文/郭 鵬

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度涉及每位職工的切身利益，是近年來(lái)兩會(huì)上代表委員最關(guān)心的議題之一。經(jīng)過(guò)20余年的發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)取得了很大進(jìn)展。首先，參保人數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)，截至2017年底，參保人數(shù)已超過(guò)4億人。其次，待遇水平逐步提高，養(yǎng)老金待遇連續(xù)14年上調(diào)，月人均養(yǎng)老金由2005年的700元左右提高到目前的2500元左右。此外，在政策保障方面也進(jìn)行了積極探索。2017年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的若干意見(jiàn)》，有望改變養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱長(zhǎng)期缺位的狀態(tài)，是我國(guó)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的新起點(diǎn)。2017年11月，國(guó)務(wù)院公布《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》，是加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)的重要舉措，目標(biāo)是彌補(bǔ)因?qū)嵤┮曂U費(fèi)年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，為進(jìn)一步降低繳費(fèi)率、減輕企業(yè)和職工繳費(fèi)負(fù)擔(dān)打下良好基礎(chǔ)。

但是，制度在可持續(xù)性、覆蓋面、可預(yù)期性和多層次等方面仍面臨諸多挑戰(zhàn)。要破解制度難題，必須在處理好歷史負(fù)債的前提下引入精算機(jī)制、降低繳費(fèi)率、提高統(tǒng)籌層次、擴(kuò)大覆蓋面、規(guī)范待遇調(diào)整辦法，增強(qiáng)制度公信力和吸引力，大力發(fā)展二三支柱，構(gòu)建多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨的主要難題

（一）基金缺乏可持續(xù)性，地區(qū)間不平衡問(wèn)題顯著

近年來(lái)，我國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度撫養(yǎng)比（即制度內(nèi)在職職工與退休職工的比例）不斷下降，由于我國(guó)實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制度，撫養(yǎng)比的下降就意味著基金財(cái)務(wù)可持續(xù)性不容樂(lè)觀。因此，如果不對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行改革，在人口老齡化背景下，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將越來(lái)越依賴(lài)于財(cái)政補(bǔ)貼等外部輸血方式。從地區(qū)來(lái)看，不平衡問(wèn)題尤為顯著。而充裕的繳費(fèi)職工人數(shù)能夠?yàn)楫?dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累做出重要貢獻(xiàn)。

（二）制度覆蓋面不足，地區(qū)間和群體間不均衡矛盾并存

在制度覆蓋面上，地區(qū)間不平衡的現(xiàn)象較為明顯。多數(shù)中東部省份的參保率高于全國(guó)平均水平，而西部不發(fā)達(dá)地區(qū)參保率則普遍低于全國(guó)平均水平。此外，不同群體間的參保情況也有較大差異，流動(dòng)性大的職工群體參保意愿和參保率均十分低。以農(nóng)民工為例，全國(guó)平均參保率低于20%。由于轉(zhuǎn)移接續(xù)政策不完善，且有最低繳費(fèi)年限的要求，短期務(wù)工的農(nóng)民工即便參保，也難以滿(mǎn)足制度要求，在退休后難以享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，因此，農(nóng)民工的參保意愿普遍較低。

（三）制度可預(yù)期性欠缺，待遇調(diào)整方式不夠規(guī)范

自2005年以來(lái)，我國(guó)已連續(xù)14年通過(guò)行政指令的方式調(diào)整職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，人均養(yǎng)老金連年增長(zhǎng)。在工資和物價(jià)增速較快的背景下，這一舉措改善了退休人員的生活水平。但是，我國(guó)并沒(méi)有形成正常的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制，這種做法降低了待遇調(diào)整的可預(yù)期性，且提高了退休職工對(duì)養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)提高的心理預(yù)期，損害了基金的可持續(xù)性。每年由于調(diào)整待遇而增加的基金支出數(shù)額龐大，給基金造成了巨大的支付壓力。

推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的建議

（一）補(bǔ)償歷史負(fù)債并引入精算機(jī)制，增強(qiáng)制度可持續(xù)性

依靠制度內(nèi)化解的方式解決歷史負(fù)債問(wèn)題，是導(dǎo)致城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率過(guò)高、職工負(fù)擔(dān)過(guò)重的主要原因。《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》的出臺(tái)，為解決這一問(wèn)題提供了良好的機(jī)遇。在這一政策背景下，應(yīng)明確測(cè)算歷史債務(wù)規(guī)模，區(qū)分國(guó)有企業(yè)不同類(lèi)別，分步驟、分層次制定不同檔次的劃轉(zhuǎn)比率，解決好歷史負(fù)債問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)常態(tài)化精算機(jī)制，以精算分析為基礎(chǔ)，研究增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性的有效改革途徑。按照“權(quán)責(zé)清晰”的要求，嚴(yán)格劃分不同支柱的界限，清晰界定各支柱的目標(biāo)替代率，明確用工單位、參保職工和政府的責(zé)任，推動(dòng)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

（二）降低繳費(fèi)率且提高統(tǒng)籌層次，擴(kuò)大制度覆蓋面

自2016年5月起，已實(shí)施階段性降低單位養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例政策。在推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率降低的同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)西部等不發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)為更多職工參保繳費(fèi)。此外，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，不同地區(qū)的繳費(fèi)水平、準(zhǔn)入條件和統(tǒng)籌層次各不相同，直接導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)存在制度上的銜接障礙。地區(qū)間轉(zhuǎn)移接續(xù)的障礙嚴(yán)重制約了制度便攜性，影響了正常的勞動(dòng)力流動(dòng)。因此，要擴(kuò)大流動(dòng)人群的制度覆蓋面，必須提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，解決勞務(wù)輸入輸出省份間負(fù)擔(dān)不均衡的問(wèn)題。今年兩會(huì)后，政府明確，按照3%的比例建立中央調(diào)劑金制度，以彌補(bǔ)一些省份養(yǎng)老金可能會(huì)發(fā)生的不足。在這一政策背景下，應(yīng)盡快研究相關(guān)配套措施，為向基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌過(guò)渡做好準(zhǔn)備。

（三）規(guī)范待遇調(diào)整方式，提高制度可預(yù)期性

目前，我國(guó)現(xiàn)有的企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制還不夠完善，14年來(lái)，待遇調(diào)整比例均依靠行政指令的方式公布。在人均預(yù)期壽命延長(zhǎng)和老齡化問(wèn)題日益嚴(yán)峻等多重因素的影響下，應(yīng)盡快把待遇調(diào)整與物價(jià)水平、工資增長(zhǎng)率、預(yù)期壽命等因素結(jié)合起來(lái)，引入自動(dòng)平衡機(jī)制。把待遇調(diào)整方式制度化、規(guī)范化，為職工提供良好的制度預(yù)期，提高制度公信力和吸引力，降低未來(lái)待遇調(diào)整工作的難度。