王亞瓊，趙英煚，宋國君，馬莉娟，高利珍

1.太原理工大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，山西 太原 030024 2.咸陽市環(huán)境保護局，陜西 咸陽 712000 3.中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872 4.中國環(huán)境監(jiān)測總站，國家環(huán)境保護環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制重點實驗室，北京 100012

《環(huán)境保護法》(2014)規(guī)定了國家依法實行排污許可管理制度。排污許可管理制度是一種典型的行政許可制度，是以單個污染源為管理單位的微觀政策手段[1]，其管理對象是一定規(guī)模以上的固定源[2]。根據(jù)《控制污染物排放許可制實施方案》，排污許可制作為依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，環(huán)保部門對企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證，并依證監(jiān)管，從2017—2020年，逐步對全部固定源實施排污許可證管理。根據(jù)《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“垂改意見”)的要求，將縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的主要職能調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測，支持配合屬地環(huán)境執(zhí)法，此改革在“十三五”時期全面完成?？梢?，固定源監(jiān)測管理制度建設(shè)是國家固定源監(jiān)管制度改革的現(xiàn)實需要。

目前，國內(nèi)關(guān)于固定源監(jiān)測管理的研究集中于工作中問題的發(fā)現(xiàn)與提出改進建議[3-4]、監(jiān)測能力建設(shè)、監(jiān)測管理水平提升[5]等方面。此外，已有的研究還包括對自行監(jiān)測制度的研究與探討[6-7]、排污許可證監(jiān)測管理國外經(jīng)驗學(xué)習(xí)[8]和理論探討[9]等方面，對固定源排污許可證監(jiān)測管理制度的系統(tǒng)性的研究仍屬空白。在中國全面實施排污許可制及垂改的背景下，本研究從現(xiàn)實需求出發(fā)，在理論分析和制度改革要求的指導(dǎo)下，對基于排污許可證管理的固定源監(jiān)測管理制度進行了系統(tǒng)的改進設(shè)計。

1 排污許可證監(jiān)測管理模式

1.1 排污許可證中的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

排污許可證是一種“個案管理”的政策工具。每個固定源的排污許可證中都包含了對固定源每個產(chǎn)排污單元的管理要求，核心要求是產(chǎn)排放單元的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，包括污染物排放濃度限值、排放量限值、設(shè)施運行條件限制等要求，以及與之配套的監(jiān)測、記錄、報告要求等。在全面實施固定源排污許可管理制度的政策環(huán)境下，執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)也由過去“一刀切”的行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)逐步過渡到落實“國家行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)——單一源排放標(biāo)準(zhǔn)”雙層排放標(biāo)準(zhǔn)體系下的排放標(biāo)準(zhǔn)要求[10]。

在雙層排放標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)，國家行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)是確定單一源排放標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)則，是一種“底線”標(biāo)準(zhǔn)。單一源排放標(biāo)準(zhǔn)通常來源于環(huán)評準(zhǔn)入階段的環(huán)評文件中以及排污許可證申請階段的申請報告中。單一源排放標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)規(guī)劃的要求相一致，與固定源所在區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)相關(guān)，與固定源承擔(dān)的減排責(zé)任相關(guān)，是一類形式多樣、約束性更明確的針對單個固定源的定制標(biāo)準(zhǔn)。通常，排污許可證中產(chǎn)排污單元執(zhí)行的是同類標(biāo)準(zhǔn)中更嚴(yán)格的單一源排放標(biāo)準(zhǔn)，將環(huán)評準(zhǔn)入階段和排污許可證申請階段提出的要求在運行階段執(zhí)行，落實對固定源的事前、事中、事后監(jiān)管。在項目準(zhǔn)入階段，單一源排放標(biāo)準(zhǔn)主要包括排放量標(biāo)準(zhǔn)(來源于達標(biāo)規(guī)劃、削減指標(biāo)等)、排放率標(biāo)準(zhǔn)(與局地環(huán)境質(zhì)量有關(guān)，用模型模擬獲得)、最佳可得控制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(BAT)，以及管理措施等一系列特定的準(zhǔn)入要求。在許可證申請階段，主要包括重污染天氣等特殊時段的日排放量要求、采暖期月排放量要求、無組織排放管理要求、小型排放單元的參數(shù)替代管理要求、運行和維護期間管理要求等。

以案例——燃煤電廠的排污許可證為例，該案例執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)類型如表1所示。

表1 案例——燃煤電廠排污許可證中執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)示例及監(jiān)測要求Table 1 Examples of emission standards and monitoring requirements implemented in the case of a coal-fired power plant operating permit

