潘俊強 方敏

2018年起，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計由試點階段進(jìn)入全面推開階段。對于浙江、山東等試點省份來說，這項制度在試點過程中，取得了不少寶貴的經(jīng)驗，也面臨著一些具有共性的難題。

如何將“綠水青山就是金山銀山”理念落到實處？“綠色審計”正成為讓地方領(lǐng)導(dǎo)干部踐行這一理念的有力保障。

早在2015年，審計署就在湖南婁底市實施了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點，2016年試點擴(kuò)大到40個地區(qū)，2017年上半年又組織對山西等9省份黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了審計試點。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2017年10月，全國審計機關(guān)共實施審計試點項目827個，涉及被審計領(lǐng)導(dǎo)干部1210人。

從2018年開始，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計將進(jìn)入全面推開階段。

離任審計算“生態(tài)賬”

浙江省安吉縣鄣吳鎮(zhèn)是全國最大的竹扇出產(chǎn)地，也是日本、韓國最大的竹扇供應(yīng)區(qū)。早前，當(dāng)?shù)刂粕刃袠I(yè)以粗放型的姿態(tài)存在了多年，企業(yè)污水經(jīng)過簡單沉淀就直接向外排放。

2015年，安吉縣成為全國最早開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點地區(qū)之一。試點期間，安吉縣以試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部為審計對象，重點關(guān)注生態(tài)環(huán)境、資源利用等群眾最關(guān)注的領(lǐng)域，審計時間跨度為3年。

作為首批試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，鄣吳鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部心里開始多了一桿秤。就是在這一年，鄣吳鎮(zhèn)投資800多萬元，建成污水集中處理廠區(qū)，制扇行業(yè)污水處理問題得到有效解決?！吧鷳B(tài)審計要求我們必須從生態(tài)視角審視自己的決策行為，重新度量走什么樣的發(fā)展路徑。”時任鄣吳鎮(zhèn)鎮(zhèn)長的陳小龍說，“這場考試是領(lǐng)導(dǎo)干部的必考科目，還必須拿高分?！?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2018/06/08/qkimageszjrdzjrd201804zjrd20180428-1-l.jpg"/>

2017年，山東省審計廳加快推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計常態(tài)化，加大環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理領(lǐng)域的審計力度，集中組織全省審計機關(guān)開展了105名領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點項目，重點關(guān)注了履行資源管理和生態(tài)保護(hù)監(jiān)督責(zé)任履職盡責(zé)情況，提出了一系列對策建議，有力推進(jìn)了生態(tài)保護(hù)責(zé)任履行。

“目前看，審計對象主要是地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部?！鄙綎|省內(nèi)部審計師協(xié)會會長陳朝豹介紹，從審計內(nèi)容上看，以被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后所在地區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表反映的自然資源資產(chǎn)實物量及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況為基礎(chǔ)，以其任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況為主線。

“自然資源資產(chǎn)離任審計是新生事物，目前還存在‘取證難‘評價難‘定責(zé)難等現(xiàn)實問題。自然資源資產(chǎn)受地域、氣候、季節(jié)、生長期等自然因素影響，一些環(huán)境問題存在潛伏性、時滯性和外部性等特點，在進(jìn)行責(zé)任界定時，應(yīng)該全面考慮、科學(xué)論證”。陳朝豹說。

不少審計部門的工作人員表示，自然資源資產(chǎn)離任審計內(nèi)容與傳統(tǒng)財政財務(wù)收支審計大相徑庭，查賬等傳統(tǒng)審計方法難以實現(xiàn)審計目標(biāo)，必須探索運用新的審計技術(shù)和方法。因此，各地在工作方法、技術(shù)手段等方面，都做出了不少新的嘗試。

2016年3月，浙江省湖州市開始試點領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計。在當(dāng)?shù)?，審計機關(guān)探索運用地理信息技術(shù)影像分析、抽樣檢測、實地核查、問卷調(diào)查等多種審計方法，還嘗試通過無人機航拍來獲取農(nóng)田、河流、森林等地貌影像，并與衛(wèi)星紅外遙感影像、土地利用總體規(guī)劃圖層進(jìn)行疊加比對，自動識別并查找問題疑點，大大提高了工作效率。

“這項審計，難就難在數(shù)據(jù)上?！焙菔袑徲嬀指本珠L丁頌輝表示，首先是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完善、審計取證難，自然資源資產(chǎn)缺少統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)、成熟的監(jiān)測統(tǒng)計和核算體系，基層自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境方面的數(shù)據(jù)不盡完善，存在缺失、口徑不一或是時間上滯后等客觀問題。

同時，地理信息數(shù)據(jù)共享機制還不夠成熟。“目前審計分別向國土、林業(yè)、環(huán)保、測繪等相關(guān)部門搜集各自領(lǐng)域形成或掌握的地理信息數(shù)據(jù)，部門之間的數(shù)據(jù)銜接還不夠緊密，存在坐標(biāo)系不一致的情況。部分縣區(qū)的一些部門，出現(xiàn)了以涉密為由拒絕或拖延提供相關(guān)數(shù)據(jù)的情況。”丁頌輝說。

