保局又分別組織了兩批試點，規(guī)模擴大到22個省的57個城市和100個縣。在進一步總結(jié)經(jīng)驗的基礎上，國家環(huán)保局于1995年頒布了《環(huán)境監(jiān)理人員行為規(guī)范》。同時，人事部批復同意環(huán)境監(jiān)理人員依照公務員制度進行管理。

1993年3月12日，國務院發(fā)出了《關于開展加強環(huán)境保護執(zhí)法檢查 嚴厲打擊違法活動的通知》，明確 “環(huán)境保護工作的重點是充分運用法律武器和宣傳輿論工具，強化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督。采取切實有力措施，大張旗鼓地進行宣傳和檢查環(huán)境保護法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行，嚴厲打擊那些造成嚴重污染和破壞生態(tài)環(huán)境、影響極壞的違法行為。”第八屆全國人民代表大會新成立了全國人大環(huán)境與資源保護委員會，并把開展環(huán)境執(zhí)法檢查列為其成立后的第一件重要工作，連續(xù)4年組織國務院環(huán)委會和省、自治區(qū)人大，在全國范圍內(nèi)開展環(huán)保執(zhí)法檢查，查處了一批環(huán)境違法案件，嚴厲打擊了環(huán)境違法行為，有力促進了全國環(huán)境執(zhí)法工作向縱深發(fā)展。這一時期，我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡，企業(yè)自主經(jīng)營，自負盈虧，利用環(huán)境外部不經(jīng)濟性追求利潤最大化成為企業(yè)提高競爭力的主要手段，非法排污行為日益增多，由此而引發(fā)的污染糾紛層出不窮。查處企業(yè)環(huán)境違法行為、調(diào)解污染糾紛，并以征收排污費的方式促進企業(yè)治污是這一時期環(huán)境執(zhí)法的主要任務。

3．發(fā)展階段（1996—2001年）

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督發(fā)展階段的標志是：國務院環(huán)境保護行政主管部門相繼頒布了《環(huán)境監(jiān)理工作制度（試行）》和《環(huán)境監(jiān)理工作程序（試行）》等規(guī)章制度，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作逐步走向規(guī)范化、制度化，體制建設取得了突破性進展，初步形成了國家、省、市、縣四級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督逐漸成為環(huán)保部門的立足之本。

1996年，第四次全國環(huán)境保護會議后，國務院頒發(fā)了《關于環(huán)境保護若干問題的決定》，開始實施污染物總量控制制度，要求到2000年全國的污染物排放總量控制在1995年底的水平。為控制環(huán)境惡化和生態(tài)破壞加劇的趨勢，國家建立了總量控制指標體系，將排污總量指標分解到各省、直轄市、自治區(qū)加以落實。

為了適應我國環(huán)境保護的現(xiàn)實需要和國際環(huán)境刑事立法的趨勢，1997年修訂的《刑法》增加了“破壞環(huán)境資源保護罪”專章。這是環(huán)境立法的重大進展和突破，是我國環(huán)境法律體系走向完善的重要表現(xiàn)，刑法在環(huán)境保護中的作用得到進一步發(fā)揮。

在這一階段，新一屆中央政府更加重視環(huán)境保護工作，國家環(huán)保局升格為正部級的國家環(huán)境保護總局，作為國務院直屬機構(gòu)，其職能相應地得到擴展。農(nóng)村環(huán)境保護，生態(tài)保護和核污染防治等職責劃歸了國家環(huán)?？偩?，并明確提出污染防治與生態(tài)保護并重。國家發(fā)布了《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》《國務院關于禁止采集和銷售發(fā)菜，制止濫挖甘草和麻黃草有關問題的通知》等有關保護生態(tài)安全，加強農(nóng)村環(huán)境保護的法規(guī)及規(guī)范性文件。國家環(huán)?？偩忠蚕群蟪雠_了《關于加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作的若干意見》《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》和《關于加強對自然生態(tài)保護進行環(huán)境監(jiān)理的通知》。這些規(guī)范性文件拓展了環(huán)境監(jiān)察部門對自然保護、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)督檢查職責。

1999年初，國家環(huán)境保護總局發(fā)出了《關于開展排放口規(guī)范化整治工作的通知》。全國排污單位開始對排污口進行規(guī)范化整治，其目的是使排污口達到便于采樣、便于計量監(jiān)測和便于日常現(xiàn)場監(jiān)督檢查的要求。這是實施污染物排放總量控制的基礎性工作之一，有利于強化對污染物排放的監(jiān)督。

與污染物總量控制制度相匹配，排污收費也開始了按排污總量收費的試點。1998年，國家環(huán)?？偩?、國家計委、財政部發(fā)出了《關于在杭州等三城市實行總量排污收費試點的通知》。杭州、吉林、鄭州等三城市開展了試點工作。三城市的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)成功地完成了試點工作，為全面開展總量排污收費工作積累了經(jīng)驗。

1999年6月17日，國家環(huán)?？偩职l(fā)出《關于進一步加強環(huán)境監(jiān)理工作若干意見的通知》（環(huán)發(fā)〔1999〕141號），對環(huán)境監(jiān)理隊伍的性質(zhì)、機構(gòu)、職能、隊伍管理、規(guī)范執(zhí)法行為和標準化建設作了具體規(guī)定。該通知是環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)建設多年來的經(jīng)驗總結(jié)，對全國環(huán)境監(jiān)理隊伍的建設和發(fā)展發(fā)揮了重大的作用。

