慕小明

2018年4月19日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署國(guó)家安全總統(tǒng)備忘錄，大幅放寬了美國(guó)常規(guī)武器出口與轉(zhuǎn)讓限制，承諾向世界各地的盟友出售更多美制武器裝備。特朗普已指示美國(guó)國(guó)務(wù)院會(huì)同國(guó)防部、商務(wù)部和能源部等相關(guān)部門，在接下來的60天內(nèi)著手修改1967年出臺(tái)的《武器出口控制法》，并擬定具體執(zhí)行方案，包括常規(guī)武器在內(nèi)的武器出口促進(jìn)政策的詳細(xì)內(nèi)容，以便美國(guó)公司更便捷地進(jìn)行常規(guī)武器轉(zhuǎn)讓。

延續(xù)了美國(guó)武器出口的政策傳統(tǒng)

自1935年通過《中立法》加強(qiáng)對(duì)武器出口管制以來，美國(guó)始終把武器出口作為推進(jìn)對(duì)外戰(zhàn)略、爭(zhēng)奪與維護(hù)全球霸權(quán)的重要手段。冷戰(zhàn)后，為適應(yīng)國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)和安全環(huán)境的變化，應(yīng)對(duì)新興大國(guó)尤其是中國(guó)的崛起以及國(guó)際政治權(quán)力的轉(zhuǎn)移，美國(guó)政府對(duì)武器出口控制進(jìn)行了一系列改革和調(diào)整?？肆诸D和小布什執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)提出防務(wù)貿(mào)易安全倡議，但由于武器出口控制改革政策主要關(guān)注精簡(jiǎn)許可證要求以增加出口，加上試圖繞過國(guó)會(huì)和未能協(xié)調(diào)國(guó)防部的內(nèi)部分歧，其武器出口控制改革沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。奧巴馬政府在武器出口控制改革上充分汲取了前任的教訓(xùn)，在制度層面的重組組織機(jī)構(gòu)和制定新的出口控制清單，在技術(shù)層面重新調(diào)配各種資源，對(duì)武器出口控制體制進(jìn)行了根本改革，這一改革在相當(dāng)程度上改變了美國(guó)戰(zhàn)后出口控制制度。

武器出口控制是美國(guó)阻止其他國(guó)家軍事力量增長(zhǎng)、削弱其經(jīng)濟(jì)力量和影響其國(guó)內(nèi)或外交政策的重要工具。無論是克林頓，還是小布什抑或是奧巴馬，在武器出口控制改革過程中，都強(qiáng)調(diào)不得向敵對(duì)國(guó)或潛在對(duì)手出口防務(wù)裝備。非經(jīng)美國(guó)同意，盟國(guó)或友好國(guó)家也不得向美國(guó)的敵對(duì)國(guó)或潛在對(duì)手出口來自美國(guó)的防務(wù)裝備或技術(shù)，同時(shí)也不得向美國(guó)的敵對(duì)國(guó)或潛在對(duì)手出口本國(guó)的防務(wù)裝備或技術(shù)。奧巴馬政府甚至明確提出把武器出口控制作為加強(qiáng)和鞏固西方聯(lián)盟以應(yīng)對(duì)中國(guó)等新興大國(guó)崛起的重要手段，以此加強(qiáng)以美國(guó)為首的軍事和政治聯(lián)盟，鞏固美國(guó)的霸權(quán)地位。

即便如此，特朗普認(rèn)為奧巴馬的武器出口政策束縛了美國(guó)軍火商的手腳，不利于美國(guó)經(jīng)濟(jì)。特朗普上臺(tái)后，把加大對(duì)盟國(guó)出售先進(jìn)武器裝備作為控制和鞏固同盟關(guān)系的重要手段，其本人也成了美國(guó)“軍售外交”的首要代言人。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，特朗普上臺(tái)后的前八個(gè)月，美國(guó)的武器出口額就達(dá)到480億美元（意向達(dá)成），相比同期增加了一倍。

