張 弛

（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海200030）

學(xué)生的合法權(quán)益頻受侵害是當(dāng)前高校管理工作中普遍面臨的問(wèn)題。為探尋高校管理侵權(quán)現(xiàn)象的根源，構(gòu)建科學(xué)、高效的學(xué)生權(quán)益救濟(jì)機(jī)制，筆者通過(guò)調(diào)研對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行深入分析，力求弄清高校管理侵權(quán)行為形成的機(jī)理和根本原因，并就當(dāng)前背景下如何遏制高校管理侵權(quán)活動(dòng)、維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益提出對(duì)策建議。

一、現(xiàn)狀考察：高校管理侵權(quán)現(xiàn)象與學(xué)生權(quán)益情況的基本態(tài)勢(shì)

本次調(diào)研采用互聯(lián)網(wǎng)問(wèn)卷與專(zhuān)業(yè)調(diào)研機(jī)構(gòu)樣本服務(wù)相結(jié)合的方式，共發(fā)放問(wèn)卷1778份，回收有效樣本1441份，回收率為81.05%。調(diào)研對(duì)象以在校學(xué)生為主體，遍布全國(guó)多個(gè)省市。在性別構(gòu)成上，男性為713人，占49.48%，女性為728人，占50.52%；本科及以下學(xué)歷占59.20%，碩士研究生占28.67%，博士研究生占12.14%；專(zhuān)業(yè)方向方面，文科與社會(huì)科學(xué)占41.36%，理科與工科占45.32%，農(nóng)學(xué)、醫(yī)學(xué)與其他學(xué)科占13.32%。問(wèn)卷主要圍繞高校學(xué)生權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀、主要侵權(quán)來(lái)源、高校管理侵權(quán)情況以及學(xué)生維權(quán)救濟(jì)途徑的效果等內(nèi)容展開(kāi)。通過(guò)調(diào)研，得出如下結(jié)論：

（一）當(dāng)前高校學(xué)生權(quán)益保護(hù)工作頗有不足、亟待改進(jìn)

通過(guò)調(diào)查得知，受訪對(duì)象就其所在高校的學(xué)生權(quán)益保障工作整體評(píng)價(jià)不高，僅有16.66%的人對(duì)此表示滿(mǎn)意，絕大部分受訪者認(rèn)為高校的學(xué)生權(quán)益保護(hù)工作仍有不足、需要改進(jìn)，此外還有約10%的受訪者明確表示不滿(mǎn)（見(jiàn)表1）。由此可見(jiàn)，不少高校的學(xué)生權(quán)益保護(hù)工作存在明顯短板，有待改進(jìn)。

表1 學(xué)生對(duì)所在高校學(xué)生權(quán)益保護(hù)工作的評(píng)價(jià)

（二）高校行政管理與后勤服務(wù)領(lǐng)域是侵犯學(xué)生權(quán)益的主要場(chǎng)合

為了探究當(dāng)前高校的學(xué)生權(quán)益保護(hù)工作究竟存在哪些不足，首先需要查明侵犯學(xué)生權(quán)益行為的主要發(fā)生場(chǎng)合。目前學(xué)界總結(jié)的校內(nèi)侵權(quán)案件發(fā)生的場(chǎng)合主要包括教學(xué)管理領(lǐng)域、行政管理領(lǐng)域與后勤服務(wù)領(lǐng)域。盡管有不少學(xué)者認(rèn)為，高校在教學(xué)管理的過(guò)程中行使處分權(quán)導(dǎo)致學(xué)生權(quán)益受損，是高校侵犯學(xué)生權(quán)益的主要場(chǎng)合[1]。關(guān)于高校侵犯學(xué)生權(quán)益的討論亦多圍繞學(xué)生不服違紀(jì)處分、高校拒發(fā)學(xué)位或畢業(yè)證書(shū)等教學(xué)管理領(lǐng)域的問(wèn)題展開(kāi)[2]。但實(shí)際調(diào)研結(jié)果表明，教學(xué)管理工作并非高校侵權(quán)案件的主要發(fā)生領(lǐng)域，行政管理與后勤服務(wù)領(lǐng)域才是侵犯高校學(xué)生權(quán)益的主要來(lái)源。有超過(guò)3/4的調(diào)查對(duì)象表示自己的合法權(quán)益曾經(jīng)遭受過(guò)來(lái)自高校行政、后勤人員的侵害，而認(rèn)為自己在日常教學(xué)過(guò)程中或者與導(dǎo)師相處過(guò)程中權(quán)益受到侵害的學(xué)生僅占15%（見(jiàn)表2）。可見(jiàn)，高校行政管理與后勤服務(wù)人員的侵權(quán)行為，是高校學(xué)生權(quán)益受損的主要來(lái)源。