4．深化改革階段（2002年至今）

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督深化改革階段的標志是：黨中央、國務院提出了建立“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責”環(huán)境監(jiān)管體制的要求。完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系開始建設，國務院環(huán)境保護行政主管部門成立了環(huán)境監(jiān)察局、環(huán)境應急與事故調(diào)查中心和區(qū)域環(huán)境保護督查中心，地方監(jiān)管能力得到加強，工作機制逐步完善，環(huán)境監(jiān)察隊伍成為環(huán)保工作的中流砥柱。

這一階段的主要特點表現(xiàn)為：

1）形成了較為完善的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制。2002年3月，國家環(huán)?？偩职l(fā)文，組建國家環(huán)境保護總局環(huán)境應急與事故調(diào)查中心(簡稱環(huán)境應急中心)，屬國家環(huán)?？偩炙炯墕挝?，對外稱環(huán)境監(jiān)察辦公室。環(huán)境監(jiān)察辦公室的成立，表明環(huán)境監(jiān)察成為直屬國家環(huán)?？偩值莫毩h(huán)境執(zhí)法隊伍。同年6月，國家環(huán)?？偩譃樵鰪妼θA東、華南地區(qū)跨省界區(qū)域和流域重大環(huán)境問題的監(jiān)督管理能力，在國家環(huán)保總局南京環(huán)境科學研究所的基礎上組建了華東環(huán)境保護督查中心，在國家環(huán)?？偩秩A南環(huán)境科學研究所的基礎上組建了華南環(huán)境保護督查中心，開展有關環(huán)境保護督查工作。

2002年7月1日，國家環(huán)保總局發(fā)文要求全國各級環(huán)境保護局所屬的“環(huán)境監(jiān)理”類機構(gòu)統(tǒng)一更名為“環(huán)境監(jiān)察”機構(gòu)。更名后，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)名稱更能體現(xiàn)行政執(zhí)法的性質(zhì)，有利于樹立執(zhí)法權威。

為促進生態(tài)保護與污染防治并重，2003年3月30日，國家環(huán)保總局發(fā)文要求各地各級環(huán)保局的環(huán)境監(jiān)察隊伍開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)察試點工作。

2003年10月，中央機構(gòu)編制委員會辦公室批復同意國家環(huán)境保護總局成立環(huán)境監(jiān)察局。環(huán)境監(jiān)察局的主要職責是：擬定和組織實施環(huán)境監(jiān)察、排污收費等政策、法規(guī)和規(guī)章；指導和協(xié)調(diào)解決各地方、各部門以及跨地區(qū)、跨流域的重大環(huán)境問題；組織建立重大環(huán)境污染事故和生態(tài)破壞事件的應急預案，并負責調(diào)查處理工作；負責突發(fā)性事件的有關環(huán)境應急處理工作；負責環(huán)境保護行政稽查工作；受理環(huán)境事件公眾舉報；組織開展全國環(huán)境保護執(zhí)法檢查活動；指導全國環(huán)境監(jiān)察隊伍建設。國家環(huán)?？偩汁h(huán)境監(jiān)察局的建立，標志著國家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管體制的進一步發(fā)展，表明了強化環(huán)境執(zhí)法、堅決查處重大環(huán)境違法案件的重要性。

2005年12月，國務院發(fā)布了《關于落實科學發(fā)展觀 加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)〔2005〕39號）。該決定要求：“建立健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責的環(huán)境監(jiān)管體制”，“完善環(huán)境監(jiān)察制度，強化現(xiàn)場執(zhí)法檢查”，“加強環(huán)保隊伍和能力建設。健全環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測和應急體系”。

2006年7月8日，國家環(huán)保總局印發(fā)了《總局環(huán)境保護督查中心組建方案》（環(huán)辦〔2006〕81號），組建華東、華南、西北、西南和東北五個區(qū)域環(huán)境保護督查中心（以下簡稱“督查中心”），2007年又組建了華北環(huán)境保護督查中心，形成了以環(huán)境監(jiān)察局為龍頭，應急中心和督查中心組成的“國家監(jiān)察”體系。同時，開展了建設完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系研究。

督查中心為總局派出的執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，是總局直屬事業(yè)單位。督查中心受總局委托，在所轄區(qū)域內(nèi)履行如下職責：監(jiān)督地方執(zhí)行國家環(huán)境法規(guī)、政策、標準的情況；承辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的查辦；承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理；參與重、特大突發(fā)環(huán)境事件應急響應與處理的督查；承辦或參與環(huán)境執(zhí)法稽查；督查重點污染源和國家審批建設項目“三同時”執(zhí)行情況；開展主要污染物減排的核查；督查重點流域區(qū)域環(huán)境保護規(guī)劃的執(zhí)行情況；督查國家級自然保護區(qū)（風景名勝區(qū)、森林公園）、國家重要生態(tài)功能保護區(qū)環(huán)境執(zhí)法情況；負責跨省區(qū)域和流域環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的來訪投訴受理和協(xié)調(diào)；承擔總局交辦的其他工作等。

環(huán)境保護督查中心的督查工作受國家環(huán)?？偩诸I導，由總局環(huán)境監(jiān)察局歸口聯(lián)系和業(yè)務指導。督查中心履行環(huán)境保護督查職責不改變、不取代地方人民政府及其環(huán)境保護行政主管部門的環(huán)境保護管理職責，也不指導地方環(huán)保部門業(yè)務工作。督查中心的突發(fā)環(huán)境事件信息報告屬總局內(nèi)部情況報告，不履行或代替地方人民政府和環(huán)保部門的信息報告職責。

