馬曉河 劉振中 鐘 鈺

1978年以來，中國農(nóng)村發(fā)生了五大事件與改革開放密切相關(guān)，分別是土地制度改革、農(nóng)產(chǎn)品購銷體制改革、鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、改革農(nóng)村稅費(fèi)制度、推行精準(zhǔn)扶貧脫貧戰(zhàn)略，這些事件對(duì)后來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了持續(xù)深遠(yuǎn)、意義重大的影響。

一、土地制度改革拉開了中國改革開放的序幕

粉碎“四人幫”后，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的困局急需破解，長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，并持續(xù)推行重化工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，使得社會(huì)必需品全面短缺，而十年“文化大革命”又將國民經(jīng)濟(jì)推向崩潰的邊緣。廣大農(nóng)民和工人要求有飯吃，知識(shí)精英們要求有改變身份的通道，整個(gè)社會(huì)蘊(yùn)藏著巨大變革動(dòng)力。在此背景下，中國走上了改革開放之路。中國改革最早發(fā)端于農(nóng)村，農(nóng)村改革開始于農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)改革是由土地承包拉開序幕的。

土地由誰掌握、由誰支配使用，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)民以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響是不一樣的。在黨的十一屆三中全會(huì)召開前夕，中國發(fā)生了值得歷史記載的兩個(gè)重要事件：一件是1978年12月13日，鄧小平在黨中央工作會(huì)議上作了《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的重要報(bào)告。他指出，在經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、財(cái)政和外貿(mào)等方面應(yīng)給地方更多自主權(quán)，最迫切的是要擴(kuò)大廠礦企業(yè)和生產(chǎn)隊(duì)的自主權(quán)；在政策上允許一部分地區(qū)、一部分企業(yè)、一部分工人農(nóng)民，由于辛勤努力成績(jī)大而收入先多一些，生活先好起來，由此產(chǎn)生極大的示范作用。*④ 鄭韶：《中國經(jīng)濟(jì)體制改革20年大事記(1978—1998)》，1、24-25頁，上海，上海辭書出版社，1998。講話精神實(shí)際上成為即將召開的十一屆三中全會(huì)的主要基調(diào)。另一件是發(fā)生在1978年12月16日，安徽省鳳陽縣小崗村18戶農(nóng)民為擺脫貧困，冒著“坐牢”的風(fēng)險(xiǎn)，自發(fā)在一張合約上按下了21個(gè)手印，偷偷摸摸將集體耕地包干到戶。自此，中國農(nóng)村開始了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的經(jīng)營體制改革。*馬曉河：《轉(zhuǎn)型與發(fā)展——如何邁向高收入國家》，102頁，北京，人民出版社，2017。

1978年12月18日至22日，黨的十一屆三中全會(huì)在北京召開，大會(huì)決定將全黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》,總結(jié)了二十多年農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出了發(fā)展農(nóng)業(yè)的二十五項(xiàng)政策和措施。這次會(huì)議的召開為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)造了政治條件。

率先實(shí)行包干到戶的小崗村，1979年春將全隊(duì)517畝耕地按人、耕牛按戶分包到戶，交售國家的任務(wù)、留給集體的積累等按人包干到戶，剩余部分全歸自己。結(jié)果當(dāng)年農(nóng)業(yè)大豐收，全村糧食、油料等產(chǎn)量和生豬飼養(yǎng)量都超過歷史上任何一年。小崗村的成功產(chǎn)生了強(qiáng)烈的示范效應(yīng)。當(dāng)年秋種時(shí)節(jié)，安徽省許多地方農(nóng)村采取了“瞞上不瞞下”的辦法，紛紛搞起了包干到戶。*王耕今：《鄉(xiāng)村三十年》(下)，北京，農(nóng)村讀物出版社，1989。

在安徽省農(nóng)村發(fā)起包干到戶的同時(shí)，全國各地農(nóng)村也相繼實(shí)行了各種形式的聯(lián)系農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的責(zé)任制形式。有包工到組，田頭估產(chǎn)，評(píng)定獎(jiǎng)懲；有田間管理責(zé)任到人，聯(lián)系產(chǎn)量，評(píng)定獎(jiǎng)懲；也有當(dāng)年包工包產(chǎn)到組，等等。進(jìn)入1980年，中共中央開始支持并推動(dòng)以包產(chǎn)到戶為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1980年5月31日，鄧小平在與中央負(fù)責(zé)同志談到農(nóng)村政策問題時(shí)指出：“農(nóng)村政策放寬以后，一些適宜搞包產(chǎn)到戶的地方搞了包產(chǎn)到戶，效果很好，變化很快。安徽肥西縣絕大多數(shù)生產(chǎn)隊(duì)搞了包產(chǎn)到戶，增產(chǎn)幅度很大?！P陽花鼓’中唱的那個(gè)鳳陽縣，絕大多數(shù)生產(chǎn)隊(duì)搞了大包干，也是一年翻身，改變面貌。有的同志擔(dān)心，這樣搞會(huì)不會(huì)影響集體經(jīng)濟(jì)。我看這種擔(dān)心是不必要的?！雹?/p>

1980年9月14日至22日，中央召開省市自治區(qū)黨委第一書記座談會(huì)，會(huì)后印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》，中央首次以文件形式明確肯定了十一屆三中全會(huì)以來農(nóng)民群眾創(chuàng)造的以包產(chǎn)到戶為代表的生產(chǎn)責(zé)任制新形式。文件受到廣大農(nóng)民的熱烈歡迎，長(zhǎng)期套在人們頭上的意識(shí)形態(tài)緊箍咒隨之解除了。包產(chǎn)到戶在皖、浙、贛、蘇、魯、蒙、川、貴等省區(qū)農(nóng)村迅速擴(kuò)展開來。1980年11月初，全國農(nóng)村實(shí)行包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)隊(duì)比重占到15%，1982年6月末該比重上升到67%。

1982年9月，黨的十二大對(duì)以包產(chǎn)到戶為主要形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制改革再次給予肯定。1983年1月2日，黨中央頒發(fā)了《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策若干問題》的文件，高度評(píng)價(jià)了以包產(chǎn)到戶為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，在成功示范效應(yīng)帶動(dòng)下，包產(chǎn)到戶從南到北、從東到西進(jìn)一步發(fā)展。到1983年末，全國已有1.75億農(nóng)戶實(shí)行了包產(chǎn)到戶，包產(chǎn)到戶在所有責(zé)任制中的比重達(dá)到97.8%；1984年末進(jìn)一步上升到98.9%。