表2 高校學(xué)生權(quán)益受侵害的來(lái)源分析

（三）高校行政、后勤領(lǐng)域管理侵權(quán)行為普遍多發(fā)并造成了較為嚴(yán)重的侵權(quán)后果

為進(jìn)一步探究高校學(xué)生權(quán)益受損的具體表現(xiàn)與嚴(yán)重程度，我們對(duì)不同類(lèi)型高校管理侵權(quán)行為的發(fā)生頻率作進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)。需要特別指出的是，不能將“高校管理侵權(quán)行為”的含義僅僅局限于高校管理人員給學(xué)生的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成現(xiàn)實(shí)損害后果的情形。一方面，高校學(xué)生的合法權(quán)益并不僅僅局限于人身安全和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，學(xué)生的個(gè)人隱私、入黨評(píng)優(yōu)的權(quán)利以及婚戀自由等合法權(quán)益也應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄W(xué)校的尊重和保障，非法限制、剝奪這些自由的行為顯然侵害了學(xué)生的合法權(quán)益；另一方面，高校行政管理服務(wù)工作的目的是為了服務(wù)教師的教學(xué)、科研工作，維護(hù)和保障學(xué)生權(quán)利，行政人員的官僚主義作風(fēng)與管理侵權(quán)行為，在本質(zhì)上是一種以行政權(quán)力為掩蓋，排擠、壓制師生合法權(quán)益的侵權(quán)行為[3]，即使沒(méi)有造成實(shí)際的損害后果，也應(yīng)當(dāng)被定性為高校管理侵權(quán)行為。

由此，筆者將侵害學(xué)生合法權(quán)益的行為按照行為性質(zhì)與嚴(yán)重程度依次劃分為：（1）行為型高校管理侵權(quán)，即高校行政、后勤人員缺乏服務(wù)意識(shí)、違反制度規(guī)定，但是尚未造成嚴(yán)重后果的管理、服務(wù)失范行為；（2）危險(xiǎn)型高校管理侵權(quán)，指由于管理人員工作態(tài)度散漫、玩忽職守而形成的校內(nèi)安全隱患或治安隱患；（3）結(jié)果型高校管理侵權(quán)，主要包括高校管理人員直接造成的學(xué)生權(quán)益損害以及相關(guān)責(zé)任人員的貪瀆行為造成的學(xué)生傷亡、財(cái)產(chǎn)損失。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高校后勤、行政人員服務(wù)態(tài)度惡劣、違反規(guī)章制度等行為失范現(xiàn)象較為普遍，校內(nèi)存在較多安全隱患，并且已經(jīng)造成了一些實(shí)際發(fā)生的損害后果（見(jiàn)表3）。行為型管理侵權(quán)、危險(xiǎn)型管理侵權(quán)和結(jié)果型管理侵權(quán)行為相互交織，給高校學(xué)生權(quán)益帶來(lái)了多重威脅。

表3 高校管理侵權(quán)的主要類(lèi)型、具體表現(xiàn)與發(fā)生情況

（四）高校學(xué)生缺乏有效的權(quán)益救濟(jì)機(jī)制

“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”。高校學(xué)生權(quán)益保障狀況既取決于校內(nèi)侵權(quán)案件的發(fā)生情況，亦取決于當(dāng)學(xué)生權(quán)益受到侵害后相關(guān)維權(quán)和救濟(jì)渠道是否暢通。然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，維權(quán)救濟(jì)機(jī)制不健全是當(dāng)前高校學(xué)生權(quán)益保障工作面臨的又一難題。多達(dá)40.25%的調(diào)查對(duì)象反映高校缺乏有效的維權(quán)機(jī)制或者當(dāng)前的維權(quán)機(jī)制流于形式，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、揚(yáng)湯止沸：現(xiàn)有維權(quán)路徑的實(shí)踐困局

面對(duì)當(dāng)前高校學(xué)生的權(quán)益救濟(jì)困境，有學(xué)者主張通過(guò)發(fā)揮大學(xué)章程的作用推進(jìn)依法治校、維護(hù)學(xué)生權(quán)益[4]。更多學(xué)者則寄希望于對(duì)學(xué)生申訴制度的改進(jìn)與完善[5－6]。亦有學(xué)者認(rèn)為廣大學(xué)生在高校治理工作中的角色漂浮與參與不足是造成當(dāng)下高校學(xué)生權(quán)益困境的主要原因，主張通過(guò)完善制度構(gòu)建、加強(qiáng)組織培育和拓展參與渠道等方式促進(jìn)學(xué)生參與高校日常事務(wù)的管理[7]，與此同時(shí)積極發(fā)揮學(xué)生會(huì)等學(xué)生組織在校內(nèi)維權(quán)工作中的作用[8]。還有學(xué)者將視野延伸至校園以外，呼吁構(gòu)建專(zhuān)門(mén)的教育仲裁制度[9]，或者主張司法機(jī)關(guān)積極介入高校學(xué)生的權(quán)益救濟(jì)工作[10]。這些建議對(duì)于學(xué)生權(quán)益救濟(jì)體系的建構(gòu)與完善頗具參考價(jià)值，但由于缺乏對(duì)當(dāng)前高校學(xué)生權(quán)益侵害情況的現(xiàn)實(shí)考察，未能深刻把握高校管理侵權(quán)現(xiàn)象的根源，故而或多或少存在某些實(shí)踐缺憾。