2）加強環(huán)境執(zhí)法能力建設，解決突出環(huán)境問題。2006年11月，國家環(huán)?？偩汁h(huán)境監(jiān)察局對環(huán)境監(jiān)察標準化建設標準及有關驗收管理規(guī)定進行了修訂，重新印發(fā)了《全國環(huán)境監(jiān)察標準化建設標準》和《環(huán)境監(jiān)察標準化建設達標驗收暫行辦法》，要求加快推進環(huán)境監(jiān)察標準化建設，提高環(huán)境執(zhí)法能力與水平。

2006—2007年，國家環(huán)?？偩致?lián)合國家發(fā)改委、國家安監(jiān)總局等部門對飲用水源保護區(qū)、重點行業(yè)的突出污染問題持續(xù)開展了環(huán)保專項行動，全國共出動環(huán)境執(zhí)法人員600多萬人次，查處違法案件5.9萬件，關閉企業(yè)6000多家。通過區(qū)域流域限批、重點案件督辦和工業(yè)園區(qū)整治，在湘黔渝交界地區(qū)整治了40多家電解錳企業(yè)，使錳污染問題基本得到解決，流經(jīng)該地區(qū)的清水江水質(zhì)已由劣Ⅴ類恢復到Ⅲ類。對6市2縣5區(qū)進行了流域限批，全國共掛牌督辦環(huán)境違法案件11231件，解決了一批群眾關心的熱點、難點問題，改善了區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。

3）環(huán)境執(zhí)法的綜合手段進一步加強。國家環(huán)?？偩峙c人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合推出了“綠色信貸”政策，向人民銀行提供環(huán)境違法企業(yè)信息，使一批環(huán)境違法企業(yè)受到貸款限制；與商務部聯(lián)合加強了對“兩高一資” 出口企業(yè)或產(chǎn)品的環(huán)境監(jiān)管；與證監(jiān)會聯(lián)手開展了對公司上市、再融資的環(huán)保核查和信息披露。強化了排污費征收工作，刺激和促進了企業(yè)污染治理，如2007年征收排污費175億元，比上年增長21%。這些綜合手段的應用，放大了處罰效果，促進了企業(yè)污染成本內(nèi)部化，迫使企業(yè)由被動治污變?yōu)橹鲃又挝郏狗乐挝廴境蔀槠髽I(yè)的自覺行動。

4）污染源自動監(jiān)控工作取得了很大進展。國家環(huán)保總局發(fā)布了《國家重點監(jiān)控企業(yè)名單》（環(huán)辦函〔2007〕193號），并確定每年調(diào)整一次，污染源自動監(jiān)控工作也將國家重點監(jiān)控企業(yè)作為實施重點，中央財政對國控重點污染源現(xiàn)場核查、數(shù)據(jù)采集傳輸、監(jiān)控中心建設予以了補助，國控重點污染源自動監(jiān)控能力建設項目正在有序開展。到2008年底，全部國控重點污染源要安裝自動監(jiān)控設備，并與環(huán)保部門的污染源監(jiān)控中心聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)實時監(jiān)控、數(shù)據(jù)采集、異常報警和信息傳輸，形成統(tǒng)一的監(jiān)控網(wǎng)絡，提供實時、準確的主要污染物排放量信息，為環(huán)境現(xiàn)場執(zhí)法和建立主要污染物減排的統(tǒng)計、監(jiān)測與考核體系奠定了基礎。各級政府都將環(huán)境執(zhí)法作為污染減排的一項重要措施，將環(huán)境執(zhí)法能力納入污染減排“三大體系”建設。2007年，中央財政對環(huán)境執(zhí)法能力建設項目投入了13億元，帶動地方配套近30多億元，極大地提升了環(huán)境執(zhí)法能力。

2006年7月，最高人民法院出臺了《關于審理環(huán)境污染刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，對環(huán)境犯罪行為的定罪量刑情節(jié)認定做了具體的規(guī)定。2007年5月，國家環(huán)?？偩?、公安部、最高人民檢察院三部門聯(lián)合下發(fā)《關于環(huán)境保護行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》，對應移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的種類、移送程序及相關要求，以及公安、檢察機關的相應職責等做了明確規(guī)定。該規(guī)定的出臺，進一步完善了環(huán)境法律制度建設，對于依法懲罰環(huán)境犯罪行為、防止以罰代刑、推進環(huán)境法治具有重要意義。

二、我國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的作用評價

1．促進了環(huán)境保護法律法規(guī)的貫徹實施

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督是環(huán)境立法實現(xiàn)的途徑和保障。自《建設項目環(huán)境保護管理條例》1998年頒布實施以來，全國共有146萬多個建設項目執(zhí)行了環(huán)境影響評價制度，63萬多個新建項目執(zhí)行了“三同時”制度，環(huán)評執(zhí)行和“三同時”執(zhí)行率分別達到99.3%和96.4%，“三同時”合格率達到95.7%。通過執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，工業(yè)類項目實現(xiàn)了“增產(chǎn)不增污”或“增產(chǎn)減污”；涉及重要環(huán)境敏感問題生態(tài)類項目，通過調(diào)整選址、選線和工程方案等，有效避免了新的生態(tài)破壞。

