沙玉霞

摘要：在政府決策視域下，群體性事件產(chǎn)生的原因在于政策制定過程中公眾參與不足，使相關利益群體訴求得不到有效解決或者利益受損，引發(fā)公眾采用非理性的方式對政策進行抵制，引發(fā)群體性事件。為此，就要革新政府決策習慣，正確處理公眾參與價值層面和操作層面的矛盾，構建有效的公眾參與政府決策的途徑，化解矛盾、緩解沖突，以避免或減少群體性事件的發(fā)生。

關鍵詞：群體性事件 政府決策 公眾參與

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）07-0235-02

一、政府決策視域下群體性事件發(fā)生的原因分析——公眾參與不足——以廈門“集體散步”等事件為例

政府決策過程中，公眾參與不足是造成許多群體性事件發(fā)生的一個重要原因。眾多群體性事件發(fā)生的現(xiàn)實軌跡就是有力的明證。

廈門“集體散步”事件。2004年，廈門逾投資百億建設PX化工項目，但距離市區(qū)過近，并有污染泄漏爆炸的危險。2007年3月，105名全國政協(xié)委員聯(lián)名上書建議項目遷址，后經(jīng)媒體報道后，進入公眾視野，引發(fā)廈門市民“集體散步”抗議，最終項目遷址。廈門PX項目本是按照法定程序?qū)徟ㄟ^的合法項目，為何會引發(fā)“集體散步”？關鍵原因之一就是公眾參與的缺失。從2004年2月項目通過國務院審批開始，到2007年3月政協(xié)委員提出議案之前，一直被隔離于公眾視野之外。項目環(huán)評過程中幾乎沒有正式的信息公開，前期決策過程中沒有引入相應的公眾參與程序，如果不是政協(xié)委員的提案，不是媒體的關注曝光，PX項目或許到今天還是一個公眾未知曉的事件。也正是前期公眾參與的缺失，使得公眾一旦通過某種途徑獲知并理解相關決策事項對自身權益的利害，公共行政的危機將立即顯現(xiàn)，“集體散步”事件的發(fā)生即是明證。[1]

再比如，江蘇邳州征地事件。2009年12月，徐州海天石化公司欲征河灣村耕地進行擴建，受到村民強烈阻止。2010年1月7日當?shù)貎擅?zhèn)政府領導與村干部連同100余名社會人員到現(xiàn)場進行強行勘探，與村民發(fā)生暴力沖突，造成村民一亡三傷。事后調(diào)查表明，當?shù)劓?zhèn)政府并沒有嚴格按照要求制定與海天石化公司合作的公共政策，土地征收過程中信息完全封鎖，民眾沒有參與進來，在自身利益受到侵犯時，村民進行抵制從而引發(fā)了群體性事件。2011年3月份的南京梧桐樹事件，也是由于南京市政府在“移植梧桐樹”的過程中缺乏民意征集而誘發(fā)的，突然間莫名消失的梧桐樹，觸及了對梧桐樹懷有深厚情感的南京市民的敏感點，點燃了群體性事件的導火索。

在廈門“集體散步”事件、江蘇邳州征地事件和南京梧桐樹事件中可以清晰地看到在政府決策過程中，由于缺乏民眾參與，民意表達缺失，引發(fā)公眾不滿，最終導致群體性事件的發(fā)生。[2][7][8]

二、政府決策過程中公眾參與在預防群體性事件中的價值

政府決策過程中引進公眾參與，有利于增加決策的可接受性，提高決策的科學性，增強決策的合法性，避免或減少與公眾的沖突，減少群體性事件的發(fā)生。[3][10][11][12]

（一）公眾參與政府決策可以增加決策的可接受性

公眾參與決策過程，改變了以往政府部門單方面命令、強制，公眾被動接受、服從的決策模式，促使政府決策向平等、協(xié)商、對話、溝通的模式轉(zhuǎn)變。公眾在政府引導下，面對面地就分歧問題進行商談，求同存異，相互求得諒解，形成共同意志，使政府決策成為得到公眾認同的規(guī)范化產(chǎn)物，從而減少執(zhí)行阻力，降低執(zhí)行難度。即使最終決策沒有滿足或沒有完全滿足公眾訴求，也會因為決策程序的公正而增強公眾對決策的認同感，提高決策的可接受程度。因為，“如果人們被允許參與決定，他們就會覺得得到了比較公正的對待?！盵4][6]