（一）大學(xué)章程的原則性與抽象性決定其不宜作為學(xué)生維權(quán)的適用規(guī)則

盡管大學(xué)章程上承國(guó)家法律和教育法規(guī)、下啟學(xué)校規(guī)章制度，是處理學(xué)校與政府關(guān)系、學(xué)校內(nèi)部管理關(guān)系的基本準(zhǔn)則，在依法治校的過(guò)程中起到類(lèi)似于憲法的重要作用[11]，但自身的特點(diǎn)決定其難以在學(xué)生維權(quán)救濟(jì)工作中發(fā)揮實(shí)效。大學(xué)章程的內(nèi)容過(guò)于原則和抽象，缺乏細(xì)致的程序設(shè)置和實(shí)體規(guī)定。正如憲法不宜在法院裁判中援引適用[12]，大學(xué)章程也難以作為高校學(xué)生維權(quán)的直接適用規(guī)則。大多數(shù)受訪者表示大學(xué)章程的內(nèi)容過(guò)于原則、抽象，其宣示意義大于實(shí)際意義，只有22%的被調(diào)查者認(rèn)為大學(xué)章程可以在學(xué)生維權(quán)救濟(jì)中發(fā)揮巨大作用（見(jiàn)表4）。另外，當(dāng)前各高校的大學(xué)章程普遍存在制定過(guò)程缺乏民主，章程內(nèi)容形式主義以及執(zhí)行過(guò)程缺乏監(jiān)督等方面的問(wèn)題，大學(xué)章程的法律效力亦得不到有效的保障[13]。有鑒于此，希望通過(guò)大學(xué)章程維護(hù)高校學(xué)生權(quán)益的做法并不具備現(xiàn)實(shí)的可操作性。

表4 對(duì)大學(xué)章程對(duì)高校學(xué)生權(quán)益維護(hù)所起作用的看法

（二）申訴制度難以克服同體監(jiān)管和適用范圍狹窄的先天缺陷

《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教育法》）與《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）規(guī)定了高校學(xué)生申訴制度?！督逃ā返?3條的規(guī)定：受教育者對(duì)學(xué)校給予的處分不服，可以向有關(guān)部門(mén)提出申訴；在學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益時(shí)，可以提出申訴或者依法提起訴訟。因此，有學(xué)者主張發(fā)揮申訴制度的作用以維護(hù)高校學(xué)生的權(quán)益[5－6]。不過(guò)就目前而言，該制度仍然存在一些尚未克服的缺憾，難以對(duì)高校學(xué)生的權(quán)益形成周全保護(hù)。這主要體現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是申訴制度的適用范圍過(guò)于狹窄，二是同體監(jiān)管的制度缺憾。盡管《教育法》第43條規(guī)定，學(xué)生既可以因不服學(xué)校處分提出申訴，也可以就學(xué)?；蚪處熐址钙淙松?、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行為提出申訴，但《規(guī)定》卻將申訴處理委員會(huì)的受案范圍僅僅局限在“學(xué)生對(duì)學(xué)校的處理或處分決定不服”一種情形，人為縮小了申訴制度的適用范圍，導(dǎo)致學(xué)生無(wú)法就學(xué)校侵犯其人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行為提出申訴[14]。這意味著申訴制度僅能適用于學(xué)生不服學(xué)校違紀(jì)處分的場(chǎng)合，對(duì)于普遍存在的高校后勤、行政人員侵害學(xué)生權(quán)益的行為則無(wú)力救濟(jì)。退一步講，即便申訴處理委員會(huì)可以受理學(xué)生對(duì)后勤、行政人員的投訴與舉報(bào)，同體監(jiān)督的制度缺陷也使其公正性與權(quán)威性大打折扣。申訴處理委員會(huì)的組成人員中學(xué)校職能部門(mén)的行政領(lǐng)導(dǎo)占了大多數(shù)，教師比例不確定，學(xué)生代表一般只有學(xué)生會(huì)主席和研究生會(huì)主席。這樣的機(jī)構(gòu)能否真正維護(hù)學(xué)生的權(quán)益、作出公正的結(jié)論尚存疑問(wèn)[15]。長(zhǎng)期以來(lái)，申訴制度因其濃厚的行政化色彩與同體監(jiān)管的先天缺陷而飽受詬病[16]。調(diào)查顯示，近60%的學(xué)生對(duì)申訴制度并不了解甚至從未聽(tīng)說(shuō)（見(jiàn)表5）。這也從另一個(gè)側(cè)面反映出申訴制度并非化解當(dāng)前高校學(xué)生權(quán)益救濟(jì)痼疾的對(duì)癥之策。