2．促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變

環(huán)境執(zhí)法在貫徹落實國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控措施、遏制重點行業(yè)盲目建設勢頭和高能耗行業(yè)的無序擴張態(tài)勢方面發(fā)揮了積極作用，也在控制高能耗、高污染產(chǎn)品出口，防止發(fā)達國家污染轉(zhuǎn)移等方面發(fā)揮了重要作用。

1997年9月至1998年，全國關閉工藝落后、污染嚴重的 “十五小” 企業(yè)共65000多家，并對全國的工業(yè)企業(yè)提出了至遲2000年底污染物排放限期達標的要求。隨后，又對小高爐、小煉油、小水泥、小煉鋼、小火電機組“五小”企業(yè)開始整頓。到1999年底，已關停小火電機組290萬千瓦；全國166 家中煉油能力100 萬噸以下煉油廠已經(jīng)關停70家，取締土煉油場點5600多個；關停小高爐250座，壓縮淘汰煉鐵能力400萬噸，煉鋼能力500萬噸，軋鋼能力1000萬噸。

“九五”期間（1996—2000年），圍繞經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，取締、關停了8萬多家15種污染嚴重的小型企業(yè)。工業(yè)部門在壓縮過剩生產(chǎn)能力中，關閉小煤礦4.3萬處、小水泥窯3069座、小玻璃生產(chǎn)線187條、小煉油111家、小火電機組近800臺、小鋼廠103家。全國23.8萬家污染企業(yè)中，90%以上實現(xiàn)了達標排放。這些都從源頭上減少了經(jīng)濟增長對資源的破壞和對環(huán)境的污染。

“十五”期間（2001—2005年），按照國家宏觀調(diào)控的統(tǒng)一部署，各級環(huán)境執(zhí)法人員對違反國家產(chǎn)業(yè)政策、資源消耗大、環(huán)境污染重、盲目發(fā)展的企業(yè)進行集中整頓。其中，2004年取締關閉鋼鐵、水泥、電解鋁、鐵合金、電石、煉焦、皂素、鉻鹽等行業(yè)企業(yè)3058家，對9216個新建項目進行了清理整頓，對2783個違規(guī)項目進行了嚴肅處理，遏制了重污染行業(yè)盲目建設的勢頭；2005年再次關停污染嚴重、不符合產(chǎn)業(yè)政策的鋼鐵、水泥、鐵合金、煉焦、造紙、紡織印染等企業(yè)2609家，有效地促進了這些行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級。

2007年對造紙行業(yè)進行重點整治，檢查造紙企業(yè)近8000余家，取締關閉造紙企業(yè)1120家，淘汰落后產(chǎn)能260萬噸，預計造紙行業(yè)將減排化學需氧量（COD）60余萬噸。湖南省政府出臺了《洞庭湖區(qū)造紙企業(yè)污染整治工作實施方案》，堅決關停了污染洞庭湖的造紙企業(yè)234家，洞庭湖區(qū)局部水質(zhì)從Ⅴ類水質(zhì)變?yōu)棰箢愃|(zhì)。

3．解決了一批突出的環(huán)境污染問題

“十五”期間，按照國務院的統(tǒng)一部署，環(huán)保部門聯(lián)合有關部門持續(xù)開展了專項行動，分別針對群眾反映突出的工業(yè)污染反彈、城市污水處理廠超標排放、垃圾處理廠和農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖場污染嚴重、重污染行業(yè)盲目發(fā)展以及建設項目違規(guī)上馬等問題，組織開展了大規(guī)模的檢查。其中，2007年環(huán)?？偩?、發(fā)展改革委、監(jiān)察部、工商總局、司法部、安全監(jiān)管總局、電監(jiān)會等七部門繼續(xù)組織開展整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動。全國共出動環(huán)境執(zhí)法人員230余萬人次，檢查企業(yè)100多萬家次，立案查處環(huán)境違法問題3.1萬件。

4．維護了公眾環(huán)境權益

及時受理、查處環(huán)境案件。截至2007年底，全國80%的縣級以上行政區(qū)開通了環(huán)保舉報投訴熱線電話。2003年以來，全國各級環(huán)保部門通過環(huán)保熱線共受理環(huán)境污染投訴114.8萬件，結(jié)案率在97%左右，主要城市環(huán)境投訴滿意率在80%左右。隨著公眾環(huán)境意識和對環(huán)境質(zhì)量要求的不斷提高，反映環(huán)境權益被侵害的來信來訪數(shù)量逐年增加。2001—2005年，各級政府環(huán)保部門共受理群眾來信253萬余封，群眾來訪43萬余批次、59.7萬余人次，受理全國人大代表建議673件，全國政協(xié)委員提案521件。

保證群眾飲水安全。經(jīng)過2006—2007年兩年的飲用水源保護區(qū)集中整頓，飲用水源一級保護區(qū)內(nèi)的工業(yè)排污口基本被依法取締，二級保護區(qū)內(nèi)新、擴建建設項目進行了全面清理。全國共檢查集中式飲用水水源地1.5萬余個，取締關閉一級保護區(qū)內(nèi)排污口1236個，停建（停產(chǎn)）2000年以來在飲用水水源二級保護區(qū)內(nèi)新擴建項目1294個，限期治理未達標排污企業(yè)931個?；就瓿?478個飲用水水源保護區(qū)劃定（調(diào)整）工作，約占總數(shù)的63%。遼寧省、江蘇省、福建省、浙江省、四川省、重慶市抓緊完善飲用水水源保護區(qū)劃定工作；江蘇省政府組織15個部門成立集中式飲用水水源地環(huán)保專項整治領導小組；四川省委、省政府將一級飲用水水源保護區(qū)內(nèi)的排污口取締納入全省“十大惠民工程”；江西省開展了取締飲用水水源保護區(qū)排污口的“零點行動”。