注：“*”月績效折合量是用上年度月度的績效值(單位發(fā)電量對應(yīng)的排放量)與本年度實際發(fā)電量的乘積。

由表1可見，相對于以濃度限值為主的行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，形式多樣的單一源排放標(biāo)準(zhǔn)更具靈活性和精準(zhǔn)性，效率更高、技術(shù)激勵性更強。A2發(fā)電鍋爐執(zhí)行的BAT標(biāo)準(zhǔn)來源于技改時的環(huán)評文件中，采用最佳可得控制技術(shù)(低氮燃燒+選擇性催化還原技術(shù))，技術(shù)可達水平為90 mg/m3，嚴(yán)于國家行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)的100 mg/m3；A1鍋爐執(zhí)行的排放率標(biāo)準(zhǔn)來源于環(huán)評文件中，用AERMOD模型得到與局地環(huán)境空氣質(zhì)量落地點濃度直接相關(guān)的SO2短周期排放率限值；A1鍋爐年排放量限值在排污許可證申請階段根據(jù)上年度平均績效值核定，表示管理常態(tài)下可達的排放量水平，嚴(yán)于環(huán)評文件批復(fù)的年許可量；特殊時段，如采暖期月排放量限值根據(jù)最優(yōu)績效月確定，表達最佳管理績效狀態(tài)下的月排放量水平；對燃煤破碎車間小型收塵器的排放口用代表排放水平、可連續(xù)監(jiān)測的布袋收塵器的過程參數(shù)壓力損失替代；對無組織排放管理，通常采用操作條件要求。采用何種監(jiān)測方式，對應(yīng)何種監(jiān)測和記錄要求，與不同的排放標(biāo)準(zhǔn)限值形式有關(guān)，也與排放限值的考核要求相匹配。

1.2 監(jiān)測管理制度的政策目標(biāo)

排污許可證是固定源環(huán)境守法的依據(jù)、政府環(huán)境執(zhí)法的工具、社會監(jiān)督護法的平臺[11]，排污許可證中包含了固定源所需要遵守的全部管理要求。監(jiān)測管理圍繞排污許可證管理全過程，是落實以排污許可證為載體的，固定源須遵守的各項法律法規(guī)要求的最重要手段之一。過去的固定源監(jiān)測管理主要由自行監(jiān)測、監(jiān)督性監(jiān)測兩項政策組成，現(xiàn)在的排污許可證監(jiān)測管理囊括了兩者的基本要求，但與兩者又有區(qū)別。因此，需要對現(xiàn)有的固定源監(jiān)測管理制度進行改進設(shè)計。根據(jù)制度設(shè)計理論，制度在運行過程中需要進行設(shè)計并不斷改進[12]，特別是現(xiàn)有制度不能履行其形成之初被預(yù)想的功能時，需要進行重新設(shè)計[13]。制度設(shè)計與改進的標(biāo)準(zhǔn)包括界定權(quán)利邊界、降低成本、消除外部性、降低不確定性、提高經(jīng)濟效率[14]等多個方面。從固定源監(jiān)測行為的實施主體進行區(qū)分，守法監(jiān)測的主體是固定源，通過信息的測量、收集、記錄、處理、分析，證明自己的排放行為符合法律法規(guī)的要求；執(zhí)法監(jiān)測(檢查)的主體是環(huán)保行政主管部門，通過對污染源的守法信息進行收集和分析，確認(rèn)守法狀況、為執(zhí)法行動提供證據(jù)、查明和矯正違法行為[15]。

依托排污許可證“一證式”管理工具，監(jiān)測管理制度的目標(biāo)是通過守法監(jiān)測落實企業(yè)自行監(jiān)測的主體責(zé)任，通過執(zhí)法監(jiān)測明晰管理部門的有限監(jiān)管責(zé)任。結(jié)合排污許可制度改革和監(jiān)測垂改的新要求，在監(jiān)測技術(shù)、管理成本、管理人員能力等客觀條件約束下，在原有制度體系的基礎(chǔ)上進行重新設(shè)計。特別是通過明確政策相關(guān)者的職責(zé)與分工，對監(jiān)測管理機制和程序進行規(guī)范性設(shè)計，最終達到固定源通過監(jiān)測能獲得自證守法信息的政策目標(biāo)，以及監(jiān)管部門能獲得足以支持執(zhí)法信息的政策目標(biāo)。