表5 高校學(xué)生對(duì)申訴制度與申訴處理委員會(huì)的了解情況

（三）學(xué)生組織作為維權(quán)機(jī)構(gòu)缺乏必要的組織基礎(chǔ)和客觀條件

考慮到大學(xué)章程過(guò)于原則、抽象，申訴制度存在同體監(jiān)管、適用范圍狹窄等弊端，有學(xué)者希望通過(guò)明確學(xué)生會(huì)的法律地位、健全學(xué)生組織的制度建構(gòu)來(lái)維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益[8]。筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)值得商榷。高校學(xué)生的權(quán)益救濟(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜而艱難的工作，在很多場(chǎng)合下可能會(huì)觸動(dòng)后勤、行政部門(mén)與校外單位的利益，這就要求維權(quán)機(jī)構(gòu)必須具有足夠堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)與必要客觀物質(zhì)條件。學(xué)生組織的成立和運(yùn)作往往松散且隨意，并無(wú)常設(shè)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)職人員與固定的活動(dòng)場(chǎng)所，領(lǐng)導(dǎo)者和成員的任期也非常短暫，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)往往依靠學(xué)校劃撥或自籌。松散無(wú)力的組織結(jié)構(gòu)使其難以勝任艱巨的學(xué)生維權(quán)救濟(jì)工作，更遑論對(duì)掌握實(shí)權(quán)的高校行政、后勤等部門(mén)形成有效監(jiān)督。調(diào)研中超過(guò)半數(shù)的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為學(xué)生會(huì)等學(xué)生組織對(duì)于校內(nèi)維權(quán)所起作用較小或者毫無(wú)作用（見(jiàn)表6）。因此，學(xué)生組織并不適合作為高校管理侵權(quán)案件的維權(quán)救濟(jì)主體。

（四）不平等基礎(chǔ)上的契約式管理模式勢(shì)必淪為空中樓臺(tái)

在審視高等院校與在校學(xué)生的法律關(guān)系時(shí)，有學(xué)者指出，公立高等學(xué)校的法律地位具有二元性，即基于公法人屬性的民事主體和基于被授權(quán)組織屬性的行政主體兩個(gè)層面，其行為性質(zhì)也相應(yīng)地具有二元性。公立高等學(xué)校在行使法律授予的教育管理職能時(shí)，其行為屬于公法行為，受公法約束；在行使普通的教育服務(wù)職能時(shí)，屬于私法行為并受私法約束[17]?；谶@一原理，有學(xué)者主張?jiān)诟咝５暮笄凇⑸鐓^(qū)服務(wù)等領(lǐng)域引入契約式管理模式。高校學(xué)生入校時(shí)，就與后勤、社區(qū)服務(wù)部門(mén)簽訂協(xié)議或合同，雙方約定權(quán)利義務(wù)；發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，依據(jù)合同契約的約定處理糾紛[18]。這種想法頗具建設(shè)性，但是在實(shí)踐中卻難以推行。契約式管理成立的前提應(yīng)當(dāng)是雙方法律地位的平等。雖然在理論上，食堂、宿舍等后勤服務(wù)部門(mén)有權(quán)要求學(xué)生服從管理、履行義務(wù)，作為合同另一方的學(xué)生亦享有對(duì)食宿提供者的選擇權(quán)，然而在實(shí)踐中，后勤經(jīng)營(yíng)者的選擇權(quán)在高校而非學(xué)生手中[19]。高校學(xué)生面對(duì)后勤服務(wù)的提供者處于絕對(duì)弱勢(shì)地位，對(duì)于后勤部門(mén)降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)態(tài)度惡劣等侵權(quán)活動(dòng)只能默默忍受，并沒(méi)有對(duì)等的權(quán)利加以制約。合同雙方現(xiàn)實(shí)地位的不平等意味著契約式的后勤管理模式終會(huì)淪為華而不實(shí)的鏡花水月、空中樓臺(tái)。

表6 高校學(xué)生對(duì)學(xué)生組織在校內(nèi)維權(quán)中所起作用的評(píng)價(jià)

（五）學(xué)生權(quán)益的司法救濟(jì)受司法資源的限制與訴訟成本的掣肘而難以發(fā)揮實(shí)效

人民法院提供的司法救濟(jì)是捍衛(wèi)公民合法權(quán)益的最后一道防線。鑒于申訴制度、學(xué)生組織與契約式管理均存在難以克服的缺憾，有學(xué)者將化解當(dāng)前學(xué)生權(quán)益困局的希望寄托在司法救濟(jì)路徑之上[10]。由法院介入高校管理侵權(quán)案件固然擁有異體監(jiān)管、公正權(quán)威等優(yōu)勢(shì)，但是以此作為維護(hù)高校學(xué)生權(quán)益的主要途徑絕非上策。從實(shí)際情況看來(lái)，發(fā)生在高校管理領(lǐng)域的訴訟案件極為罕見(jiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年至2015年，全國(guó)范圍內(nèi)有據(jù)可查的學(xué)生起訴高校案件僅為146件，其中最多的一年為48件，最少的一年為9件[20]。這也就意味有些省份可能一年也不會(huì)發(fā)生一起通過(guò)法院尋求救濟(jì)的學(xué)生維權(quán)案件。之所以形成這種局面，一方面是因?yàn)樵V訟程序需要的巨額時(shí)間與經(jīng)濟(jì)成本，往往會(huì)給維權(quán)學(xué)生帶來(lái)難以承受的訟累，使維權(quán)的效果大打折扣[5]。另一方面，近年來(lái)訴訟數(shù)量的激增為司法機(jī)關(guān)帶來(lái)巨大負(fù)擔(dān)，訴訟爆炸使基層法官不堪重負(fù)，有些法官甚至需要在1天內(nèi)審理五六件案件[21]。發(fā)生在高校的教學(xué)管理糾紛、后勤服務(wù)糾紛往往標(biāo)的很小但數(shù)量龐大，一旦將這些案件也納入司法審查的范圍內(nèi)，必將給本已捉襟見(jiàn)肘的司法資源帶來(lái)不可承受的重負(fù)。因此，司法救濟(jì)并非維護(hù)高校學(xué)生合法權(quán)益的最優(yōu)路徑選擇。