掛牌督辦，綜合治理，重點解決。各地對歷年群眾投訴集中而又未妥善解決的污染問題進行清理，將群眾反映強烈和污染嚴重的21186件環(huán)境違法問題作為政府掛牌督辦案件，綜合治理、重點解決。黨中央、國務院領導做出重要批示的群眾反映強烈的污染問題逐一得到解決。如嚴重危害群眾健康的河北小制革、廣東廢舊電器拆解加工、湖南小化工、云貴兩省土法煉鋅、福建省小電鍍等一大批“十五小”企業(yè)群被徹底清理，社會反映強烈的洞庭湖造紙企業(yè)污染問題、天津北辰區(qū)小化工企業(yè)污染問題、河南周口味精、湖南株化等大型企業(yè)污染問題等一批“老大難”環(huán)境污染問題相繼得到解決。

5．推進了排污收費制度改革

實行排污收費制度是“誰污染誰治理”和“污染者付費”原則的具體化，是用經(jīng)濟手段加強環(huán)境保護的一項行之有效的措施。為了更好發(fā)揮排污收費在環(huán)境執(zhí)法中的作用，彌補行政、法律手段的一些不足，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督部門認真開展排污收費制度改革的研究，積極向環(huán)境立法部門提供對策建議，為排污收費制度改革做出了積極貢獻。國務院2003年頒布了《排污費征收使用管理條例》，環(huán)?？偩謪f(xié)調(diào)有關部委出臺了有關配套管理辦法，實現(xiàn)了由濃度收費向總量收費的轉(zhuǎn)變和單因子收費向多因子收費的轉(zhuǎn)變，實行了“部門開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的征管方式，基本執(zhí)行了“收支兩條線”?！笆濉逼陂g共累計收繳排污費415億元，其中2005年開征70多萬戶，收繳122億元，比2000年增加了110%。2006年全國共征收排污費143.2億元，比2005年增長18%。2007年全國共向59.94萬戶排污單位征收排污費175.012億元，同2006年相比，戶數(shù)減少4.5萬戶，減少比率為7%，金額增幅21%。排污收費為污染防治、環(huán)境保護科技開發(fā)和集中加強執(zhí)法能力建設發(fā)揮了一定作用。

6．促進了生態(tài)環(huán)境保護

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督是環(huán)境保護行政主管部門落實“污染防治與生態(tài)保護并重”方針，實施統(tǒng)一監(jiān)督的主要途徑。我國實行的“環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管，有關部門分工負責”管理體制，造成生態(tài)環(huán)境保護方面各自為政、職責交叉、多頭管理、重復管理等問題十分突出?！笆濉逼陂g，依據(jù)國務院《生態(tài)環(huán)境保護綱要》提出的生態(tài)環(huán)境保護目標，按照“立足監(jiān)督、各負其責、依法‘借’權、聯(lián)合執(zhí)法”的指導思想，國家環(huán)保總局在107個地區(qū)進行了生態(tài)環(huán)境監(jiān)察試點。試點地區(qū)開展生態(tài)環(huán)境執(zhí)法62617人次，查處生態(tài)環(huán)境破壞案件5682起，取締、關閉違法企業(yè)3148家，摸索了生態(tài)保護執(zhí)法的經(jīng)驗，初步建立了生態(tài)保護協(xié)調(diào)工作機制，促進部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得以好轉(zhuǎn)。近年來，國家環(huán)?？偩纸M織對自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)和旅游風景區(qū)等全面開展了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督檢查，對礦山和自然保護區(qū)開展了專項執(zhí)法檢查，有效地促進了生態(tài)環(huán)境保護。

三、現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系面臨的主要問題及原因、背景分析

1. 現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系面臨的主要問題

——法律制度層面的問題。規(guī)范、健全、完備的法律是執(zhí)法監(jiān)督的必要前提?，F(xiàn)有環(huán)境與資源保護法律法規(guī)，存在的突出問題是法律可操作性差、法律規(guī)定“軟”、權力“小”、手段“弱”等問題，導致對環(huán)境違法行為難查處、難執(zhí)行、難追究責任。

一是法律的可操作性不強，主要體現(xiàn)在立法領域存在空白，有的配套立法遲緩，導致在某些方面無法可依；有些法律條文之間存在沖突，對同一事項不同法規(guī)的規(guī)定不一致，甚至自相矛盾，導致執(zhí)法人員無所適從；有些規(guī)定過于原則和粗略，無法實施。

二是法律規(guī)定“軟”，主要體現(xiàn)在現(xiàn)行的許多有關環(huán)境保護單行法規(guī)過于宏觀，難以體現(xiàn)環(huán)境具體法、實施法性質(zhì)，往往要求或禁止企事業(yè)單位和個人實施某種行為規(guī)定很多，但是卻沒有對應的法律責任條款，致使環(huán)境執(zhí)法機關面對違法行為常常束手無策，難以查處。

三是權力“小”，主要體現(xiàn)在環(huán)保部門只有限期治理、停產(chǎn)治理的建議權，在地方保護主義嚴重的地區(qū)，環(huán)保部門無能為力。環(huán)保部門缺乏查封、凍結(jié)、扣押、強制劃撥權等行政強制手段，而申請法院強制執(zhí)行往往難落實。如東北某市提交法院強制執(zhí)行的31件案件無一執(zhí)行。