隨著包產(chǎn)到戶的興起和迅速發(fā)展，為傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制配套的人民公社制度弊端日益凸現(xiàn)出來。為此，改革政社合一的人民公社體制、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便成為歷史必然。同時(shí)，以“交夠國家的，留足集體的，剩下全是自己的”為特征的包干到戶，還迫使國家改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制，推進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品購銷的市場(chǎng)化進(jìn)程。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代中期以來，土地制度改革還在進(jìn)行。1984年中央1號(hào)文件首次提出，土地承包期限一般應(yīng)在15年以上，允許土地轉(zhuǎn)包，但不允許買賣、出租。1986年中央 1號(hào)文件首次提出“統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。1993年中發(fā)11號(hào)文件提出，在原定耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)30年不變；在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。2001年的中發(fā)18號(hào)文件明確提出：“在承包期內(nèi)，農(nóng)戶對(duì)承包的土地有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)?！?007年頒布的《物權(quán)法》從法律層面把土地承包經(jīng)營權(quán)上升為一種用益物權(quán)，包括占有、使用、收益的權(quán)利。2008年十七屆三中全會(huì)首次提出：“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?！?017年中央1號(hào)文件提出農(nóng)村土地實(shí)行集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。十九大報(bào)告中提出，農(nóng)村第二輪土地承包到期后，將再延長(zhǎng)30年。由此可以看出，土地制度改革的趨勢(shì)是，堅(jiān)持土地集體所有權(quán)不變，穩(wěn)定和擴(kuò)大土地承包權(quán)，完善和放活土地經(jīng)營權(quán)。土地制度改革給我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了重大而深刻影響，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，以包干到戶為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，從制度根子上解決了農(nóng)產(chǎn)品供給激勵(lì)機(jī)制缺乏問題。把土地經(jīng)營權(quán)交給了農(nóng)民，在新的制度安排下，他們可以根據(jù)市場(chǎng)需求變化自主調(diào)整生產(chǎn)，自由地安排自己的勞動(dòng)時(shí)間，自由支配自己的勞動(dòng)成果。這大大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率，農(nóng)產(chǎn)品供給長(zhǎng)期短缺的矛盾從根子上解決了。農(nóng)民自身吃飯問題不再受體制制約，城鎮(zhèn)食品需求、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展都邁向了市場(chǎng)通道。

其次，農(nóng)民收入大幅度增長(zhǎng)后，除了改善生活還出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)剩余。在獲得了農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品后，農(nóng)民通過市場(chǎng)將其變成現(xiàn)金收入，去購買非農(nóng)產(chǎn)品，用于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)和改善生活。1978年到1985年，農(nóng)民純收入“增長(zhǎng)了1.69倍，消費(fèi)增長(zhǎng)了1.73倍，同時(shí)，農(nóng)民手中開始有了剩余資金，農(nóng)村儲(chǔ)蓄也開始快速增長(zhǎng),1978年農(nóng)村居民55.7元，1985年增至564.8億元，1990年又進(jìn)一步增至1 841.6億元，12年間農(nóng)村儲(chǔ)蓄增長(zhǎng)了32倍。面對(duì)手中出現(xiàn)的剩余資金，農(nóng)民需要尋找新的投資空間”*。

再次，土地制度改革的最大收獲是農(nóng)民獲得了身份自由,這給中國40年經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了最基本的條件。實(shí)行土地承包以后，農(nóng)民有權(quán)利自由安排自己的勞動(dòng)時(shí)間，在自己承包的土地上實(shí)干加苦干，由此農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率提高了，務(wù)農(nóng)的用工量大幅度減少了。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料測(cè)算，同1981年比，1990年五類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)所需勞動(dòng)力實(shí)際減少4 909萬個(gè)，見表1。因此，過去由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)掩蓋的農(nóng)村勞動(dòng)力剩余從隱形轉(zhuǎn)為顯性。農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的勞動(dòng)力剩余帶來的潛在人口紅利為中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了難得的條件。*馬曉河：《轉(zhuǎn)型與發(fā)展—如何邁向高收入國家》，107、106-107頁，北京，人民出版社，2017。

表1主要農(nóng)產(chǎn)品用工量變化

資料來源：馬曉河: 《結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換與農(nóng)業(yè)發(fā)展》,129頁，北京,商務(wù)印書館,2004。

事實(shí)證明，在后來的三十多年發(fā)展中，我國選擇的投資打頭、出口導(dǎo)向、以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展模式，正是利用了土地制度改革帶來的機(jī)會(huì)和條件，將潛在的人口紅利轉(zhuǎn)化為真實(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力。

二、農(nóng)產(chǎn)品購銷體制改革推動(dòng)了市場(chǎng)化進(jìn)程

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制普遍推行之后，農(nóng)民成為擁有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的商品生產(chǎn)者，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力有了質(zhì)的飛躍，農(nóng)產(chǎn)品供給大幅增加，糧食總產(chǎn)量從1978年的3億噸猛增到1984年的4億噸，增長(zhǎng)速度超過歷史上任何時(shí)期,見圖1。但是，面對(duì)僵化、低價(jià)、低效的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，農(nóng)民只愿意完成國家下達(dá)的交售任務(wù)，并不愿意將余糧賣給國營機(jī)構(gòu)。因此，農(nóng)業(yè)豐收、糧食增產(chǎn)呼喚農(nóng)產(chǎn)品購銷體制改革。

圖1 1978—1984年主要糧食作物產(chǎn)品產(chǎn)量

農(nóng)產(chǎn)品購銷體制改革的重點(diǎn)是從糧食開始，改革路徑主要圍繞推動(dòng)以糧食為主的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化和保障糧食安全兩個(gè)目標(biāo)展開，共經(jīng)歷了五個(gè)階段：