三、追根溯源：高校管理侵權(quán)現(xiàn)象的成因探尋

面對(duì)日益多發(fā)的高校管理侵權(quán)現(xiàn)象，盡管理論界提出諸多解決路徑，然而均存在某些缺陷，難以從根本上扭轉(zhuǎn)高校學(xué)生的維權(quán)困局。究其根源，在于此類(lèi)主張對(duì)高校管理侵權(quán)現(xiàn)象的考察僅停留于既有問(wèn)題的應(yīng)對(duì)，忽略了對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生根源的探尋與挖掘；僅僅回答了學(xué)生面臨高校管理侵權(quán)時(shí)“怎么辦”的問(wèn)題，而沒(méi)有進(jìn)一步思考這些問(wèn)題“為什么”會(huì)產(chǎn)生，由此落入了“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的窠臼。只有從思想意識(shí)與制度根源入手，深入分析高校管理侵權(quán)行為的產(chǎn)生根源與形成原理，方能找出破解當(dāng)前高校學(xué)生維權(quán)困局的對(duì)癥之策。

（一）表層原因：高校行政化趨向下的官僚主義思維盛行與服務(wù)意識(shí)的缺乏

在高校治理領(lǐng)域，關(guān)于高校行政化問(wèn)題的探討是一個(gè)長(zhǎng)興不衰的話題。然而相關(guān)討論更多地集中于政府行政權(quán)力對(duì)高校自治的影響、高校內(nèi)部的行政管理模式以及高校行政化對(duì)教學(xué)科研的影響等方面[22-24]，對(duì)于高校行政化問(wèn)題對(duì)學(xué)生權(quán)益的影響關(guān)注較少。實(shí)際上，長(zhǎng)期存在的高校行政化趨勢(shì)以及由此催生的官僚主義思維給廣大在校學(xué)生的合法權(quán)益所帶來(lái)的損害不應(yīng)被忽視。首先，以管理者自居的高校行政、后勤人員將學(xué)生錯(cuò)誤地理解為命令的服從者、義務(wù)的遵循者，漠視學(xué)生的正當(dāng)訴求與合法權(quán)益，由此滋生了大量侵害學(xué)生合法權(quán)益的管理侵權(quán)行為，給依法治校工作帶來(lái)不少負(fù)面影響。調(diào)查結(jié)果顯示，1/3的學(xué)生曾經(jīng)受到過(guò)后勤、行政人員的惡劣對(duì)待，2/5的學(xué)生反映自己在入黨評(píng)優(yōu)和獎(jiǎng)學(xué)金評(píng)選的過(guò)程中受到不公正對(duì)待。這些正是當(dāng)前部分高校管理人員官僚主義思維泛濫、服務(wù)意識(shí)極度缺乏的直接體現(xiàn)。其次，行政化與官僚主義造成的工作態(tài)度散漫、玩忽職守問(wèn)題是引發(fā)校內(nèi)安全隱患的重要誘因。例如，對(duì)學(xué)生寢室發(fā)生失竊、偷盜等不良案件，某些學(xué)校的管理部門(mén)由于工作態(tài)度散漫，沒(méi)有依照規(guī)章及時(shí)強(qiáng)化安全措施，于是給學(xué)生造成更為嚴(yán)重的損失[25]。最后，服務(wù)意識(shí)的缺失、法治意識(shí)的淡薄以及官僚主義思維往往會(huì)引起高校管理人員日常工作中的恣意與失范，直接侵害高校學(xué)生的各類(lèi)合法權(quán)益。近年來(lái)，高校行政人員利用職務(wù)便利侵吞獎(jiǎng)學(xué)金的案件屢見(jiàn)報(bào)端[26]。安徽某高校學(xué)生處管理科科長(zhǎng)李某因貪污學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金13萬(wàn)余元而鋃鐺入獄，落網(wǎng)后竟聲稱(chēng)“獎(jiǎng)學(xué)金與其給學(xué)生揮霍掉，還不如給我”[27]。高校后勤、行政人員的官僚主義作風(fēng)可見(jiàn)一斑。由此我們可以得出高校管理侵權(quán)問(wèn)題的第一個(gè)成因：高校行政化趨向下官僚主義思維的盛行與服務(wù)意識(shí)的缺失是造成高校學(xué)生權(quán)益受損的直接動(dòng)因。