四是手段“弱”，主要體現(xiàn)在環(huán)境處罰主要手段就是罰款，處罰數(shù)額小，與違法行為的社會危害不相適應。

五是執(zhí)行周期長、程序復雜，對屢查屢犯無制約手段，對屢查屢犯的仍然是申請政府限期治理，或罰款了事，難以執(zhí)行到位。

——執(zhí)法體制層面的問題。順暢的執(zhí)法管理體制是環(huán)境執(zhí)法的關鍵環(huán)節(jié)。目前，環(huán)境執(zhí)法體制存在的突出問題是橫向分散、縱向分離、地方分割、法律地位不明確。突出表現(xiàn)在：

一是橫向權責分散致使統(tǒng)一監(jiān)管難以實施。執(zhí)法主體林立、權責分散，部門協(xié)調(diào)難，執(zhí)法成本高，效能低下。

二是縱向管理分離致使政令難以暢通。環(huán)境執(zhí)法工作的“瓶頸”集中在市縣級?，F(xiàn)有國家、省、市、縣四級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡的4.6萬人環(huán)境執(zhí)法隊伍中，市、縣級分別為6800人和38500人，占全國總數(shù)的99%，這部分執(zhí)法人員的位子、票子均受到地方政府的制約。在地方保護主義嚴重的地方，環(huán)境執(zhí)法工作難以作為。

三是地方條塊分割致使區(qū)域整體性難以兼顧。隨著經(jīng)濟活動加劇、資源開發(fā)強度加大、城鎮(zhèn)化加快，區(qū)域性、流域性環(huán)境問題日益突出，條塊分割執(zhí)法割裂了區(qū)域環(huán)境問題的整體性，跨界污染糾紛難以處理。

四是執(zhí)法主體地位不明致使執(zhí)法受阻嚴重。95%以上的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)是事業(yè)單位，沒有法定執(zhí)法權，環(huán)境執(zhí)法難以到位。部分地區(qū)甚至屢次出現(xiàn)暴力抗法現(xiàn)象，造成極為惡劣的社會影響。

——執(zhí)法機制層面的問題。工作機制是環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)管工作正常運行的保障。當前，環(huán)境執(zhí)法的工作機制散而不全、有而無用。突出表現(xiàn)在：

一是責任追究機制不健全。從全國環(huán)境違法案件查處和污染事故處理情況看，地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責，成了地方環(huán)保部門負責。同時，許多企業(yè)違法排污造成污染事故，卻處理環(huán)保部門工作人員，而對企業(yè)只能給予經(jīng)濟處罰，對企業(yè)法定代表人和有關人員的責任追究力度不夠。

二是缺乏守法企業(yè)激勵機制和企業(yè)自我監(jiān)督機制。突出表現(xiàn)是“違法成本低，守法成本高”，造成守法企業(yè)與違法企業(yè)事實上的不公平競爭，最終導致守法企業(yè)也蛻變?yōu)檫`法企業(yè)。上海一電廠一期脫硫工程需投資8億元，按現(xiàn)行排污收費標準，8億元可交納116年的排污費。在目前的政策下，很難使企業(yè)做到主動投資治理。

三是部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機制有而不完善。連續(xù)幾年開展的六部門環(huán)保專項行動，取得一定效果，但真正在一線的還是環(huán)保系統(tǒng)。在日常執(zhí)法中，往往是環(huán)保部門單打獨斗，相關部門對該關閉的不關閉、該斷電的不斷電、該斷水的不斷水、該吊銷執(zhí)照的不吊銷，甚至出現(xiàn)文件聯(lián)發(fā)的部門越多越?jīng)]有作用、越?jīng)]人執(zhí)行的現(xiàn)象。

——執(zhí)法能力層面的問題。適宜的執(zhí)法能力是確保執(zhí)法監(jiān)督任務落實的關鍵所在。當前我國環(huán)境執(zhí)法工作任務重、裝備差、人員少，環(huán)境執(zhí)法能力完全不適應環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的實際需要。

一是任務重。環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作涉及工業(yè)污染源監(jiān)督檢查、建設項目“三同時”檢查、限期治理項目檢查、危險廢物越境轉(zhuǎn)移監(jiān)督檢查、環(huán)境污染事故與糾紛調(diào)處、排污申報登記現(xiàn)場核查、征收排污費、受理污染投訴舉報等10多項工作職責，基層執(zhí)法人員經(jīng)常是捉襟見肘，疲于奔命。全國3000多個機構(gòu)監(jiān)管了近30萬家工業(yè)污染企業(yè)、70多萬家三產(chǎn)企業(yè)、幾萬個建筑工地，還要承擔十分繁重的生態(tài)環(huán)境監(jiān)察任務、每年120多億元排污費征收工作和6萬多件污染事故與糾紛調(diào)查處理工作，力量配備明顯不足。

二是裝備差、經(jīng)費難保障。受地方人事、財政和經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的限制，環(huán)境執(zhí)法經(jīng)費、裝備遠遠達不到環(huán)境執(zhí)法基本需求。執(zhí)法經(jīng)費缺乏嚴重限制了環(huán)境執(zhí)法工作。部分地區(qū)出現(xiàn)執(zhí)法力度越大，資金缺口越大，缺乏經(jīng)費，嚴重限制了執(zhí)法積極性。

三是執(zhí)法人員少、素質(zhì)參差不齊。目前，雖然環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)大專以上學歷雖已達到55%，但多集中在大中城市，縣級仍有相當一部分環(huán)境監(jiān)察人員素質(zhì)低，對法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、生產(chǎn)工藝等不熟悉。