第一階段：用合同定購取代糧食統(tǒng)購。1985年1月1日，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)十項(xiàng)政策》的文件中宣布：“從今年起，除個(gè)別品種外，國家不再向農(nóng)民下達(dá)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)派任務(wù)，按照不同情況，分別實(shí)行合同訂購和市場(chǎng)收購?！边@一文件的出臺(tái)標(biāo)志著我國農(nóng)產(chǎn)品購銷體制開始從統(tǒng)購統(tǒng)銷走向“雙軌制”*雙軌制，即政府通過一定的行政手段直接控制一部分糧食購銷，另一部分糧食購銷由生產(chǎn)者、消費(fèi)者、經(jīng)營者自主進(jìn)行，實(shí)行完全的商品交換，由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)。。1999年，國家統(tǒng)購糧食占糧食流通總量的比重由1984年的87.3%下降到37.1%，市場(chǎng)調(diào)節(jié)糧食占流通總量的比重由1984年的12.7%上升到62.9%。

第二階段：實(shí)行糧食市場(chǎng)自由購銷。1992年10月，黨的十四大正式提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，并推出了多項(xiàng)改革舉措，直接沖擊了糧食購銷“雙軌制”。在糧食購銷價(jià)格倒掛問題日益嚴(yán)重、財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)不斷加重的壓力下，1993年2月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)糧食流通體制改革的通知》，要求按照統(tǒng)一政策、分散決策、分類指導(dǎo)、逐步推進(jìn)的原則，爭(zhēng)取在二三年內(nèi)全部放開糧食價(jià)格。此后，糧食購銷開始走出“雙軌制”，走向國家宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)自由購銷體制，初步實(shí)現(xiàn)了運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來調(diào)節(jié)糧食供求和生產(chǎn)資源的配置。*韓俊：《中國經(jīng)濟(jì)改革30年(1978—2008年)——農(nóng)村經(jīng)濟(jì)卷》，74-85頁，重慶，重慶大學(xué)出版社，2008。

第三階段：初步推動(dòng)糧食市場(chǎng)化改革。1998年5月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的決定》，提出了“三項(xiàng)政策、一項(xiàng)改革”，即實(shí)現(xiàn)按保護(hù)價(jià)敞開收購農(nóng)民余糧、順價(jià)銷售、資金封閉運(yùn)行，加快國有糧食企業(yè)改革。2004年中央1號(hào)文件進(jìn)一步要求全面放開糧食收購和銷售市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)購銷多渠道經(jīng)營。同時(shí)，為了支持主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧積極性和應(yīng)對(duì)加入WTO后國際農(nóng)產(chǎn)品的沖擊，國家陸續(xù)出臺(tái)了糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策，并不斷拓寬補(bǔ)貼領(lǐng)域和范圍，逐步形成了以糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收和生態(tài)環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)，綜合補(bǔ)貼和專項(xiàng)補(bǔ)貼相結(jié)合的農(nóng)業(yè)支持政策體系*譚智心、周振：《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的歷史軌跡與農(nóng)民種糧積極性的關(guān)聯(lián)度》，載《改革》，2014(1)。，如圖2所示。

圖2 2006—2012年農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼增長(zhǎng)情況

數(shù)據(jù)來源：農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站。

第四階段：全面推動(dòng)糧食市場(chǎng)化改革。2006 年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》，指出糧食流通體制的改革要“從推進(jìn)國有糧食購銷企業(yè)改革，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制入手，積極培育和規(guī)范糧食市場(chǎng)，加快建立全國統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的糧食市場(chǎng)體系”。糧食購銷市場(chǎng)由此進(jìn)入了全面市場(chǎng)化時(shí)期。2004年，國家開始實(shí)施糧食最低收購價(jià)政策*按照規(guī)定，國家每年在糧食播種前公布水稻、小麥等最低收購價(jià)政策，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)低于最低價(jià)時(shí)，由國家指定的糧食企業(yè)——中國儲(chǔ)備糧管理總公司(下文簡(jiǎn)稱“中儲(chǔ)糧”)以最低價(jià)進(jìn)行收購，以此穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格，維護(hù)農(nóng)民利益。，托市收購的品種從稻谷逐步覆蓋到小麥。2008 年，中儲(chǔ)糧開始對(duì)主產(chǎn)區(qū)玉米、大豆、油菜籽實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)措施。一系列政策的出臺(tái)減少了政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的直接干預(yù)，逐步實(shí)現(xiàn)了由市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)資源配置和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)決策。*黃季焜：《六十年中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展和三十年改革奇跡——制度創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步和市場(chǎng)改革》，載《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》，2010(1)。

第五階段：深入推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化改革。2014年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，要求繼續(xù)堅(jiān)持市場(chǎng)定價(jià)原則，探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度。*目標(biāo)價(jià)格制度，即在市場(chǎng)價(jià)格過高時(shí)補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者，在市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)按差價(jià)補(bǔ)貼生產(chǎn)者，切實(shí)保證農(nóng)民收益。啟動(dòng)大豆、棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革試點(diǎn)，探索糧食、生豬等農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)，繼續(xù)執(zhí)行稻谷、小麥最低收購價(jià)政策和玉米、油菜籽、食糖臨時(shí)收儲(chǔ)政策。隨著糧食最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)的不斷提高，國外農(nóng)產(chǎn)品開始擠占國內(nèi)市場(chǎng)，出現(xiàn)了產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫存量“三量齊增”的問題。2016年中央1號(hào)文件提出，率先對(duì)玉米的價(jià)格形成機(jī)制和補(bǔ)貼制度進(jìn)行改革，取消玉米臨儲(chǔ)政策，實(shí)行“價(jià)補(bǔ)分離”。從當(dāng)前來看，大豆、棉花、玉米購銷體制改革取得了良好的效果。此項(xiàng)改革還將繼續(xù)推進(jìn)，下一步改革覆蓋范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化程度將進(jìn)一步提高。