2 監(jiān)測管理體制和機制

2.1 垂改后政策相關(guān)者的職責(zé)與分工

固定源監(jiān)測管理政策的相關(guān)者主要包括作為守法責(zé)任主體的固定源所有者或運營者，作為監(jiān)管與執(zhí)法責(zé)任主體的環(huán)保主管部門，也包括為兩者服務(wù)的技術(shù)支持單位等其他主體。固定源所有者或運營者的責(zé)任非常明確，根據(jù)污染者付費原則，需要履行法律法規(guī)要求其承擔(dān)的監(jiān)測和證明守法的責(zé)任。環(huán)保部門的職責(zé)劃分相對比較復(fù)雜，各級主管部門需要依法履行法律賦予的職權(quán)，承擔(dān)法律規(guī)定的責(zé)任。

按照《排污許可管理辦法(試行)》的規(guī)定，排污許可證監(jiān)管的原則是“誰核發(fā)，誰監(jiān)管”。根據(jù)垂改意見，環(huán)境執(zhí)法實施屬地管理。可見，在法律授權(quán)和垂改意見的要求下，對固定源的監(jiān)管，環(huán)保部主要負(fù)責(zé)政策的制定和監(jiān)督執(zhí)行，省級環(huán)保主管部門主要負(fù)責(zé)政策的組織實施和監(jiān)督，市級環(huán)保主管部門及其派出分局負(fù)責(zé)核發(fā)排污許可證和實施證后監(jiān)管。在實施層面，承擔(dān)許可證自行監(jiān)測方案審核職責(zé)的為許可證核發(fā)部門，包括核發(fā)重點管理排污單位許可證的市級環(huán)保局監(jiān)測部門，以及核發(fā)簡化管理排污單位許可證的縣級環(huán)保局監(jiān)測部門，承擔(dān)證后監(jiān)管和監(jiān)測的主要是屬地環(huán)保局及其監(jiān)測和執(zhí)法部門。根據(jù)垂改意見的屬地化管理要求，縣級監(jiān)測部門承擔(dān)的主要職能由“監(jiān)督性監(jiān)測”轉(zhuǎn)變?yōu)榘醋C“執(zhí)法監(jiān)測”，由縣級環(huán)保部門直接領(lǐng)導(dǎo)，并接受市級核發(fā)部門的管理，通過建立監(jiān)測與執(zhí)法的聯(lián)動和快速響應(yīng)機制，配合環(huán)境執(zhí)法。在證后監(jiān)管的過程中，通過建立科學(xué)和規(guī)范的程序，要求屬地監(jiān)管部門制定監(jiān)管執(zhí)法計劃，由上級主管部門監(jiān)督和考核，以此明晰排污許可證執(zhí)法監(jiān)測和執(zhí)法管理的有限監(jiān)管責(zé)任。

企業(yè)的第三方監(jiān)測和服務(wù)機構(gòu)可以為企業(yè)的守法監(jiān)測、數(shù)據(jù)整理、數(shù)據(jù)分析、監(jiān)測檔案管理等需求提供服務(wù)，監(jiān)管者也可以通過政府購買服務(wù)為排污許可證監(jiān)管提供技術(shù)支持。除此之外，排污許可證及執(zhí)行報告信息在國家排污許可證信息平臺公布，行業(yè)協(xié)會、研究機構(gòu)、大學(xué)、公益團體、公司、一般公眾等也可以參與到監(jiān)管過程中，有利于促進守法監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)測(檢查)工作，降低監(jiān)管成本。

2.2 基于排污許可證管理的監(jiān)測管理機制

機制設(shè)計理論涉及的兩個核心問題是信息效率和激勵相容，目的是保證制度框架下干系人的利益與政策設(shè)計的目標(biāo)相一致[16]。在明確了各政策相關(guān)者責(zé)任和職責(zé)的基礎(chǔ)上，對監(jiān)測管理程序進行規(guī)范性設(shè)計，在技術(shù)可行、人員能力可達、成本有效的前提下，確保固定源能夠有效獲得足以自證守法的全面、準(zhǔn)確的監(jiān)測信息，確保監(jiān)管部門能夠?qū)潭ㄔ吹呐欧判袨檫M行有效監(jiān)管，減少行政資源的耗費，提升行政監(jiān)管效能。

首先，為了使監(jiān)測法規(guī)更具可操作性和規(guī)范性，與排污許可證管理“許可證申請-受理與核發(fā)-證后監(jiān)管執(zhí)法”3個階段的管理相契合，對監(jiān)測管理流程進行了系統(tǒng)設(shè)計，如圖1所示。監(jiān)測管理流程主要包括“固定源制定并提交自行監(jiān)測方案-核發(fā)部門審核-方案納入排污許可證中成為規(guī)定-依規(guī)定自行監(jiān)測-監(jiān)測記錄-執(zhí)行報告提交-執(zhí)行報告審核-執(zhí)法監(jiān)測和執(zhí)法檢查”全過程管理。