（二）深層根源：對(duì)高校行政、后勤部門(mén)的監(jiān)督與懲戒制度的結(jié)構(gòu)性缺失

官僚主義思維的盛行與服務(wù)意識(shí)的缺乏是造成高校行政、后勤管理工作中侵權(quán)行為的直接動(dòng)因，但若將高校管理侵權(quán)現(xiàn)象的根源歸結(jié)于此未免過(guò)于膚淺。實(shí)際上，行政、后勤人員之所以缺乏為學(xué)生服務(wù)的意識(shí)、存在嚴(yán)重的官僚主義作風(fēng)，根源在于當(dāng)前高校治理體系中對(duì)后勤、行政部門(mén)的監(jiān)督懲戒機(jī)制的結(jié)構(gòu)性缺失。前文已述，高校日常工作由教學(xué)管理工作、行政事務(wù)工作與后勤服務(wù)工作三部分構(gòu)成。對(duì)于高校教學(xué)工作，我國(guó)早在1991年便建立了督學(xué)制度，對(duì)高校的教育管理工作進(jìn)行督導(dǎo)。2006年教育部通過(guò)了《國(guó)家督學(xué)聘任管理辦法》，進(jìn)一步完善了督學(xué)制度。反觀高校行政與后勤服務(wù)工作，目前并無(wú)相關(guān)規(guī)范或?qū)ｉT(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)其工作人員的行為進(jìn)行監(jiān)督。1998年3月6日發(fā)布的《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》第10～第18條規(guī)定了教育行政處罰的七類(lèi)適用對(duì)象，分別是幼兒園、學(xué)校、其他教育機(jī)構(gòu)、社會(huì)力量辦學(xué)、考試組織者、考生和教師，缺少了關(guān)于學(xué)校行政人員以及食堂、宿舍、超市、校醫(yī)院等后勤服務(wù)人員的處罰規(guī)定。2002年9月20日由教育部、衛(wèi)生部聯(lián)合下發(fā)的《學(xué)校食堂與學(xué)生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》僅規(guī)定了發(fā)生食物中毒或其他食源性疾患情況下相關(guān)人員的法律責(zé)任，對(duì)于食堂單方面提價(jià)、菜品質(zhì)量下降以及廚房環(huán)境臟亂差等問(wèn)題均未規(guī)定相應(yīng)的處罰措施。1990年9月18日發(fā)布的《高等學(xué)校校園秩序管理若干規(guī)定》僅要求在校師生與校外人員必須服從管理、維護(hù)校園秩序，對(duì)于高校保衛(wèi)部門(mén)的職責(zé)義務(wù)以及玩忽職守的法律后果均未作出規(guī)定。對(duì)于高校財(cái)務(wù)、人事檔案等行政工作，以及宿舍、超市、浴室、醫(yī)院以及基建等后勤工作，至今仍無(wú)專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范對(duì)于相關(guān)人員的失職瀆職行為加以規(guī)制。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某學(xué)院的一名黨政工作人員因本人的疏忽大意，將十幾名黨員同學(xué)的檔案材料全部遺失，但由于相關(guān)規(guī)定與法律責(zé)任的缺失，肇事者并未受到任何形式的處罰。這種“態(tài)度惡劣也不會(huì)被投訴、出錯(cuò)也不會(huì)被追責(zé)”的現(xiàn)實(shí)，無(wú)疑會(huì)助長(zhǎng)行政、后勤人員的官僚作風(fēng)與思維惰性，瓦解服務(wù)學(xué)生、認(rèn)真負(fù)責(zé)的工作態(tài)度，繼而引發(fā)各類(lèi)高校管理侵權(quán)問(wèn)題，給高校學(xué)生的合法權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害。因此，只有強(qiáng)化對(duì)高校行政、后勤部門(mén)的行為監(jiān)督機(jī)制，完善失職、侵權(quán)人員的責(zé)任追究制度，才能扭轉(zhuǎn)當(dāng)前高校管理人員官僚主義思維盛行、服務(wù)意識(shí)缺乏、法治意識(shí)淡薄的局面，從根本上化解當(dāng)前高校學(xué)生的權(quán)益困局。

四、治本之策：“二元三層”監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制之建構(gòu)

