屈興貴

摘 要：當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)初步形成了較為完善的自然保護(hù)區(qū)，并且就全國(guó)自然保護(hù)區(qū)的設(shè)置來(lái)看，具有類型齊全、布局合理等諸多優(yōu)勢(shì)。自然保護(hù)區(qū)的設(shè)置為保持生態(tài)平衡，合理利用野生動(dòng)植物資源發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。然而，就當(dāng)前我國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理的實(shí)際狀況來(lái)看，依然存在著一定的問(wèn)題。本文將就自然保護(hù)區(qū)的管理現(xiàn)狀展開(kāi)論述，然后詳細(xì)分析自然保護(hù)區(qū)管理中存在的問(wèn)題，最后提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略，以期推動(dòng)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)區(qū)；管理；問(wèn)題；對(duì)策

總上世紀(jì)七十年代開(kāi)始，為了保護(hù)生態(tài)多樣性，我國(guó)就開(kāi)始著手建立自然保護(hù)區(qū)，發(fā)展至今，已經(jīng)形成了一套完整、龐大的保護(hù)體系。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)表明，截止2013年底，我國(guó)擁有的各類自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量超過(guò)2200個(gè)，各類自然保護(hù)區(qū)為保持我國(guó)自然生態(tài)平衡，保護(hù)生態(tài)多樣性、改善生態(tài)環(huán)境以及推動(dòng)生態(tài)建設(shè)等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，為社會(huì)創(chuàng)造了巨大的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。然而，就當(dāng)前我國(guó)各類自然保護(hù)區(qū)管理的現(xiàn)狀來(lái)看，依然存在著諸多問(wèn)題，主要體現(xiàn)在保護(hù)與發(fā)展的沖突、保護(hù)模式落后、法律法規(guī)的不健全以及資金緊缺等問(wèn)題。

一、自然保護(hù)區(qū)的管理現(xiàn)狀

我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展歷程，基本上形成了一整套完整的管理體系，當(dāng)前，我自然保護(hù)區(qū)的管理狀況主要包括三個(gè)方面：

1.依法治區(qū)

在我國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理體制方面，做到了依法管理，主要以《森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》為基礎(chǔ)，以其他相關(guān)法律法規(guī)相輔助，在自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)了基本的依法管理。本自然保護(hù)區(qū)的依法治區(qū)從以下幾個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)。首先，自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)做到了有法可依。其次，自然保護(hù)區(qū)的檢查監(jiān)督有法可依；自然保護(hù)區(qū)的目標(biāo)就是保護(hù)野生動(dòng)植物資源，維持生物種類的多樣化；在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的檢查依據(jù)、立案標(biāo)準(zhǔn)以及審理依據(jù)基本都是以森林法和野生動(dòng)植物保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)為基礎(chǔ)的。最后，有法必依，對(duì)違法案件的查處和打擊不遺余力。包括林業(yè)保護(hù)部門(mén)與森林公檢法機(jī)構(gòu)，在打擊違法者方面發(fā)揮著十分重要的作用。

2.規(guī)范管理

首先，建立了科學(xué)的自然保護(hù)區(qū)管理統(tǒng)計(jì)制度，對(duì)保護(hù)區(qū)的面積、權(quán)屬、退耕還林、天然林、人工林、旅游人數(shù)、收入狀況、巡護(hù)狀況、以及發(fā)生的案件數(shù)量等資料，建立統(tǒng)一的動(dòng)態(tài)匯總表，從而對(duì)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際狀況有切實(shí)了解。其次，建立了有效的自然保護(hù)區(qū)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。當(dāng)前，我自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)投入使用了監(jiān)測(cè)體系軟件，并以《自然保護(hù)區(qū)管理有效評(píng)估辦法》為基礎(chǔ)，建立了動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度，將自然保護(hù)區(qū)的管理、財(cái)務(wù)狀況、資金投入，人員狀況、社區(qū)狀況等內(nèi)容納入監(jiān)測(cè)系統(tǒng)中，從而使得自然保護(hù)區(qū)的管理實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和科學(xué)化。再次，在重視基礎(chǔ)工作的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)工作；近年來(lái)，圍繞自然保護(hù)區(qū)的旅游管理、自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，我區(qū)實(shí)施了一系列探索和規(guī)劃，制定了《野生動(dòng)植物保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程總體規(guī)劃》，并在此規(guī)劃的指導(dǎo)下，出臺(tái)了《自然保護(hù)區(qū)管理辦法》等。