農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化改革遵循了“找準(zhǔn)方向—初步改革—全面改革—深化改革”的邏輯路徑，給農(nóng)業(yè)農(nóng)村帶來了翻天覆地的變化，也為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)了巨大能量：其一，農(nóng)產(chǎn)品購銷體制改革早于其他領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的孕育和啟動(dòng)探索了路徑，提供了示范。其二，對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品購銷體制改革，我國一直在摸索用“無形之手”與“有形之手”協(xié)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的有效方式，這為國民經(jīng)濟(jì)其他行業(yè)在宏觀調(diào)控下推進(jìn)市場(chǎng)化改革提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。其三，堅(jiān)持在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過程中保護(hù)農(nóng)民利益，農(nóng)民人均純收入逐年提高，2014年開始突破萬元，為我國邁向高收入國家打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。此外，隨著農(nóng)產(chǎn)品購銷體制改革的深入，農(nóng)民務(wù)農(nóng)積極性不斷提高，農(nóng)產(chǎn)品種類更加豐富，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)了十三連增(見圖3)，有力地保障了國家糧食安全。

圖3 2004—2016年糧食總產(chǎn)量和農(nóng)民人均純收入變化

數(shù)據(jù)來源：2005—2017年全國年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展推進(jìn)了工業(yè)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的同時(shí)，國家還推出了兩大戰(zhàn)略性調(diào)整：一是從1979年開始，國家調(diào)整了重化工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)行輕工業(yè)“六優(yōu)先”政策。*從1979年開始，國家對(duì)輕工業(yè)的發(fā)展實(shí)行“六個(gè)優(yōu)先”的原則，即原材料、燃料、電力供應(yīng)優(yōu)先，挖潛、革新、改造措施優(yōu)先，基本建設(shè)優(yōu)先，銀行貸款優(yōu)先，外匯和技術(shù)引進(jìn)優(yōu)先，交通運(yùn)輸優(yōu)先。二是國家于1985年1月發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)十項(xiàng)政策》文件，號(hào)召農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)行信貸、稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。在上述大背景下，受非農(nóng)產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)較高的誘惑，大量農(nóng)民利用剛剛獲得的身份自由，攜帶著農(nóng)業(yè)剩余資金，抬起雙腿邁出農(nóng)業(yè)門檻，瞄準(zhǔn)市場(chǎng)需求最短缺的領(lǐng)域，轟轟烈烈搞起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。由表2可以看出，在1980—1990年間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)增長(zhǎng)了12.2倍，固定資產(chǎn)原值增長(zhǎng)了5.8倍，就業(yè)人數(shù)增長(zhǎng)了2.1倍，創(chuàng)造的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值也增長(zhǎng)了4.4倍。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代中后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了一個(gè)新變化，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制。改制形式是多種多樣的，有股份制和股份合作制改造，有租賃、承包、兼并、拍賣、轉(zhuǎn)讓等，但最終大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I企業(yè)或股份制企業(yè)。改制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)了兩個(gè)發(fā)展趨勢(shì)：一個(gè)是向城鎮(zhèn)集中發(fā)展。國家工業(yè)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，以及后來的國有企業(yè)改革，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)選擇方向與城市企業(yè)的方向越來越趨同，農(nóng)村工業(yè)化與城市工業(yè)化開始出現(xiàn)了融合和一體化傾向。另一個(gè)是向農(nóng)村進(jìn)一步延伸，與農(nóng)業(yè)、農(nóng)民生產(chǎn)生活發(fā)生了深度融合，由此產(chǎn)生了一批新業(yè)態(tài)、新模式。

表21980—1990年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展情況

資料來源：馬曉河: 《轉(zhuǎn)型與發(fā)展》,132頁,北京,人民出版社,2017。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，打破了傳統(tǒng)體制下城市搞工業(yè)和農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。由此，我國在地域上形成了城市工業(yè)化與農(nóng)村工業(yè)化并存的雙重工業(yè)化。同城市工業(yè)化相比，農(nóng)村工業(yè)化有著鮮明特點(diǎn)。其一，農(nóng)村工業(yè)化是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，依靠農(nóng)民自發(fā)力量興辦起來的。這些企業(yè)從誕生之日起，就依靠市場(chǎng)“找米下鍋”，資金籌措，原料配置，勞動(dòng)力招聘，能源供應(yīng)，產(chǎn)品銷售等，都要靠自己到市場(chǎng)上去拼搏，由此他們鍛造出了較強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。其二，農(nóng)村工業(yè)是典型的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，采取的是分散型、本地化路線，距離農(nóng)業(yè)比較近，對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的拉動(dòng)作用大。通過對(duì)全國工業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村鄉(xiāng)村工業(yè)結(jié)構(gòu)分析發(fā)現(xiàn)，1985年全國工業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)中與農(nóng)業(yè)有關(guān)的所占比重為39.8%，而鄉(xiāng)村工業(yè)同類指標(biāo)為52.9%；1990年全國工業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)中與農(nóng)業(yè)有關(guān)的所占比重為36.2%，而鄉(xiāng)村工業(yè)同類指標(biāo)為52.25%。其三，從20世紀(jì)80年代中期到20世紀(jì)末，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)的最大貢獻(xiàn)者。從城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)上看(見圖4)，1980年，在國內(nèi)生產(chǎn)總值中，扣除由農(nóng)業(yè)提供的部分，其余國內(nèi)生產(chǎn)總值中只有3.3%是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供的，1990年這一指標(biāo)提高到13.3%，1995年進(jìn)一步上升到24.7%，2000年高達(dá)30%。*馬曉河：《結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換與農(nóng)業(yè)發(fā)展》，136-137頁，北京，商務(wù)印書館，2004。