圖1 基于排污許可證管理的固定源監(jiān)測管理流程Fig.1 Flow chart of stationary source monitoring management based on permit management

其次，固定源制定自行監(jiān)測方案，核發(fā)部門審核后將其納入排污許可證中成為管理要求，是許可證申請與核發(fā)環(huán)節(jié)的重要部分。目前的自行監(jiān)測管理規(guī)范中，納入的監(jiān)測指標(biāo)主要是行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的指標(biāo)。在排污許可證管理逐步深化后，將包含更多的單一源排放標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，排放限值的形式更加多樣。監(jiān)測的目的是判定合規(guī)性，采用不同的監(jiān)測指標(biāo)，一方面和排放限值形式有關(guān)，另一方面也和監(jiān)測技術(shù)和監(jiān)測成本相關(guān)。許可證的管理對象以大型固定源為主，污染物指標(biāo)多由煙氣連續(xù)自動監(jiān)測系統(tǒng)(CEMS)監(jiān)測，少部分指標(biāo)采用手工監(jiān)測、替代性指標(biāo)監(jiān)測等方式。此外，對于限制性規(guī)定形式，適宜通過視察或采用手持設(shè)備拍攝等方式進行檢查和記錄。

對于CEMS監(jiān)測系統(tǒng)的管理:一是在初始安裝階段要按照技術(shù)規(guī)范的要求安裝，進行自主驗收，通過認(rèn)證測試后使用；二是使用質(zhì)量保證和質(zhì)量控制程序，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性；三是固定源要承擔(dān)數(shù)據(jù)審核責(zé)任，使用缺失數(shù)據(jù)補充程序?qū)θ笔?shù)據(jù)進行補充。對于手工監(jiān)測指標(biāo)，固定源需按照排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)評文件等要求制定監(jiān)測方案。對于替代性監(jiān)測因子，要基于“個案管理”原則制定自行監(jiān)測方案，包括選取代表性和可監(jiān)測的指標(biāo)、設(shè)置指標(biāo)范圍、設(shè)置績效標(biāo)準(zhǔn)、確定監(jiān)測頻次、確定考核周期等步驟。以案例電廠的破碎車間袋式除塵器為例，采用與袋除塵器顆粒物去除效率密切相關(guān)且連續(xù)監(jiān)測成本更低的壓力損失指標(biāo)，輔助清灰機制指標(biāo)，兩項指標(biāo)共同表示排氣筒顆粒物排放濃度，作為許可證中執(zhí)行的單一源排放標(biāo)準(zhǔn)。

最后，固定源要按照許可證中的規(guī)定，對監(jiān)測信息進行記錄，定期提交執(zhí)行報告。記錄的作用是使監(jiān)測過程和監(jiān)測結(jié)果信息可核查，為監(jiān)管部門判斷固定源是否守法提供依據(jù)。記錄的信息通常包括原始監(jiān)測數(shù)據(jù)、質(zhì)量保證測試信息、設(shè)施維護信息、設(shè)施開停機信息、異常運行信息等。固定源對原始監(jiān)測數(shù)據(jù)按照規(guī)范處理，并向監(jiān)管部門提交執(zhí)行報告。監(jiān)管者制定監(jiān)管執(zhí)法計劃，通過對企業(yè)提供的執(zhí)行報告核查，與現(xiàn)場檢查和執(zhí)法監(jiān)測相配合，判斷其是否守法排放。