當(dāng)前高校治理體系中對(duì)后勤、行政人員監(jiān)督懲戒機(jī)制的結(jié)構(gòu)性缺失，是侵害學(xué)生權(quán)益行為的根本原因。破解當(dāng)前高校學(xué)生的維權(quán)困局，應(yīng)當(dāng)把重點(diǎn)放在對(duì)后勤、行政等高校管理部門(mén)及其工作人員的監(jiān)督上。在進(jìn)行制度建構(gòu)時(shí)，由誰(shuí)監(jiān)督、如何監(jiān)督是兩個(gè)必須解決的核心問(wèn)題。對(duì)于前一個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為，來(lái)自高校內(nèi)部的監(jiān)督具有貼近日常管理、熟悉案情、高效便捷等方面的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也有著同體監(jiān)督、公正性不足等方面的缺憾；來(lái)自高校外部的監(jiān)督固然更加公正、權(quán)威，但是囿于人力時(shí)間等諸多方面的限制，不可能事無(wú)巨細(xì)地介入高校管理侵權(quán)案件中。因此，將兩者的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，形成高校內(nèi)部與校外行政主管部門(mén)相互銜接的二元監(jiān)督主體，是構(gòu)筑高校管理侵權(quán)案件監(jiān)督救濟(jì)體系的必要舉措。對(duì)于如何進(jìn)行監(jiān)督的問(wèn)題，筆者建議對(duì)高校行政、后勤等管理服務(wù)部門(mén)的監(jiān)督追責(zé)應(yīng)當(dāng)與學(xué)生維權(quán)渠道的疏通以及相關(guān)規(guī)章制度的建設(shè)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)、學(xué)生維權(quán)與監(jiān)督追責(zé)三方面的統(tǒng)一，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建“二元三層”的監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制。具體說(shuō)來(lái)，包括如下三個(gè)層面的舉措。

首先，在規(guī)章制度建設(shè)層面，通過(guò)校內(nèi)管理規(guī)約與校外備案制度，制定明確具體的行政、后勤管理規(guī)范，克服大學(xué)章程太過(guò)原則抽象、不具操作性的弊端。例如，對(duì)于當(dāng)前學(xué)生普遍表示不滿(mǎn)的后勤領(lǐng)域，高校應(yīng)當(dāng)盡快制定同時(shí)約束在校學(xué)生與后勤服務(wù)人員的校內(nèi)管理規(guī)范。學(xué)生應(yīng)當(dāng)服從學(xué)校后勤管理工作，遵守后勤管理規(guī)范的各項(xiàng)禁止性規(guī)定，如不使用違章電器、未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自留宿校外人員等；而后勤服務(wù)人員也必須恪守學(xué)校管理規(guī)范的要求，端正工作態(tài)度，恪盡職守，尊重學(xué)生，不得侵占學(xué)生財(cái)物，不得侵犯學(xué)生隱私，違反這些管理規(guī)約規(guī)定則應(yīng)被認(rèn)定為管理侵權(quán)行為。又如，近年來(lái)圍繞各類(lèi)獎(jiǎng)學(xué)金的爭(zhēng)訟不斷，獎(jiǎng)學(xué)金評(píng)比標(biāo)準(zhǔn)不公開(kāi)、評(píng)比過(guò)程不透明令很多申獎(jiǎng)學(xué)生苦不堪言，甚至出現(xiàn)某些高校行政人員利用工作職權(quán)貪污、侵占學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金的極端案例[26－27]。某些高校會(huì)以各種理由挪用、降低甚至取消獎(jiǎng)學(xué)金，處于弱勢(shì)地位的學(xué)生對(duì)此完全無(wú)能為力[28]。為了保障申獎(jiǎng)學(xué)生特別是貧困學(xué)生的合法權(quán)益，必須通過(guò)制度建設(shè)規(guī)范獎(jiǎng)學(xué)金的管理與發(fā)放。一方面，高校應(yīng)當(dāng)制定更加客觀、公正、透明的獎(jiǎng)學(xué)金評(píng)選規(guī)程，例如：應(yīng)當(dāng)公布獎(jiǎng)學(xué)金的評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)選委員會(huì)的組成人員，對(duì)參評(píng)者的學(xué)術(shù)成果、思想表現(xiàn)、社會(huì)活動(dòng)等參評(píng)信息全面公開(kāi)，接受全校師生的監(jiān)督；采用答辯形式淘汰學(xué)業(yè)或科研評(píng)分第一名的參評(píng)者時(shí)，必須由評(píng)審委員會(huì)書(shū)面說(shuō)明理由，并向全校公開(kāi)，借此遏制獎(jiǎng)學(xué)金評(píng)選中的“打招呼”現(xiàn)象與暗箱操作；加強(qiáng)對(duì)參與獎(jiǎng)學(xué)金評(píng)選工作的行政人員的監(jiān)督，防止出現(xiàn)侵吞、挪用獎(jiǎng)學(xué)金的情況；設(shè)立專(zhuān)門(mén)的獎(jiǎng)學(xué)金評(píng)選工作投訴受理機(jī)構(gòu)，嚴(yán)厲打擊“蘿卜評(píng)選”活動(dòng)。另一方面，針對(duì)高校獎(jiǎng)學(xué)金制度的外部監(jiān)督機(jī)制必須盡快建立，例如：高校新設(shè)獎(jiǎng)學(xué)金時(shí)，應(yīng)當(dāng)向教育行政主管部門(mén)登記備案；高校降低、變更或者取消某項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金，必須經(jīng)過(guò)教育行政主管部門(mén)的批準(zhǔn)。通過(guò)校內(nèi)管理規(guī)約、辦公流程的完善與校外備案機(jī)制的建設(shè)，使行政、后勤等高校管理部門(mén)有著明確的行為指引與違規(guī)警示，是消除官僚作風(fēng)、提升服務(wù)意識(shí)、保障學(xué)生權(quán)益的首要舉措，同時(shí)也是對(duì)侵權(quán)人員進(jìn)行追責(zé)處分的規(guī)范基礎(chǔ)。