（二）公眾參與政府決策可以提高決策的科學性

公眾（包括專家）參與可以提高決策的科學性。其一，公眾參與有助于決策者發(fā)現(xiàn)問題，獲取信息。[5]公眾參與政府決策過程中，公眾訴求、公眾心聲的表達，決策者對公眾意見的廣泛征詢，不僅有助于決策者有效地發(fā)現(xiàn)問題，準確地界定決策目標，而且能夠獲取比較全面、有效、真實的決策信息，據(jù)此作出的決策方案更切合實際。同時，公眾參與政府決策，也是對政府決策的有效監(jiān)督，能夠促使政府決策充分考慮各方利益訴求，保證決策的科學性。其二，公眾參與決策，可以集思廣益，促進決策方案的優(yōu)化。人民群眾的智慧是無窮的，積力之所舉則無不勝，眾智之所為則無不成。人民群眾處在實踐的第一線，對事物，對情況有著最細致、最透徹和最深刻的理解，決策者從中吸取營養(yǎng)，制定出的規(guī)劃決策最聯(lián)系實際，最符合事物發(fā)展規(guī)律，最科學有效。其三，專家的專業(yè)知識，對于提高決策的科學性不言而喻。從我國近幾年高度重視智庫建設可見一斑，放眼國際也莫不如此。

（三）公眾參與政府決策可以增強決策的合法性

決策合法性是決策獲得公眾認同的基礎。公眾參與政府決策的過程，是民意表達的過程，它既保證了政府決策的公共性，更賦予政府決策以合法性?！案鶕?jù)法治社會的基本要求與憲政原則，只要是影響公民權利義務分配的，就應征得公民的同意。公眾參與政府決策便是公民實現(xiàn)利益訴求表達的有效方式，也可以實現(xiàn)民意對政府決策活動的滲透，從而對政府決策進行合法性賦予?！盵9]

三、政府決策過程中制約公眾參與的因素

（一）主觀方面，政府部門的決策習慣和矛盾心理

（1）封閉決策的習慣。受傳統(tǒng)“官本位”思想和計劃經(jīng)濟體制的影響，政府一直將公眾視為政府決策的客體，理所當然地認為公眾只能被動接受和服從政府制定的公共政策。同時，由于長期以來干部選拔任用考核以GDP為導向，出于政績考慮，很多地方政府著力于政績工程和項目的興建，只唯上不唯下，使得政府部門漠視公眾對政府決策的參與。廈門“集體散步”事件、江蘇邳州征地事件就是在這種錯誤觀念的指導之下上馬的。

（2）對待公眾參與價值層面和操作層面上的矛盾心理。從價值層面講，政府部門認為公眾參與決策，是民主化的必然要求，擴大公民的有序參與是民主的一種必然趨勢。但一旦落實到操作層面，對于公眾參與政府決策的不同見解，就讓政府部門顧慮重重。比如，公眾參與到底是為了公共利益還是公民個人的意見？公眾參與決策，如果訴求無法得到滿足，會導致事情久拖不決，或者帶來一些不可控的因素和麻煩；公眾參與可能形成“多數(shù)人的暴政”等等諸如此類，使得政府在操作層面上，是壓制公眾參與的。而壓制的結果是容易引起官民沖突、干群矛盾，甚至引發(fā)群體性事件。

（二）客觀方面，制約公眾參與政府決策的體制性因素

（1）協(xié)調(diào)溝通機制缺失，公眾缺乏足夠的知情權。信息不明、溝通滯后是導致很多群體性事件發(fā)生的重要原因。政府決策過程中對信息的封鎖，使公眾在信息閉塞的空間里茫然不知或不斷猜想，致使矛盾不斷升級，為群體性事件的發(fā)生埋下“禍根”。