3.更新觀念

在自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展過(guò)程中，堅(jiān)持保護(hù)與發(fā)展并舉，以自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游作為切入點(diǎn)，從而達(dá)到吸引社會(huì)資金的投入的目的，從而逐步完善自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)都有很好的景觀資源，因此充分挖掘自然保護(hù)區(qū)的旅游潛力，在保護(hù)、利用和發(fā)展之間找到平衡度，掌握好國(guó)家相關(guān)政策的尺度，是做好自然保護(hù)區(qū)管理的關(guān)鍵。而且，在大力發(fā)展生態(tài)旅游的同時(shí)，還能夠帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的同步增長(zhǎng)。

二、自然保護(hù)區(qū)管理中存在的問(wèn)題

我國(guó)自從自然保護(hù)區(qū)建立開(kāi)始，無(wú)論是國(guó)家還是地方政府都將自然保護(hù)區(qū)看作是保護(hù)自然資源的最有效的措施，并且自然保護(hù)區(qū)被看作是遏制資源被破壞性利用的有效方法。然而，在幾十年的發(fā)展歷程中，我們可以看出，僅僅通過(guò)自然保護(hù)區(qū)這種行政加法律的手段管理自然保護(hù)區(qū)的管理方式，其效率和效果都不甚理想。當(dāng)前，我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)管理中依然存在著較多的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾無(wú)法有效解決；二是保護(hù)模式較為落后；三是法律法規(guī)依然不夠健全；四是保護(hù)資金依然存在不足。

1.保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾無(wú)法有效解決

在自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前，當(dāng)?shù)氐木用耖L(zhǎng)期以來(lái)依靠自然資源維持生計(jì)，自然資源是當(dāng)?shù)鼐用裆畹奈镔|(zhì)基礎(chǔ)。然而，當(dāng)自然保護(hù)區(qū)設(shè)立以后，為了使得自然資源得到有效的保護(hù)，必然對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)活動(dòng)和生活方式造成了一定的限制。不得不說(shuō)，這在一定程度上對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳钤斐闪擞绊?，一直以?lái)祖祖輩輩依靠著豐富的自然資源生活的社區(qū)居民，早已習(xí)慣了“靠山吃山”，一旦這種依靠被斷絕，必然會(huì)寄希望于通過(guò)保護(hù)區(qū)來(lái)彌補(bǔ)自身?yè)p失。再加上自然保護(hù)區(qū)社區(qū)居民文化程度不高、信息較為閉塞，對(duì)于自然保護(hù)區(qū)的意義無(wú)法真正理解，就會(huì)出現(xiàn)各種違規(guī)違法行為，有的人會(huì)進(jìn)入保護(hù)區(qū)內(nèi)放牧、狩獵；有的會(huì)在保護(hù)區(qū)內(nèi)采集農(nóng)副產(chǎn)品；甚至有的會(huì)依靠帶人違規(guī)進(jìn)入林區(qū)獲得收入。種種這些行為，都會(huì)對(duì)自然保護(hù)區(qū)形成一定的破壞，也在一定程度上激發(fā)了自然資源保護(hù)與社區(qū)發(fā)展之間的矛盾。

（1）自然資源保護(hù)與資源利用的矛盾。自然資源，是自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)對(duì)象，是當(dāng)?shù)厣锒鄻有缘谋夭豢缮俚慕M成部分；然而，自然資源也是當(dāng)?shù)鼐用駮r(shí)代賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的源泉。正是因?yàn)樽匀毁Y源同時(shí)存在著這樣兩種不同的性質(zhì)，導(dǎo)致自然資源保護(hù)與自然資源利用之間存在著無(wú)法避免的矛盾。

一方面，就我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的分布來(lái)看，通常都處在較為偏遠(yuǎn)的地區(qū)，這些地區(qū)的文化、經(jīng)濟(jì)往往較為落后，再加上生活習(xí)俗、生產(chǎn)條件等多方面原因，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用衿毡橐詡鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)為主要生產(chǎn)方式，林木開(kāi)發(fā)、野生動(dòng)物狩獵等等也是居民常見(jiàn)的生產(chǎn)方式?？梢哉f(shuō)，這里的居民對(duì)于自然資源有很強(qiáng)的依賴性。這樣的依賴性越強(qiáng)，居民與自然資源的聯(lián)系越緊密，保護(hù)區(qū)的保護(hù)所面對(duì)的壓力就更大。另一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們的生活水平也在不斷提升；自然保護(hù)區(qū)周圍的居民的人數(shù)不斷增加，對(duì)于自然資源的需求也在不斷增加，這也使得自然保護(hù)區(qū)的工作面臨更大的難度。