其次，在學(xué)生申訴渠道層面，針對(duì)當(dāng)前學(xué)生申訴制度適用范圍狹窄、學(xué)生組織松散無(wú)力的情況，可以考慮由各高校設(shè)立專(zhuān)門(mén)的行政、后勤服務(wù)糾察部門(mén)，受理來(lái)自學(xué)生、教師的投訴與舉報(bào)。對(duì)于師生反映強(qiáng)烈、服務(wù)態(tài)度惡劣的行政、后勤工作人員，由糾察部門(mén)調(diào)查后給予相應(yīng)的處分。當(dāng)然，僅依靠?jī)?nèi)部糾察部門(mén)難免會(huì)出現(xiàn)自我監(jiān)督、同體監(jiān)管等問(wèn)題，實(shí)際的監(jiān)督效果也容易受到部門(mén)利益、領(lǐng)導(dǎo)意志的干擾，為此必須同時(shí)建立必要的外部救濟(jì)機(jī)制?？紤]法院介入學(xué)生維權(quán)案件存在訴訟成本高、時(shí)間周期長(zhǎng)等方面的掣肘，由行政機(jī)關(guān)對(duì)受害學(xué)生進(jìn)行救濟(jì)便成為高效、權(quán)威的最優(yōu)路徑選擇。教育行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的救濟(jì)渠道，受理學(xué)生關(guān)于高校管理方面的申訴與建議。當(dāng)學(xué)生通過(guò)高校內(nèi)部的投訴、舉報(bào)機(jī)制難以獲取救濟(jì)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)允許學(xué)生直接向高校的上級(jí)行政主管部門(mén)提出申訴。

最后，在追責(zé)與監(jiān)督機(jī)制層面，一方面校內(nèi)糾察部門(mén)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)行政、后勤人員的日常監(jiān)督與檢查，一旦發(fā)現(xiàn)工作態(tài)度消極、玩忽職守的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正并視情節(jié)進(jìn)行處分；另一方面國(guó)家教育行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，以部委規(guī)章或規(guī)范性文件的形式對(duì)高校后勤、基建、行政、財(cái)務(wù)、保衛(wèi)等高校管理服務(wù)部門(mén)的行為規(guī)范與責(zé)任加以明確，確保對(duì)高校管理侵權(quán)行為的監(jiān)督與處罰有法可依。在高校內(nèi)部，對(duì)于多次因工作散漫隨意、服務(wù)態(tài)度惡劣被投訴的后勤、行政人員，應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)規(guī)定予以警告、記過(guò)、降薪、降級(jí)、辭退等處分；對(duì)于因玩忽職守造成校園安全隱患或?qū)嶋H損害后果的高校管理人員，應(yīng)當(dāng)對(duì)其問(wèn)責(zé)并責(zé)令其承擔(dān)賠償責(zé)任。只有將內(nèi)部問(wèn)責(zé)和外部問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái)，才能實(shí)現(xiàn)最佳的問(wèn)責(zé)效果[29]。當(dāng)侵害學(xué)生合法權(quán)益的高校管理人員沒(méi)有得到應(yīng)有的追究時(shí)，上級(jí)教育行政主管部門(mén)就應(yīng)當(dāng)果斷介入，敦促高校對(duì)涉事人員進(jìn)行追責(zé)，與此同時(shí)還要對(duì)包庇者予以懲戒和追究。

綜上，只有將規(guī)章制度建設(shè)、學(xué)生權(quán)益維護(hù)與失職人員的監(jiān)督問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建“二元三層”的監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制，才能有效破解當(dāng)前高校管理領(lǐng)域缺乏監(jiān)督、追責(zé)不力的難題，從根本上消解侵犯高校學(xué)生合法權(quán)益的意識(shí)因素與制度根源，確保每一名學(xué)生在公平、正義、法治的環(huán)境中順利成才。

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[26]郭曉峰.大學(xué)美女教師被虛榮心沖昏頭貪污獎(jiǎng)學(xué)金兩萬(wàn)七[N].燕趙都市報(bào)，2012-02-22.

[27]王曉易.科長(zhǎng)貪污獎(jiǎng)學(xué)金邏輯：與其被學(xué)生揮霍不如給我[N].成都商報(bào)，2012-12-11.

[28]蔣理.蘇州大學(xué)發(fā)“一元獎(jiǎng)學(xué)金”所謂何來(lái)？[N].北京青年報(bào)，2015-12-10.

[29]衛(wèi)揚(yáng)中.高校行政化管理法治化的理性思考[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（3）：60-63.