——執(zhí)法保障層面的問題。司法執(zhí)法是環(huán)境保護行政執(zhí)法的重要保障。而當前我國環(huán)境司法制度不健全，嚴重影響了我國的環(huán)境行政執(zhí)法工作。主要表現(xiàn)在環(huán)境公益訴訟制度不健全。我國在法律上沒有規(guī)定“環(huán)境權”，一旦環(huán)境受到破壞時，要確定原告資格非常困難。即使原告資格能夠確定，一旦敗訴，所有的訴訟成本將由原告自己獨自承擔。在此情況下，許多人都會選擇放棄環(huán)境訴訟，挫傷了社會大眾維護自己環(huán)境權益的積極性。

——企業(yè)責任層面的問題。環(huán)境責任是企業(yè)社會責任的一個重要方面。近期以來，我國出現(xiàn)了醫(yī)藥、食品重大安全事件，造成了惡劣的國內(nèi)外影響，其根本原因是一些企業(yè)社會責任缺失。當前，企業(yè)環(huán)境責任缺失問題是一個普遍的問題，而不僅僅是某個地區(qū)、某個行業(yè)的問題，而是多數(shù)企業(yè)都面臨的問題。不僅一些中小企業(yè)污染反彈仍屢禁不止，重點企業(yè)環(huán)境違法行為也不容樂觀。一些大企業(yè)，甚至是一些上市公司將違法排污作為降低成本，追求利潤的“捷徑”。

2．原因分析

——部分地方政府不能正確處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系是造成環(huán)境執(zhí)法不到位、環(huán)境執(zhí)法難到位的根本原因。

一是部分基層政府沒有樹立科學發(fā)展觀，甚至向環(huán)保部門下達招商引資指標。在地方保護主義壓力下，環(huán)保部門不敢硬，環(huán)保干部不換腦子就換位子，環(huán)境執(zhí)法工作日顯艱難。真正“頂?shù)米　庇帧罢镜米　钡沫h(huán)保干部越來越少。

二是缺乏完善的環(huán)境績效考核指標體系，政府環(huán)境保護責任制難落實，政府主要領導環(huán)境保護責任難追究。雖然監(jiān)察部與原國家環(huán)保總局聯(lián)合出臺了《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》，山東、重慶、北京等12個省、直轄市也制定違反環(huán)境保護法律法規(guī)行政處分的地方規(guī)定，但是在處理環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題時，真正追究政府領導責任的寥寥無幾，更談不上追究政府一把手責任了。

三是一些地方政府不僅不落實環(huán)境保護責任制，還出臺有悖于環(huán)保法律法規(guī)的“土政策”，阻撓環(huán)境執(zhí)法，如降低環(huán)?！伴T檻”招商引資、取消排污收費、掛牌“重點保護企業(yè)”“企業(yè)清凈日”“檢查預通知”等。地方保護主義還出現(xiàn)了一些新特點，更具隱蔽性和危害性，如討論違法招商引資項目或違法排污企業(yè)恢復生產(chǎn)時實行關門開會，不準記錄，不出紀要。2004—2007年原國家環(huán)?？偩趾捅O(jiān)察部連續(xù)4年要求地方政府清理、糾正違反環(huán)保法律法規(guī)的“土政策”，每年都查處一批，但在一些地方仍進展不快、成效不大。

——環(huán)境立法不能滿足預防、制止、糾正和懲罰違法行為的客觀需要，是環(huán)境執(zhí)法不到位、環(huán)境執(zhí)法難到位的主要原因。

一是部門本位主義思想嚴重，容易出現(xiàn)“立法尋租”。立法實踐中，法律法規(guī)草案通常由各部門組織起草，導致法律法規(guī)草案往往僅著眼于本部門的利益，將國家權力部門化、權力利益化，在一定程度上造成了法律法規(guī)之間缺乏銜接和協(xié)調(diào)，導致執(zhí)法監(jiān)督職責交叉甚至沖突。

二是立法指導思想上過于“宜粗不宜細”，對一些執(zhí)行性的法律法規(guī)也僅做了原則性規(guī)定而未做具體規(guī)定，導致法的可操作性差，法律條款無法得到有效執(zhí)行。

三是法律法規(guī)賦予環(huán)保部門的執(zhí)法權限有限、執(zhí)法手段太軟。目前法律法規(guī)賦予環(huán)保部門的權限往往是檢查權、罰款權和建議權，遠遠不能適應環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的需要，環(huán)境違法行為無法得到有效制止和糾正。環(huán)保部門迫切需要必要的強制執(zhí)法權和剛性的執(zhí)法權力。

四是法律規(guī)定的處罰過輕，導致“違法成本低，守法成本高”。處理污染物的成本很高，排污者偷排、漏排能節(jié)省大量的污染治理成本，而被環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)的概率小、對違法行為的罰款數(shù)額低，導致企業(yè)寧可違法排污。

——環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督各方參與者的環(huán)境意識、法律意識還不能適應生態(tài)文明建設和法治國家建設的要求，是環(huán)境執(zhí)法不到位、環(huán)境執(zhí)法難到位的重要原因。