所以說(shuō)，從自然保護(hù)區(qū)已成立，就面臨著嚴(yán)重的資源保護(hù)與資源利用之間的矛盾。

（2）自然資源保護(hù)與社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)有著十分豐富的水資源、礦物資源、旅游資源以及生物資源。當(dāng)?shù)鼐用駛鹘y(tǒng)的生產(chǎn)方式離不開(kāi)這些資源的開(kāi)發(fā)和利用?？梢哉f(shuō)，對(duì)于很多自然保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)貋?lái)說(shuō)，自然資源不僅是當(dāng)?shù)鼐用裆畹奈镔|(zhì)基礎(chǔ)，也是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)自然資源的合理利用，能夠推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，根據(jù)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)相關(guān)法律法規(guī)，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，不得進(jìn)行各種生產(chǎn)活動(dòng)，包括砍伐、狩獵、捕撈、放牧、開(kāi)墾、開(kāi)采、挖沙、采礦等等；也就是說(shuō)，設(shè)立了自然保護(hù)區(qū)，對(duì)自然資源實(shí)施保護(hù)的同時(shí)，也限制了對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源的利用，從而制約了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。所以說(shuō)，自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立面臨著資源保護(hù)與社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。

（3）自然保護(hù)區(qū)內(nèi)野生動(dòng)物與社區(qū)居民的矛盾。自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立，是希望能夠保護(hù)生物的多樣性。然而從自然保護(hù)區(qū)設(shè)立開(kāi)始，就對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的生活和生產(chǎn)方式造成了影響，而這種影響又無(wú)法給予真正有效的彌補(bǔ)。因此，居民便希望將損失從自然保護(hù)區(qū)索取回來(lái)，于是各種違規(guī)砍伐、狩獵等行為便屢禁不止，這種行為對(duì)于自然保護(hù)區(qū)保護(hù)生物多樣性的初衷完全背道而馳，存在著無(wú)法調(diào)和的矛盾。另一方面，自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立，讓野生動(dòng)物面臨著更加友善的生活環(huán)境，于是大量繁殖，數(shù)量持續(xù)增加。然而這個(gè)可喜的局面背后，可能引發(fā)野生動(dòng)物對(duì)莊稼生物破壞，甚至出現(xiàn)傷人事件。野生動(dòng)物的活躍讓當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的生活面臨更大的困難；而地方政府往往受財(cái)力限制，無(wú)法給予應(yīng)有補(bǔ)償，也導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展與社區(qū)的發(fā)展之間的矛盾越發(fā)加劇。

2.保護(hù)模式較為落后

當(dāng)前，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)依然采用傳統(tǒng)的保護(hù)模式，這種保護(hù)模式最顯著的特點(diǎn)就是從上而下、強(qiáng)制性管理。這種管理模式的優(yōu)點(diǎn)是管理的目標(biāo)性很強(qiáng)，然而其特點(diǎn)也同樣顯著，管理成本較高。這種保護(hù)模式的理論基礎(chǔ)是認(rèn)為人的存在對(duì)于野生動(dòng)物是天然的威脅，甚至?xí)?dǎo)致野生動(dòng)物的滅亡，植被的破壞，所以保護(hù)的核心理念就是對(duì)人的行為做明確限制，進(jìn)而將人與自然的聯(lián)系切斷，以此達(dá)到保護(hù)自然資源的目的。事實(shí)上，這種保護(hù)模式與較為落后的，一方面完全無(wú)視當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的利益，采用一刀切的方式讓居民利益全方位讓步給自然資源保護(hù)，而政府又沒(méi)有能力給予相應(yīng)的補(bǔ)償；另一方面是對(duì)人與自然的關(guān)系定位錯(cuò)誤，人與自然之間的關(guān)系是和諧發(fā)展的關(guān)系，并不是人的存在會(huì)毀滅自然，完全隔離人與自然并不是理想的保護(hù)方法。所以說(shuō)，傳統(tǒng)保護(hù)模式在當(dāng)前環(huán)境中，適應(yīng)性并不強(qiáng)。

3.法律法規(guī)不健全

盡管當(dāng)前我國(guó)就自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，已經(jīng)制定了一系列法律法規(guī)；然而就法律法規(guī)體系來(lái)說(shuō)，依然存在著健全性不足的文體。一方面，我國(guó)現(xiàn)階段針對(duì)自然保護(hù)區(qū)的立法位階不高，導(dǎo)致法律法規(guī)的約束力不足；另一方面，不同自然保護(hù)區(qū)之間存在著較大的差異性，全國(guó)統(tǒng)一的保護(hù)性法規(guī)無(wú)法完全就各個(gè)自然保護(hù)區(qū)的管理內(nèi)容做全面規(guī)范，只能給出原則性指導(dǎo)。這就導(dǎo)致在自然保護(hù)區(qū)管理中，存在著較多的法律空白。所以，必須持續(xù)加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，重點(diǎn)是要對(duì)各自然保護(hù)區(qū)的管理細(xì)務(wù)給予有效指導(dǎo)，“一區(qū)一法”是未來(lái)的發(fā)展方向，然而其實(shí)現(xiàn)難度較高。