圖4 城鄉(xiāng)間國內(nèi)生產(chǎn)總值產(chǎn)出結(jié)構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展，不僅改變了農(nóng)民和農(nóng)村面貌，還無形中推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下以國有企業(yè)為主的重化工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的模式。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是一種混合型制度安排，它既有集體所有制，也有個(gè)人所有制和合伙制，同時(shí)還有股份制和股份合作制等，這意味著在國有體制之外發(fā)育和成長(zhǎng)起來一批非國有企業(yè)，使得我國所有制結(jié)構(gòu)由單一制轉(zhuǎn)向多元化。二是在國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的重化工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的模式之外，農(nóng)村發(fā)育和成長(zhǎng)起來一批以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主的輕工業(yè)企業(yè)，生產(chǎn)了大量輕紡日用消費(fèi)品，既滿足了國內(nèi)市場(chǎng)需求，為告別“短缺經(jīng)濟(jì)”做出了卓越貢獻(xiàn)，又形成了向外出口的能力，為我國消除“雙缺口”貢獻(xiàn)了力量，這使得我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)過早過度的重型化傾向得到矯正。需要強(qiáng)調(diào)是，在農(nóng)村發(fā)育起來的企業(yè)和成長(zhǎng)起來的產(chǎn)業(yè)，在加入WTO之前就已經(jīng)進(jìn)入了國際市場(chǎng)，他們練就了一身闖國際市場(chǎng)的能力與經(jīng)驗(yàn)，后來借助加入WTO的機(jī)會(huì)，進(jìn)一步發(fā)展壯大了自己，成為占領(lǐng)世界勞動(dòng)密集型產(chǎn)品市場(chǎng)的主力軍。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還是催生城鎮(zhèn)化的新生力量。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，我國大中城市得到支持和發(fā)展，離農(nóng)民較近的小城鎮(zhèn)難以發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起后，改變了這種格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在小城鎮(zhèn)開辦紡織、服裝、食品加工、農(nóng)機(jī)具加工修理、礦產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)業(yè)等，吸引了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)集聚，社會(huì)資本和技術(shù)也向這里匯集，于是，全國各地的小城鎮(zhèn)也迅速發(fā)展起來，中國的城市化變成了真正的城鎮(zhèn)化。

四、農(nóng)村稅費(fèi)改革催生了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使農(nóng)民獲得了實(shí)實(shí)在在的好處，因此，許多農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)“興奮點(diǎn)”由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。但是，20世紀(jì)90年代初期的財(cái)稅體制改革，使得財(cái)權(quán)和事權(quán)之間產(chǎn)生了嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性失衡，出現(xiàn)了越是基層政府財(cái)權(quán)越小事權(quán)越大的矛盾。在此背景下，地方政府便向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁支出，導(dǎo)致亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重。1990—2000年，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)總額從469億增長(zhǎng)到1 359億元，增長(zhǎng)了2.9倍，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)了3倍。*陳錫文、趙陽：《中國農(nóng)村制度變遷60年》，237-242頁，北京，人民出版社，2009。

稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重帶來的最大損害就是影響了農(nóng)民種糧積極性，棄耕撂荒問題突出。面對(duì)日益加重的農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，2000年，農(nóng)村稅費(fèi)改革在包產(chǎn)到戶的發(fā)源地——安徽省展開了試點(diǎn)。試點(diǎn)的主要內(nèi)容可歸結(jié)為“三個(gè)取消、一個(gè)逐步、兩個(gè)調(diào)整、一項(xiàng)改革”，即取消城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資和屠宰稅，逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，改革村提留征收使用辦法。安徽農(nóng)村稅費(fèi)試點(diǎn)改革，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度，創(chuàng)新了農(nóng)村稅費(fèi)征管形式，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)配套改革和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。試點(diǎn)成功為在全國范圍內(nèi)推行農(nóng)村稅費(fèi)改革提供了經(jīng)驗(yàn)。2002年3月，中央又確定在河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林等16個(gè)省和自治區(qū)擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。2005年底有28個(gè)省區(qū)市及河北、山東、云南三省的210個(gè)縣(市)全部免征了農(nóng)業(yè)稅。2006年1月1日，十屆全國人大常委會(huì)宣布全面取消農(nóng)業(yè)稅。

由減免農(nóng)業(yè)稅到取消農(nóng)業(yè)稅為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，其直接效果是減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，2006年全國農(nóng)民直接負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)總額為282.8億元，人均30.95元，分別比2000年下降了77.55%和78.11%，詳見表3。專家估計(jì)，如果沒有農(nóng)村稅費(fèi)改革，按照20世紀(jì)90年代農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)速度，2006年農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)要超過2 000億元。*韓俊、張?jiān)迫A、江文濤：《農(nóng)村稅費(fèi)改革的過程、成效與經(jīng)驗(yàn)》，載《國研專稿》，2006-10-27。

表32000—2006年農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)情況

數(shù)據(jù)來源：農(nóng)業(yè)部相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料。

美國著名學(xué)者亨廷頓指出，農(nóng)村是決定政府穩(wěn)定或脆弱的關(guān)鍵因素，“得農(nóng)村者得天下”。農(nóng)村稅費(fèi)改革從根本上解決了農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題，不僅融洽了黨群、干群關(guān)系，為逐步協(xié)調(diào)工農(nóng)關(guān)系、加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起到了巨大作用，也從宏觀收入分配制度上理順了國家、集體和農(nóng)民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障了農(nóng)民通過土地制度改革獲得的權(quán)益不再受侵犯。這是國家長(zhǎng)治久安的重大事件。

取消農(nóng)業(yè)稅后，以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)出現(xiàn)了財(cái)政困難，赤字不斷擴(kuò)大，地方政府提供“三農(nóng)”公共服務(wù)的能力有所下降，特別是2009—2011年間，地方財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出占地方財(cái)政支出的比重由10.5%下降到10.3%，國家財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)總支出占國家財(cái)政支出的比重保持在9%左右，而同期城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資總額占國家財(cái)政支出的比重保持在13.4%左右。*資料來源：《2009年中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。公共服務(wù)投入的差距直接擴(kuò)大了城鄉(xiāng)、地區(qū)公共服務(wù)供給的差距。在公共品供給上，城鎮(zhèn)供給優(yōu)質(zhì)、結(jié)構(gòu)均衡，農(nóng)村供給總量不足、質(zhì)量不高。在此背景下，農(nóng)民要求公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的愿望日益強(qiáng)烈。黨的十七大報(bào)告明確指出，縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動(dòng)。十七大以來，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化主要從以下三個(gè)層面展開：