對(duì)軍用無人機(jī)市場(chǎng)造成較大沖擊

正值中美貿(mào)易戰(zhàn)峰口之際，負(fù)責(zé)此次武器出口政策改革的白宮貿(mào)易和制造業(yè)政策辦公室主任納瓦羅，卻將矛頭直指中國(guó)。納瓦羅稱，“此舉是針對(duì)中國(guó)這個(gè)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手在國(guó)際武器市場(chǎng)上咄咄逼人的行動(dòng)，也是在落實(shí)2018年1月29日《以制裁反擊美國(guó)敵人法案》”。事實(shí)上，根據(jù)瑞典斯德哥爾摩國(guó)際和平研究所2018年3月的數(shù)據(jù)，2017年中國(guó)出口的主要類型常規(guī)武器占全球總量?jī)H為5.7%，而美國(guó)的占比高達(dá)34%。在過去5年中，美國(guó)的常規(guī)武器出口總量要比排名第二的俄羅斯高出58%。

如果仔細(xì)觀察特朗普的國(guó)家安全總統(tǒng)備忘錄，其改革主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

一是授權(quán)美國(guó)軍工企業(yè)以直接商業(yè)銷售（DDL）的方式，與外國(guó)政府直接進(jìn)行有關(guān)常規(guī)武器出口的談判，美國(guó)政府只負(fù)責(zé)對(duì)相關(guān)交易實(shí)施必要的監(jiān)管。此前，美國(guó)私營(yíng)軍工企業(yè)與外國(guó)政府的無人機(jī)交易需要以美國(guó)政府為窗口進(jìn)行，由于國(guó)防部和國(guó)務(wù)院的有關(guān)武器出口的行政審批程序繁瑣復(fù)雜，出口審批通常需要數(shù)年時(shí)間。

二是美國(guó)政府鼓勵(lì)本國(guó)駐外使館人員與外國(guó)軍火商主動(dòng)接洽，使其成為名副其實(shí)的軍火“推銷員”。為推銷美國(guó)軍火，負(fù)責(zé)政治軍事事務(wù)的美國(guó)國(guó)務(wù)院首席助理國(guó)務(wù)卿幫辦蒂娜·凱達(dá)諾出席了今年2月在新加坡舉行的航空展，派這一級(jí)別的高官出席防務(wù)展在美國(guó)歷史上是比較罕見的。

三是放寬須經(jīng)過嚴(yán)格審查的武器型號(hào)，特別是軍用無人機(jī)方面。目前，包括美國(guó)在內(nèi)的34個(gè)國(guó)家簽署了“導(dǎo)彈技術(shù)控制機(jī)制”（MTCR），無人機(jī)也屬于這一機(jī)制的管控范圍。受制于此機(jī)制，攜帶超過500千克有效載荷、航程超過300千米的無人機(jī)屬于嚴(yán)控出口的類型。因此，特朗普特別要求，修改或重新解釋現(xiàn)有的MTCR中第一類清單有關(guān)無人機(jī)規(guī)定的辦法，如將一些常規(guī)武器從管控嚴(yán)格的MTCR一類清單中劃出，不再限制搭載激光指示器的無人機(jī)的出口等。

四是簡(jiǎn)化美國(guó)國(guó)務(wù)院、商務(wù)部、國(guó)防部和能源部等行政部門在武器出口審批的“繁文縟節(jié)”，加快對(duì)盟友武器銷售的速度。正如特朗普所言，“只要同盟國(guó)提出請(qǐng)求，就能夠馬上從美國(guó)獲得裝備”。

所以，納瓦羅的說辭是完全站不住腳的，體現(xiàn)的是以“美國(guó)制造”實(shí)現(xiàn)“美國(guó)優(yōu)先”的霸權(quán)邏輯，其根本目的是通過進(jìn)一步放松武器出口管制，維持美國(guó)技術(shù)優(yōu)勢(shì)、強(qiáng)化和擴(kuò)大美國(guó)的全球伙伴關(guān)系，保持美國(guó)對(duì)全球武器市場(chǎng)的掌控能力。

在奧巴馬時(shí)期，軍用無人機(jī)被視為高度敏感的軍用武器裝備，出口對(duì)象即便像日本、沙特和阿聯(lián)酋這樣的盟友也層層設(shè)卡。隨著特朗普取消了奧巴馬于2015年簽署的“禁止向外國(guó)政府直接出售軍用無人機(jī)”的禁令，今后美國(guó)防務(wù)承包商可以直接向外國(guó)政府出售軍用無人機(jī)（或其它武器），而無需經(jīng)過美國(guó)國(guó)防部的審批，從而使包括波音、洛·馬、雷錫恩、通用動(dòng)力以及諾·格等美國(guó)頂級(jí)防務(wù)承包商從中收益。