4.管理資金不足

大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)所在地區(qū)都較為偏遠(yuǎn)，地方經(jīng)濟(jì)狀況無(wú)法給予自然保護(hù)區(qū)有效的支持。當(dāng)前大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)依然依靠國(guó)家政府投入、社會(huì)捐助為主，資金來(lái)源相對(duì)狹窄。沒(méi)有足夠的資金支持，自然保護(hù)也就無(wú)從談起。另外，由于經(jīng)費(fèi)壓力，大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)工作人員嚴(yán)重不足，而且自然保護(hù)區(qū)也存在著重經(jīng)營(yíng)輕管理的局面。

三、自然保護(hù)區(qū)管理的解決對(duì)策

1.轉(zhuǎn)變管理模式，發(fā)展社區(qū)共管

在自然保護(hù)區(qū)的建立與管理過(guò)程中，必須在保護(hù)自然資源的同時(shí)，本著以人為本的觀念，充分考慮保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)鼐用竦睦?。保護(hù)自然資源并不是要摒棄人的價(jià)值，因此，傳統(tǒng)的一刀切的管理模式必須予以轉(zhuǎn)變，自然資源保護(hù)要與當(dāng)?shù)鼐用窭孀龅胶椭C統(tǒng)一，畢竟再珍貴的自然資源也不能替代人的價(jià)值。因此，要以可持續(xù)發(fā)展思想為指導(dǎo)，推動(dòng)并逐步實(shí)現(xiàn)自然資源社區(qū)共管。一方面，社區(qū)居民對(duì)自然保護(hù)區(qū)的自然資源依然可以保持合理利用；另一方面，要想方設(shè)法幫助當(dāng)?shù)鼐用裉岣呱钏?，附近?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，從而降低居民對(duì)自然資源的依賴程度，從而做到自然資源保護(hù)與社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和諧統(tǒng)一。

2.加強(qiáng)宣傳教育，明確保護(hù)責(zé)任

自然資源的保護(hù)，完全依靠行政手段、強(qiáng)制手段是很難真正發(fā)揮作用的，必須得到當(dāng)?shù)鼐用竦闹С?。因此，要加?qiáng)宣傳教育，明確保護(hù)責(zé)任。保護(hù)區(qū)居民認(rèn)為自己世代居住于此，因此利用自然是合理合法的。因此，只有通過(guò)強(qiáng)化宣傳，引導(dǎo)居民理解資源保護(hù)與資源、人與自然的和諧發(fā)展。同時(shí)，對(duì)于自然保護(hù)區(qū)，要建立有效的管理機(jī)制，明確權(quán)責(zé)，確保自然保護(hù)區(qū)的工作得到有效落實(shí)。只有在自然保護(hù)區(qū)與社區(qū)居民共同努力的基礎(chǔ)上，才能夠?qū)ψ匀毁Y源實(shí)現(xiàn)最好的保護(hù)。

3.持續(xù)健全法律法規(guī)

就當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)的法律法規(guī)體系來(lái)說(shuō)，一方面，需要持續(xù)提升法律法規(guī)的健全性，以作為各個(gè)單位之間相互協(xié)調(diào)和工作的依據(jù)，另一方面，在建立全國(guó)統(tǒng)一保護(hù)區(qū)法規(guī)的基礎(chǔ)上，要重視對(duì)不同類型保護(hù)區(qū)的分別立法。我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)類型多樣，保護(hù)的對(duì)象也同樣很多，因此統(tǒng)一的指導(dǎo)性法規(guī)必然無(wú)法滿足每個(gè)保護(hù)區(qū)需要，所以，要逐步推行“一區(qū)一法”的落實(shí)，當(dāng)然，這是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，需要逐步完善。

4.增加資金投入

自然保護(hù)區(qū)的管理，離不開(kāi)資金的支持。一方面，應(yīng)當(dāng)積極爭(zhēng)取國(guó)際援助資金，保護(hù)自然資源的受益者不僅是我們，而是全人類，因此應(yīng)當(dāng)重視國(guó)際資金的爭(zhēng)取。另一方面，發(fā)展多種融資渠道，拓展自然保護(hù)資金來(lái)源，既可以通過(guò)對(duì)自然資源的合理利用，也可以通過(guò)引進(jìn)社會(huì)資金的方式來(lái)募集資金，從而為自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展提供足夠的資金支持。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)發(fā)展至今，雖然取得了很大的成就，然而在管理中依然存在一些問(wèn)題，只有認(rèn)識(shí)到這些問(wèn)題，并從上面幾個(gè)方面入手，才能夠真正實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，才能推動(dòng)自然資源保護(hù)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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