3 執(zhí)法監(jiān)測與證后監(jiān)管

落實“一證式”監(jiān)管主要通過兩類手段配合使用：一是制定監(jiān)管執(zhí)法計劃，對執(zhí)行報告和相關(guān)支撐材料進行書面審核；二是實施現(xiàn)場檢查以及執(zhí)法監(jiān)測。在以往的政策框架內(nèi)，主要通過監(jiān)督性監(jiān)測與現(xiàn)場執(zhí)法檢查相配合的方式，耗費的監(jiān)測和執(zhí)法資源多、實施成本高、目的性不強、效果不明確，且監(jiān)管部門需要承擔(dān)無限責(zé)任。在排污許可證監(jiān)管框架內(nèi)，對執(zhí)行報告和臺賬記錄進行“審計式”檢查，分析數(shù)據(jù)間的邏輯性，并配以指向明確的“靶向”現(xiàn)場執(zhí)法檢查和監(jiān)測。監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變能夠節(jié)約監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效能，強化執(zhí)法效果，還能夠厘清監(jiān)管部門的有限責(zé)任。但是，新的監(jiān)管方式也對監(jiān)管的專業(yè)性提出了更高要求?？h級環(huán)保部門普遍存在環(huán)境監(jiān)測人員和執(zhí)法人員數(shù)量少、專業(yè)能力不足等問題，對執(zhí)法方案的制定，對專業(yè)的書面審計工作都難以勝任。針對以上問題，一方面可以通過政府購買技術(shù)服務(wù)的形式進行補充，另一方面更需要進行程序化、規(guī)范化的制度設(shè)計，指導(dǎo)監(jiān)管部門和技術(shù)服務(wù)方制定監(jiān)管執(zhí)法計劃。

監(jiān)管執(zhí)法計劃制定的原則：一是能夠充分識別守法情況；二是具有可操作性和成本有效性。對于執(zhí)法計劃的制定和實施程序，主要包括以下幾個方面：①確定監(jiān)管對象優(yōu)先級。根據(jù)固定源的歷史守法情況，對環(huán)境影響的程度和范圍，確定執(zhí)法計劃對象的優(yōu)先順序。②制定核查方案。方案包括對執(zhí)行報告、原料和產(chǎn)品記錄、產(chǎn)排污設(shè)施運行狀態(tài)和記錄、監(jiān)測設(shè)施運行狀態(tài)和記錄等的審計式核查，通過信息間的邏輯關(guān)系核查是否守法排放。核查的邏輯以比較分析、批量分析為主，通過對行業(yè)內(nèi)污染源的橫向?qū)Ρ确治觯F(xiàn)狀與歷史的縱向?qū)Ρ确治?，進行快速核查。對同類設(shè)施、同行業(yè)的專業(yè)性批量分析，有利于節(jié)約成本，實現(xiàn)高效審核。③專業(yè)調(diào)查。對審計中存在邏輯鏈不符等問題，在例行現(xiàn)場檢查和監(jiān)測之外，重點進行有針對性的專業(yè)調(diào)查，通過專家團隊研判識別問題。完成執(zhí)法計劃后，監(jiān)測與執(zhí)法部門提供監(jiān)管執(zhí)法報告，由上級環(huán)保主管部門監(jiān)督考核，可作為盡職免責(zé)的依據(jù)。此外，除標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管計劃程序外，還可以拓展“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等創(chuàng)新監(jiān)管方式，為執(zhí)法監(jiān)測和證后監(jiān)管服務(wù)。

4 結(jié)論和建議

1)當(dāng)前正在全面實施固定源排污許可證管理，依靠精細(xì)化的“一證式”管理工具，固定源執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)由以行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)為主正逐步過渡到“國家行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)——單一源排放標(biāo)準(zhǔn)”雙層排放標(biāo)準(zhǔn)體系，且以執(zhí)行更為全面和精準(zhǔn)的單一源排放標(biāo)準(zhǔn)為主。執(zhí)行的排放限值包含了濃度、排放量、替代性指標(biāo)、操作性要求等多種形式，與之對應(yīng)的監(jiān)測要求及考核方式也更加多樣化。

2)設(shè)計基于排污許可證管理的監(jiān)測管理制度，在體制上明確固定源制定自行監(jiān)測方案和守法監(jiān)測的主體責(zé)任，厘清許可證核發(fā)部門和承擔(dān)監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)的屬地監(jiān)測和執(zhí)法部門的監(jiān)管職責(zé)，在機制上系統(tǒng)設(shè)計“固定源制定并提交自行監(jiān)測方案-核發(fā)部門審核-方案納入排污許可證中成為規(guī)定-依規(guī)定自行監(jiān)測和記錄-提交執(zhí)行報告-執(zhí)行報告審核-執(zhí)法監(jiān)測和執(zhí)法檢查”的全過程管理模式。

3)建議結(jié)合排污許可制改革和監(jiān)測執(zhí)法垂改的要求，設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管計劃制定和實施程序，節(jié)約監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效能，強化執(zhí)法效果，明晰監(jiān)管部門監(jiān)管與執(zhí)法監(jiān)測的有限責(zé)任。建議拓展“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等創(chuàng)新監(jiān)管方式，為執(zhí)法監(jiān)測和證后監(jiān)管服務(wù)，提升管理部門的管理效率和專業(yè)化水平。

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