今年年內(nèi)，美國(guó)空軍的150架MQ-1“捕食者”察打一體無人機(jī)將全部退出現(xiàn)役。此前由于奧巴馬政府較為嚴(yán)格的限制和審查，MQ-1“捕食者”只出口過意大利、土耳其、阿聯(lián)酋和摩洛哥。鑒于美國(guó)一向有向盟國(guó)和伙伴國(guó)傾銷退役裝備的傳統(tǒng)，MQ-1“捕食者”很可能隨著政策的解禁被美國(guó)投放到國(guó)際軍售市場(chǎng)，其前景頗為可觀。這不僅將對(duì)全球軍用無人機(jī)市場(chǎng)造成較大沖擊，無疑也會(huì)對(duì)中國(guó)正在興起的軍用無人機(jī)出口造成較大沖擊。

放寬武器出口的潛在意圖

應(yīng)當(dāng)說，特朗普放寬常規(guī)武器出口限制的新政具有其鮮明的“美國(guó)優(yōu)先”色彩，其所要達(dá)到的戰(zhàn)略目標(biāo)也具有多重用意。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，特朗普想通過此舉實(shí)現(xiàn)貿(mào)易收支平衡。美國(guó)政府統(tǒng)計(jì)，美國(guó)軍工領(lǐng)域的從業(yè)人員超過170萬，如果再加上航空業(yè)就達(dá)到了250余萬，對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)每年超過一萬億美元。特朗普認(rèn)為奧巴馬政府2014年制定的政策“缺乏遠(yuǎn)見”，本屆政府修改這一政策是要幫助美國(guó)公司拓展出口武器的機(jī)會(huì)，創(chuàng)造出數(shù)以千計(jì)的高工資就業(yè)崗位和巨大的出口收益。雖然美國(guó)憑借技術(shù)性能等方面的比較優(yōu)勢(shì)在全球軍售市場(chǎng)占據(jù)主要份額，但仍然在部分領(lǐng)域面臨著俄羅斯、中國(guó)等國(guó)的激烈競(jìng)爭(zhēng)。正如納瓦羅所言，“經(jīng)濟(jì)安全就是國(guó)家安全”。新政策旨在進(jìn)一步鞏固美國(guó)制造業(yè)和國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)，提升美軍工企業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。

在政治領(lǐng)域，特朗普放寬常規(guī)武器出口限制的新政，也是希望在政治領(lǐng)域籠絡(luò)美國(guó)軍工復(fù)合體的密切聯(lián)系。統(tǒng)計(jì)顯示，美國(guó)2017財(cái)年對(duì)外軍售額達(dá)420億美元，比上一財(cái)年上漲110億美元。受此影響，美國(guó)主要國(guó)防承包商的股票價(jià)格不斷攀升。作為政策回饋，美軍工界也將動(dòng)用其在國(guó)會(huì)中的影響力，協(xié)助共和黨贏得今年秋季的國(guó)會(huì)中期選舉。

在軍事領(lǐng)域，特朗普政府同樣持有濃厚的現(xiàn)實(shí)利益考慮。奧巴馬時(shí)期采取了較為謹(jǐn)慎的武器出口政策，使得不是所有盟國(guó)都能如愿買到美制先進(jìn)武器。特朗普上臺(tái)以來，一直要求盟友承擔(dān)更多的防務(wù)責(zé)任。除了要求盟友增加軍費(fèi)開支，主要的手段就是幫助其增強(qiáng)軍事力量，加大出售美國(guó)制造的先進(jìn)武器裝備。這次美國(guó)放寬武器出口政策，很大一部分是針對(duì)盟友出售那些此前不允許購買的先進(jìn)武器。在特朗普“美國(guó)優(yōu)先”的大旗下，通過向地區(qū)盟友和伙伴國(guó)輸出更多更先進(jìn)的武器裝備，能夠有效降低美國(guó)軍事成本，規(guī)避美軍安全風(fēng)險(xiǎn)和減輕軍事負(fù)擔(dān)，強(qiáng)化與美軍協(xié)同作戰(zhàn)的能力，降低對(duì)美軍地面部隊(duì)介入的需求。這一做法，在特朗普上臺(tái)后調(diào)整美國(guó)的中東政策，通過加大對(duì)沙特的軍售，扶持沙特重塑阿拉伯世界的盟主地位，將沙特推向反伊朗陣營(yíng)和后敘利亞內(nèi)戰(zhàn)的前沿體現(xiàn)的尤為明顯。