一是建立農(nóng)村基本社會(huì)保障制度，實(shí)行農(nóng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。2006年，衛(wèi)生部、國家發(fā)展改革委等部門要求擴(kuò)大新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)。2009年，在農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，黨中央、國務(wù)院確立了新農(nóng)合作為農(nóng)村基本醫(yī)療保障制度的地位，并加大了對(duì)新農(nóng)合的財(cái)政補(bǔ)助力度，2010—2017年間，各級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)合的人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由120元/人提高到450元/人，對(duì)于解決農(nóng)民因病致貧、因病返貧問題起到了積極作用。新農(nóng)合試點(diǎn)推出之后，國家又建立了新的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從2009年起開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，將原有的“五保”對(duì)象等農(nóng)村特困群體的生活從農(nóng)村集體供養(yǎng)轉(zhuǎn)為財(cái)政供養(yǎng)，并探索建立“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”相結(jié)合,覆蓋廣大農(nóng)民群體的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,使農(nóng)村向社會(huì)化養(yǎng)老制度邁出重要一步。*卜曉軍：《我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的制度分析》，西北大學(xué)博士學(xué)位論文，2010。

二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)解決農(nóng)村水電路氣網(wǎng)房和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等突出問題。2008年中央1號(hào)文件聚焦“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，年底國家實(shí)施了“四萬億”投資計(jì)劃，農(nóng)村水電路氣網(wǎng)房等民生工程和基礎(chǔ)設(shè)施成為重點(diǎn)投向，兩年安排資金約3 700億元。*數(shù)據(jù)來源：國家發(fā)展改革委網(wǎng)站。另外，國家通過實(shí)施西部大開發(fā)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村等重大戰(zhàn)略,不斷健全農(nóng)村道路、水、電、氣等公共基礎(chǔ)設(shè)施。除了夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村設(shè)施硬件外，國家還著力提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，2013年啟動(dòng)了“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動(dòng)，深入推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，建設(shè)了一批既有現(xiàn)代文明、又具田園風(fēng)光的美麗鄉(xiāng)村。

三是解決農(nóng)村公共衛(wèi)生、文化、基礎(chǔ)教育等供給短缺問題。從2006年開始，國家全部免除西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，2007年擴(kuò)大到中部和東部地區(qū)，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的九年制免費(fèi)義務(wù)教育。隨著“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展”*曹俊杰：《實(shí)現(xiàn)由工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)向工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變》，載《中州學(xué)刊》，2016 (11)。戰(zhàn)略的深入實(shí)施,城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)供給制度體系初步形成。2017年，國務(wù)院發(fā)布了《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，要求以普惠性、保基本、均等化、可持續(xù)為方向，健全國家基本公共服務(wù)制度，完善服務(wù)項(xiàng)目和基本標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化公共資源投入保障，提高共建能力和共享水平，總體實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

農(nóng)村公共服務(wù)體制改革，縮小了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差距，對(duì)推進(jìn)全面現(xiàn)代化建設(shè)產(chǎn)生了深刻影響。建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，初步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村公共服務(wù)從無到有、從少到多，有效遏制了公共服務(wù)城鄉(xiāng)二元差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，將城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化向前推進(jìn)了一大步；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，培育了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能，改善了人居生態(tài)環(huán)境，為深入推進(jìn)國家全面現(xiàn)代化，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化短腿創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件；建立和完善農(nóng)村公共服務(wù)體系，使得農(nóng)民的健康和醫(yī)療衛(wèi)生水平大幅度改善，農(nóng)村人口綜合素質(zhì)顯著提高，將為中國跨越“中等收入陷阱”、邁向現(xiàn)代化強(qiáng)國提供了有效的人力資本支撐。

五、精準(zhǔn)扶貧脫貧為建立橄欖型社會(huì)新格局積累了條件

從低收入國家邁向中高收入國家行列，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程本身帶來了貧困人口的大幅減少，與此同時(shí)，我國政府還利用經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果進(jìn)行了長(zhǎng)期的反貧困斗爭(zhēng)。改革開放以來，我國政府采取了一系列減少貧困的治理措施。比如，開展以工代賑和扶貧貼息貸款，加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧，建立社會(huì)救助制度，對(duì)貧困人口實(shí)行救濟(jì)，在貧困地區(qū)優(yōu)先推行九年制免費(fèi)義務(wù)教育，對(duì)貧困家庭子女高中和大學(xué)就學(xué)給予補(bǔ)助等。通過一系列反貧困措施的實(shí)施，我國貧困人口大幅度快速減少，絕對(duì)貧困人口由1978年的7.7億人減少到2012年的9 899萬人，貧困發(fā)生率由97.5%下降到10.2%。

但是，在反貧困方面，我們遇到了兩大難題。一個(gè)是城鄉(xiāng)居民絕對(duì)收入差距在擴(kuò)大。盡管以農(nóng)村社會(huì)保障為主的農(nóng)村公共服務(wù)體制改革對(duì)消除貧困產(chǎn)生了積極影響，城鄉(xiāng)居民之間相對(duì)收入差距在明顯縮小，但是，由于農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)供給總量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量與城鎮(zhèn)相比仍然有很大差距，已有農(nóng)村公共服務(wù)供給對(duì)消除絕對(duì)貧困的影響效應(yīng)有限*劉振中、馬曉河：《安徽省農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)體制改革效應(yīng)分析——一個(gè)投資規(guī)模效率比較的邏輯分析》 ，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，2014(7)。，城鄉(xiāng)居民絕對(duì)收入差距仍在持續(xù)擴(kuò)大，見表4。另一個(gè)是農(nóng)村內(nèi)部階層收入分化嚴(yán)重。從五等份分組的農(nóng)村居民純收入來看，與2006年相比，2012年，20%的農(nóng)村低收入戶人均純收入增長(zhǎng)了1.96倍，而20%的農(nóng)村高收入戶人均純收入則增長(zhǎng)了2.24倍。2006年，20%的農(nóng)村低收入戶與20%的農(nóng)村高收入戶人均純收入差距為7.17倍，而到2012年，低收入戶與高收入戶人均純收入差距擴(kuò)大到了8.21倍(見圖5)，農(nóng)村內(nèi)部居民群體之間的收入差距明顯擴(kuò)大了。按提高后的貧困標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)*2011年11月29日，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議在北京召開，中央決定將農(nóng)民人均純收入2 300元(2010年不變價(jià))作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。，2012年，我國尚有1.28億的貧困人口。