政府的環(huán)境意識和法律意識對社會將產(chǎn)生直接影響。加強環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，首先要求各級政府有較高的環(huán)境意識和法律意識。而我國部分地方政府缺乏科學的發(fā)展觀與正確的政績觀，對環(huán)境、經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展缺乏正確的認識，片面追求GDP增長的沖動削弱了其環(huán)境意識和法律意識。受地方政府領導環(huán)境意識和法律意識的限制，加之體制、人事、財政和經(jīng)濟發(fā)展水平等因素，地方政府對環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的定位不準、重視不夠、投入不足，導致環(huán)境執(zhí)法體制不順、機制不力、經(jīng)費不足、編制不夠、能力不強、裝備落后，難以滿足執(zhí)法需要。

企業(yè)的環(huán)境意識和法律意識高低對環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督起著關鍵作用。外部環(huán)境的寬松和企業(yè)自身的趨利性，導致其社會責任感缺位，未將環(huán)境保護責任理念納入其生產(chǎn)經(jīng)營之中。加之企業(yè)守法成本高、違法成本低，企業(yè)違法沖動強而守法自覺性弱，執(zhí)法相對人的不配合直接導致環(huán)境執(zhí)法不到位、難到位。

公眾的環(huán)境意識和法律意識高低對環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督也起著輔助作用。由于政治體制、生活狀態(tài)、參政意識等方面的原因，目前我國公眾的環(huán)境法制意識和環(huán)境知識水平還都處于較低的水平，公眾注意力還停留在環(huán)境保護的表層，僅僅關注身邊污染，參與執(zhí)法監(jiān)督、維護公共利益的意識還不夠。公眾參與制度也還不完善，公眾參與的領域、深度、廣度還不夠，公眾參與對環(huán)境執(zhí)法的促進和監(jiān)督作用還遠未充分發(fā)揮。

3．背景分析

——我國處于社會主義初級階段，法治建設尚不完善。我國是一個封建歷史很長的國家，社會主義制度基本上是在半封建、半殖民地基礎上建立起來的，現(xiàn)代法制遺產(chǎn)少。新中國成立以后，行政手段，計劃手段又一直是管理國家的主要方式。人治依然是許多人的主要思維方式。受傳統(tǒng)文化、經(jīng)濟和社會發(fā)展水平等諸多因素的影響和制約，我國的社會主義法治采用的是“政府推動型”模式，而非西方發(fā)達國家那樣漸進自發(fā)、從量變到質(zhì)變逐步實現(xiàn)法治?！罢苿有汀狈ㄖ位缆吠⒎ǖ乃俣瓤臁⒘Χ却?，但與舊體制和傳統(tǒng)習慣的沖突明顯，執(zhí)法所遇到的挑戰(zhàn)比立法更大，法律往往不能很快對社會產(chǎn)生調(diào)整作用，法制不健全與執(zhí)法相對滯后并存。從實踐看，執(zhí)法不到位、執(zhí)法難到位并不僅僅出現(xiàn)在環(huán)境執(zhí)法領域，其他執(zhí)法領域也存在。

——我國正處于加速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，環(huán)境與發(fā)展的矛盾突出。我國人口眾多、重要資源緊缺、相當部分國土生態(tài)系統(tǒng)脆弱、環(huán)境承載能力低。改革開放二十年，我國社會經(jīng)濟得到了迅猛的發(fā)展，經(jīng)濟總量已居世界第七位，13億人口已初步達到了小康水平。但由于長期積累的粗放型經(jīng)濟增長方式尚未根本改變，經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日益突出，發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題在我國20多年里集中出現(xiàn)，呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、復合型、壓縮型特點。環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成了巨大的經(jīng)濟損失。

——黨和國家提出了建設法治政府的要求，但行政機關依法行政的意識、能力和水平還不適應。行政執(zhí)法體制還不能適應依法執(zhí)法的要求，行政執(zhí)法機構(gòu)的設置不是很科學，機構(gòu)多、職能分散，導致執(zhí)法部門之間互相牽制過多，難以形成合力。政府工作的行為方式?jīng)]有完全轉(zhuǎn)變到依法行政上來，一些領導干部不善于運用法律手段解決矛盾和問題，少數(shù)領導干部干預正常的執(zhí)法活動；一些政府機關及其工作人員運用法律手段解決實際問題的能力和水平還不夠高，執(zhí)法人員依法執(zhí)法的觀念還不夠強，存在執(zhí)法行為不規(guī)范、執(zhí)法隨意性大、濫用權力等現(xiàn)象；約束執(zhí)法部門履行法定職責的機制還不健全，對法的實施成效缺乏明確的要求和評價標準，對執(zhí)法部門的工作成效缺乏行之有效的考核辦法，行政執(zhí)法責任制還沒有真正落實。

——我國行政管理體制改革正在進行中，政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位。從現(xiàn)實講，當前許多地方政府及其所屬部門的行政管理還是傳統(tǒng)式、經(jīng)驗式、習慣式的行政活動，與依法進行的環(huán)保執(zhí)法行為常常相悖，政府職能尚未從指導經(jīng)濟建設轉(zhuǎn)變到社會管理和公共服務。政府在轉(zhuǎn)變職能過程中，其執(zhí)法職能和經(jīng)營職能的界線未能劃清，使環(huán)保執(zhí)法難以到位。我國在地方干部考核上側(cè)重于經(jīng)濟指標，經(jīng)濟的快速發(fā)展成為一些地方領導干部競相追逐的首要目標。為了增加本地財政收入，樹立“政績”，片面強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，忽視環(huán)境保護，甚至在環(huán)境保護項目可能涉及地方經(jīng)濟利益時，利用職權不適當?shù)馗深A環(huán)境執(zhí)法。