（2）公眾參與渠道不通暢。公眾利益訴求表達渠道不暢，在利益受損的情況下，利益受損群體容易采取激烈的行為，試圖以群眾的力量來爭取和維護自己的有關權益引發(fā)群體性事件，促使自己的利益訴求進入政府決策議程。公眾參與渠道不暢通，主要表現(xiàn)為參與途徑不足。一是公眾參與的制度化渠道缺失。政治參與制度化程度低。如公示制度、聽證制度等參與途徑，實踐中執(zhí)行不到位，往往流于形式。第二，公眾參與的組織性不強。真正能代表群眾利益參與政府決策的社會組織數(shù)量少，力量弱，參與決策的能力不強，加之缺乏成熟的利益表達機制和參與渠道，難以滿足多元利益主體參與政府決策的要求。

（3）公眾參與政府決策的法制不夠完備?，F(xiàn)有涉及公共決策的法律實體性規(guī)范多，程序性規(guī)范少，而且對公眾參與的具體制度、程序、方式及渠道缺乏具體的可操作性的規(guī)定，導致公眾參與政府決策缺乏具體性的法律依據(jù)，給公眾參與帶來了諸多問題。

四、發(fā)揮政府決策過程中公眾參與作用，避免群體性事件發(fā)生的路徑

（一）革新政府決策習慣，正確處理公眾參與價值層面和操作層面的矛盾

十八屆四中全會將“公眾參與”作為重大行政決策的五大程序之一。因此，要按照中央規(guī)定，嚴格遵循決策程序。同時，鑒于公眾參與決策存在局限性，因此，要把握好公眾“我要參與”的訴求和行政機關“我能做到”的限度。對重大民生決策或決策中涉及社會公眾切身利益的事項，采取多種方式廣泛聽取社會公眾特別是利害關系人的意見。具體實施中，對決策質(zhì)量要求高、專業(yè)性強，本身就排斥公眾參與的決策，或者遇有緊急突發(fā)事件需要領導者快速決斷的，可以不用公眾參與；對決策科技含量不高，需要老百姓高度認同，與群眾切身利益息息相關的決策，就要放心大膽地引進公眾參與，征求民意；對既有強烈的決策質(zhì)量要求，又涉及群眾切身利益的決策，就要革新決策習慣，引進公眾參與，通過宣傳爭取群眾支持，根據(jù)三圈理論，有了公眾的支持，決策成功的可行性才會增大。

（二）構建有效的公眾參與途徑

（1）構建知情權制度，保障公眾的知情權。如果缺乏對政府決策的了解，也就根本談不上公眾對政策執(zhí)行過程的參與。要提高政府決策的開放性，在法律允許的范圍內(nèi)，將公眾關心的、涉及群眾切身利益問題的政策內(nèi)容公之于眾，與公眾進行有效的信息交流，充分保障公眾的知情權，讓公眾全面地了解相關政策中自己的權利和義務，使公眾的利益和意見能得到及時的表達。

（2）拓寬公眾參與決策的渠道。第一，完善人民代表大會、政協(xié)會議、人民團體等制度化參與渠道，充分發(fā)揮其公眾參與的作用。第二，健全聽證制度、政府決策咨詢制度、人大旁聽制度等公眾參與的渠道和方式。第三，培育和發(fā)展社會組織，提高公眾參與的組織化程度，使分散的、潛在的公眾利益和要求轉(zhuǎn)化為明確、集中的政策要求。

（3）實現(xiàn)公眾參與政府決策的程序法定化。十八屆四中全會指出，要將公眾參與作為重大行政決策的法定程序。當務之急就是要制定出臺相關法律法規(guī)，用法律條文規(guī)定公眾在政府決策中的地位、作用及應負的責任，實現(xiàn)公眾參與政府決策的程序法定化。

參考文獻：

[1]田飛龍.公眾參與的時代標本——廈門PX事件的過程分析與模式歸納[EB/OL].http：//www.aisixiang.com/data/73736.html.

[2][7][8]王盼盼.公共政策制定視域下群體性事件研究[D].南京大學，2014（5）.

[3][10][11][12]趙穎.從群體性事件看公共決策中的公民參與[J].東南學術，2008（4）.

[4][6]胡溢武.公眾參與視角下群體性事件的法律預防[D].安徽大學，2014（4）.

[5]王雅琴.公眾參與背景下的政府決策能力建設[J].中國行政管理，2014（9）.

[9]昌業(yè)云.公共政策理論：研究群體性事件的一個重要范式[J].國家行政學院學報，2009（6）.

責任編輯：景 辰