表42006—2012年城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)情況

數(shù)據(jù)來源：2013年中國住戶調(diào)查年鑒。

從世界發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)國家要邁過中等收入陷阱，進(jìn)入高收入國家行列，必須構(gòu)建以中等收入群體為主的橄欖型社會(huì)格局，而要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，關(guān)鍵在于最大限度地減少貧困人口。對(duì)我國而言，絕對(duì)貧困問題成為制約我國現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素，減少絕對(duì)貧困人口的重點(diǎn)區(qū)域在農(nóng)村,特別是老、少、邊、窮地區(qū)，重點(diǎn)對(duì)象是農(nóng)村低收入群體。再者，在城市和發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和居民生產(chǎn)生活條件快速改善的情況下，農(nóng)村居民特別是貧困地區(qū)居民生產(chǎn)生活條件相對(duì)落后，他們要求改善生產(chǎn)生活環(huán)境的愿望日益強(qiáng)烈。不斷增強(qiáng)貧困人口對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的獲得感、走共同富裕道路，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中亟須解決的難題。在此背景下，徹底解決貧困問題擺上了議事日程。

圖5 2006—2012年按五等份分組的農(nóng)村居民純收入分布圖(單位：元/人)

數(shù)據(jù)來源：2014年中國住戶調(diào)查年鑒。

隨著貧困問題大面積的解決，剩下的貧困人口大都貧困程度深、情況復(fù)雜、解決難度大、成本高，依靠常規(guī)舉措難以擺脫貧困。為解決新時(shí)期貧困“最后一公里”問題，黨中央把扶貧脫貧作為關(guān)乎黨和國家政治方向、根本制度和發(fā)展道路的大事，黨的十八大確定了到2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，堅(jiān)定了實(shí)現(xiàn)全面脫貧的決心。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，黨和國家實(shí)施了一系列精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略，攻堅(jiān)扶貧上升到了國家戰(zhàn)略層面。2013年11月，習(xí)近平總書記到湖南湘西考察時(shí)首次做出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。為推動(dòng)“精準(zhǔn)扶貧”思想落地，2014年5月，國務(wù)院扶貧辦等七部門聯(lián)合發(fā)布了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，要求對(duì)貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，國家實(shí)施了堅(jiān)持分類施策、因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策“六個(gè)”精準(zhǔn)，以及通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批、通過易地搬遷安置一批、通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批、通過教育扶貧脫貧一批、通過低保政策兜底一批的“五個(gè)”一批重大舉措。面對(duì)新時(shí)代扶貧攻堅(jiān)工作的新特征、新困難，黨的十九大再次把扶貧提高到新的戰(zhàn)略高度，明確提出，要堅(jiān)持大扶貧格局，重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。五年來，貧困人口進(jìn)一步減少，從2012年的9 899萬人減少到3 050萬人，貧困發(fā)生率進(jìn)一步下降，由10.2%下降到3.1%。

1978年以來，我國反貧困工作取得了舉世矚目的成就，為世界反貧困工作做出了卓越貢獻(xiàn)。1981—2013年間，世界貧困人口共減少10.7億人，我國對(duì)世界減貧的貢獻(xiàn)率為63.8%*數(shù)據(jù)來源：世界銀行官網(wǎng)，https://data.worldbank.org/。，直接推動(dòng)了全球貧困人口的下降，為全球貧困治理提供了中國智慧和中國方案。同時(shí)，新時(shí)期扶貧攻堅(jiān)對(duì)我國產(chǎn)生了兩大影響：其一，精準(zhǔn)扶貧解決了農(nóng)村居民的絕對(duì)貧困問題，遏制了農(nóng)村內(nèi)部收入差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，縮小了城鄉(xiāng)居民的生存和發(fā)展差距。其二，精準(zhǔn)扶貧拓寬了低收入人口的上升通道。精準(zhǔn)扶貧從產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、公益事業(yè)扶貧、健康扶貧、兜底保障、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面，提高了貧困人口自我脫貧增收能力，使得一大批農(nóng)村低收入居民步入中等收入行列，為擴(kuò)大中等收入群體，構(gòu)建以中等收入群體為主的橄欖型社會(huì)格局開創(chuàng)了新局面。

六、重塑城鄉(xiāng)關(guān)系：促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的農(nóng)村改革取向

40年的改革與發(fā)展為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，并創(chuàng)造了制度條件。但與建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)相比，中國發(fā)展不平衡不充分的矛盾主要在農(nóng)業(yè)農(nóng)村方面。目前，城鄉(xiāng)融合互動(dòng)的體制機(jī)制依然不暢，要素沒有實(shí)現(xiàn)雙向自由流動(dòng)；城鄉(xiāng)收入、消費(fèi)差距依然存在，農(nóng)村公共服務(wù)總量不足，結(jié)構(gòu)性矛盾突出；鄉(xiāng)村治理體系不完善，治理能力現(xiàn)代化程度有待提高；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程相對(duì)滯后，離工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化還有不小差距。下一步，要全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，跨入現(xiàn)代化強(qiáng)國新門檻，必須以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，著力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(一)加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，為實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化補(bǔ)短腿

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國建成全面現(xiàn)代化強(qiáng)國的最大瓶頸約束。應(yīng)以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)，認(rèn)真貫徹落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，建立公共財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”領(lǐng)域的優(yōu)先投入機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提高農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備水平。擴(kuò)大金融資本支農(nóng)總量，增加農(nóng)村金融供給主體，注重發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)業(yè)支持政策體系中的基礎(chǔ)作用，鼓勵(lì)商業(yè)性金融加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，放寬農(nóng)業(yè)領(lǐng)域合作性金融的開辦限制。加快提升農(nóng)業(yè)自主創(chuàng)新能力，依靠科技搶占國際競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)。健全和完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和推廣服務(wù)體系，盡快建立一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心，推進(jìn)資源開放共享與服務(wù)平臺(tái)基地建設(shè)。依托國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新聯(lián)盟，針對(duì)重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸和區(qū)域農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)發(fā)展需求，采取聯(lián)合攻關(guān)模式協(xié)同創(chuàng)新、合力創(chuàng)新。采取更加積極的政策措施，支持工業(yè)設(shè)備、工業(yè)技術(shù)、信息技術(shù)等成果應(yīng)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去，倡導(dǎo)機(jī)具和技術(shù)集成配套，探索農(nóng)機(jī)農(nóng)藝融合、農(nóng)機(jī)化信息化融合。加快發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，培育現(xiàn)代農(nóng)民，支持具有活力、富有競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新能力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長(zhǎng)。建立健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、社會(huì)化和網(wǎng)絡(luò)化。構(gòu)建分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、鏈接高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織體系，以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，通過合作與聯(lián)合，形成立體式、復(fù)合型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織。