對(duì)中國(guó)周邊安全的影響

中國(guó)周邊地區(qū)是世界也是美國(guó)最大的武器出口目的地。隨著特朗普“印太安全戰(zhàn)略”等一系列國(guó)家安全戰(zhàn)略和國(guó)防戰(zhàn)略的出爐，放寬對(duì)印太地區(qū)盟友和伙伴國(guó)的武器出口，將繼續(xù)成為美國(guó)制衡中國(guó)的重要手段，并對(duì)我周邊安全形勢(shì)造成顯而易見的影響。

美國(guó)向日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣、新加坡等國(guó)出口的多是技術(shù)性能先進(jìn)、價(jià)格昂貴的大型作戰(zhàn)平臺(tái)，出口方式主要是直接商業(yè)銷售（DDL）和對(duì)外軍售（CFMS）等有償方式。2010—2016年，美國(guó)對(duì)日本武器出口增加了2.86倍，對(duì)韓國(guó)武器出口翻了一番。日本于2015年謀求從美國(guó)引進(jìn)3架“全球鷹”長(zhǎng)航時(shí)無人偵察機(jī)，以強(qiáng)化對(duì)西南地區(qū)離島海空域偵察與監(jiān)視能力。但是，受到美國(guó)常規(guī)武器出口與轉(zhuǎn)讓政策限制，日美相關(guān)談判遲遲未能順利推進(jìn)。在4月18日與日本首相安倍晉三的會(huì)晤中，特朗普做出承諾將向日本出售更多的先進(jìn)軍事裝備。預(yù)計(jì)隨著此次針對(duì)無人機(jī)的出口限制的放寬，“全球鷹”入駐東瀛將是大概率事件，屆時(shí)在東海海域，日本將實(shí)現(xiàn)對(duì)西南地區(qū)離島?？沼虻?4小時(shí)全天候監(jiān)控。此外，日本很可能在海基“戰(zhàn)斧”巡航導(dǎo)彈、聯(lián)合制造瀕海戰(zhàn)斗艦等方面取得突破，具備對(duì)“敵方軍事基地”的攻擊能力，從而進(jìn)一步突破“專守防衛(wèi)”政策，其后續(xù)影響不容低估。韓國(guó)受制于“導(dǎo)彈技術(shù)控制機(jī)制”（MTCR）和“韓美導(dǎo)彈協(xié)定”，一直不能在AGM-158防區(qū)外打擊武器、中遠(yuǎn)程彈道導(dǎo)彈、長(zhǎng)航時(shí)無人偵察機(jī)等方面獲得美國(guó)相關(guān)支持，隨著政策的解禁，韓國(guó)如愿增強(qiáng)相關(guān)作戰(zhàn)能力并非遙不可及。

對(duì)于美國(guó)在中國(guó)周邊的伙伴國(guó)或準(zhǔn)盟國(guó)，越南自2016年5月美國(guó)全面解除軍事禁運(yùn)后，雙邊關(guān)系日益熱絡(luò)，預(yù)計(jì)越南也將成為該政策的受益者。印度近年在美全球戰(zhàn)略中的地位日益凸顯，與美關(guān)系不斷升溫。去年，印度從美國(guó)購買22架MQ-9B無人機(jī)，此項(xiàng)目受制于美國(guó)武器出口程序進(jìn)展緩慢，預(yù)計(jì)未來將加快交付進(jìn)程。并且，印度在引進(jìn)美制先進(jìn)戰(zhàn)斗機(jī)、航母電磁彈射器等方面也可能會(huì)有更大斬獲。

可以預(yù)見，隨著國(guó)際形勢(shì)和戰(zhàn)略需求變化，美國(guó)對(duì)中國(guó)周邊地區(qū)武器出口的數(shù)量規(guī)模、區(qū)域布局都將出現(xiàn)較大調(diào)整。通過有計(jì)劃地、有選擇地推進(jìn)對(duì)中國(guó)周邊地區(qū)的武器出口，美國(guó)將進(jìn)一步鞏固盟友和拓展伙伴國(guó)關(guān)系，達(dá)到遏制中國(guó)和主導(dǎo)印太地區(qū)事務(wù)的戰(zhàn)略目的，并將對(duì)我國(guó)周邊安全造成不容低估的影響。