(二)加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)

要從根本上改變農(nóng)村公共服務(wù)供給不足或質(zhì)量不高的問題，必須盡快改變公共物品供給“重城市輕農(nóng)村、重市民輕農(nóng)民”的傾向。加快改革城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給體制，大幅度增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村的公共服務(wù)供給水平，將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)重點(diǎn)向農(nóng)村延伸、傾斜。對(duì)于大型農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育等純公共物品，中央和省級(jí)政府要擔(dān)負(fù)起完全責(zé)任。應(yīng)不斷提高農(nóng)村基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老保障水平，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障從“有”到“高”的轉(zhuǎn)變。對(duì)于貧困農(nóng)村地區(qū)的基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老保障、農(nóng)村道路建設(shè)、自來水供應(yīng)等具有半公共物品屬性的，在制度安排上，事權(quán)可以下放到縣級(jí)政府，但必須由中央和省級(jí)政府對(duì)貧困地區(qū)的財(cái)政供給擔(dān)負(fù)起完全責(zé)任；非貧困農(nóng)村地區(qū)的半公共物品供給，中央和省級(jí)政府可適當(dāng)與市縣政府分責(zé)任擔(dān)負(fù)，但要督促地方不斷提高供給質(zhì)量，提高共建能力和共享水平。要充分發(fā)揮公共服務(wù)在防止貧富分化、幫助窮人脫貧致富方面的作用。今后，我國要順利進(jìn)入高收入國家，需要大力培養(yǎng)以中產(chǎn)階層為主體的橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)，因此“提低、擴(kuò)中”就具有戰(zhàn)略意義。要著力落實(shí)“八個(gè)一批”脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃，多舉措幫助低收入群體，打破階層固化，拓寬低收入者改變身份向上流動(dòng)的通道，阻斷貧困代際傳遞，最終實(shí)現(xiàn)階層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。加大對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的針對(duì)性培訓(xùn)和農(nóng)村地區(qū)子女教育投入，提升其人力資本和技能技巧，增強(qiáng)其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和帶動(dòng)致富的能力；進(jìn)一步加大農(nóng)村臨時(shí)濟(jì)困救助力度，發(fā)揮社會(huì)救助制度托底線、保穩(wěn)定的功能，如發(fā)放臨時(shí)救助金和實(shí)物。最終，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等方面實(shí)現(xiàn)全國城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

(三)積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，為建立市民化社會(huì)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件

先行工業(yè)化國家在跨入高收入階段時(shí)，城鎮(zhèn)化率都超過了70%，而我國屬于典型的城鎮(zhèn)化滯后型經(jīng)濟(jì)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由高速轉(zhuǎn)向中高速后，內(nèi)需成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力，擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化。同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，必須繼續(xù)向外轉(zhuǎn)移一部分農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，也亟須推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。除了京滬等特大城市外，要進(jìn)一步放寬放開農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，全面有序放寬放開大中城及小城鎮(zhèn)的戶籍限制，最終使農(nóng)民在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)。農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后既能使城鎮(zhèn)消費(fèi)群體不斷擴(kuò)大、消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)、消費(fèi)潛力不斷釋放，還會(huì)進(jìn)一步帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和住宅建設(shè)等巨大投資需求，這將為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新動(dòng)力。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，還離不開土地、資本等要素的市場(chǎng)化改革。對(duì)于土地制度改革，要實(shí)施以市場(chǎng)為原則的土地交易制度，建立國有土地和集體所有土地權(quán)利平等的建設(shè)用地市場(chǎng)。激活農(nóng)村的土地資產(chǎn)，積極推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易。要進(jìn)一步探索農(nóng)村土地制度改革方向，在繼續(xù)穩(wěn)定土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)上，應(yīng)強(qiáng)化和擴(kuò)大農(nóng)民的土地承包權(quán)限，實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益的人格化。農(nóng)民土地承包權(quán)作為一種資本，要進(jìn)一步推進(jìn)土地承包權(quán)(包括宅基地及其建筑物)的轉(zhuǎn)讓、租賃或出資入股、抵押，還要積極探索農(nóng)民土地承包權(quán)跨區(qū)交易問題。

(四)著力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展提供組織保障

鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要組成部分，也是全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國需要加強(qiáng)的重要內(nèi)容。建立健全基層黨組織、村委會(huì)的組織功能，充分發(fā)揮兩大組織在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中的優(yōu)勢(shì)作用，調(diào)動(dòng)黨員、干部的積極性，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大群眾貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項(xiàng)決策部署，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展貢獻(xiàn)力量。不斷完善村民代表會(huì)議制度，落實(shí)村民民主權(quán)利，學(xué)習(xí)、貫徹落實(shí)黨和國家的方針政策，商議、解決農(nóng)民關(guān)切的重大問題。用好激勵(lì)手段，調(diào)動(dòng)農(nóng)村“五老”(老黨員、老干部、老勞模、老退伍軍人、老教師)在做好群眾工作、化解矛盾問題、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面的積極作用。深入開展移風(fēng)易俗專項(xiàng)行動(dòng)，倡導(dǎo)積極向上的社會(huì)風(fēng)氣和生活方式；宣傳和獎(jiǎng)勵(lì)“文明家庭”，以良好家風(fēng)匯聚成良好的村風(fēng)民俗。大力弘揚(yáng)以德孝禮義為核心的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，繁榮豐富鄉(xiāng)村文化，厚積鄉(xiāng)村文明土壤。用親情以政策吸引能人和各種資源回流農(nóng)村，集中力量振興農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。利用同鄉(xiāng)聯(lián)誼會(huì)在資源整合、連接政企等方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)宣傳好、推介好家鄉(xiāng)發(fā)展成就、創(chuàng)業(yè)環(huán)境和投資前景，引導(dǎo)推介更多企業(yè)回鄉(xiāng)參與家鄉(xiāng)建設(shè)，使鄉(xiāng)情聯(lián)誼成為共謀發(fā)展的新動(dòng)能。