全面推開痛點不少

從“綠色審計”過去幾年的試點實踐中，北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心主任楊朝霞觀察到了變化：一些領(lǐng)導(dǎo)干部在去某個新崗位任職之前，主動要求審計部門對當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源資產(chǎn)進(jìn)行審計，以摸清當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)家底，好為自己將來的離任審計做好準(zhǔn)備。

“此外，從實踐看，通過‘綠色審計還有利于掃除障礙，摸清各地當(dāng)前的環(huán)境問題所在，促進(jìn)相應(yīng)環(huán)保政策的出臺，從而提升環(huán)保工作的積極性、針對性和有效性?！睏畛颊f。

不過，從一些地方的實踐來看，目前自然資源資產(chǎn)離任審計面臨的另一個突出問題是誰來做審計。

自然資源資產(chǎn)離任審計涉及面廣、專業(yè)性強，生態(tài)環(huán)境問題成因復(fù)雜，而從目前市、縣一級審計隊伍的現(xiàn)狀來看，財會和審計專業(yè)背景的人員較多。雖然近些年也招收了一些計算機專業(yè)的審計人員，但是有資源環(huán)境專業(yè)背景和掌握地理信息技術(shù)的人員非常少?；鶎訉徲嬋藛T知識結(jié)構(gòu)相對單一、相關(guān)工作經(jīng)驗不足，要高質(zhì)量地完成這項新的審計任務(wù)，面臨不少挑戰(zhàn)。

“要掌握基本的財務(wù)審計知識，要熟悉與資源環(huán)境相關(guān)的政策和各職能部門的業(yè)務(wù)，要具備綜合分析判斷能力和大數(shù)據(jù)審計分析技術(shù)，還要熟練運用地理信息分析處理技術(shù)?！闭憬〉虑蹇h審計局經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計科科長袁祖平認(rèn)為，參與自然資源資產(chǎn)離任審計，加強對基層審計人員自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計方面的專業(yè)培訓(xùn)很有必要。

為解決人才缺乏問題，陳朝豹建議，相關(guān)人員招錄，要注重引進(jìn)與資源環(huán)境審計相關(guān)的人才，建立專業(yè)隊伍；在此基礎(chǔ)上，還要主動尋求有關(guān)職能部門在專業(yè)人才、技術(shù)和設(shè)備上的支持，積極利用科研機構(gòu)等外部專家資源，在政策咨詢、方法手段等方面獲取幫助。

山東省膠州市在2015年啟動相關(guān)試點后，經(jīng)市編辦批準(zhǔn)，膠州市審計局設(shè)立自然資源資產(chǎn)審計中心，選調(diào)選配了環(huán)境科學(xué)、環(huán)境工程等專業(yè)研究生，成立以審計組為主體的自然資源資產(chǎn)離任審計項目課題組，并吸收兩名高校教授為成員，對審計對象、內(nèi)容、方法、評價等進(jìn)行理論研究，還吸納了多名行業(yè)專家組成聯(lián)席會議專家?guī)臁?/p>

膠州市審計局局長于江宏介紹，在審計中，聯(lián)席會議專家?guī)鞎c審計組共同評議審計方案的可行性、數(shù)據(jù)資料的可靠性、審計報告的科學(xué)性，“項目開展前，至少組織3天以上高質(zhì)量的審前培訓(xùn)，確保每一位審計人員都掌握行業(yè)背景知識，熟悉應(yīng)用各種技術(shù)方法，包括大數(shù)據(jù)、地理信息技術(shù)、衛(wèi)星定位分析等，保證在與被審計單位交流過程中不說外行話”。

把綠色政績觀落到實處

自然資源資產(chǎn)離任審計的初衷之一，就是完善生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究。那么，結(jié)果出來以后，對地方領(lǐng)導(dǎo)干部有沒有剛性約束力？

有專家認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)離任審計，同經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計一樣，是干部監(jiān)督管理的重要手段，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任。對此，不少審計人員表示，自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果的剛性約束力，正在從制度層面上得到越來越多的確認(rèn)。

據(jù)介紹，《湖州市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計（暫行辦法）》，就明確了被審計對象及所在單位落實整改的要求，紀(jì)檢監(jiān)察、組織、審計、人力社保等部門加強協(xié)調(diào)配合的要求，對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況檢查督促的要求，以及根據(jù)審計結(jié)果反映的問題研究完善有關(guān)制度措施的要求等。

在這種情況下，湖州被審計的地方黨委和政府對自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果都很重視，安吉縣3年來對9名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部在提拔或轉(zhuǎn)任重要崗位中充分考慮了自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果；德清縣2017年根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)的問題，對1名鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了約談、1名村干部予以誡勉談話。

在膠州，領(lǐng)導(dǎo)干部任期屆滿，或者任期內(nèi)辦理調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪崗、免職、降職、辭職、退休等，紀(jì)檢監(jiān)察、組織部門認(rèn)為有必要的，均可提請對其實施自然資源資產(chǎn)審計。

“所有審計中發(fā)現(xiàn)的問題，都會要求根據(jù)審計建議及時整改，如果發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法問題，將會移交相關(guān)部門處理?！蹦z州市自然資源資產(chǎn)審計中心主任王東說，審計結(jié)論在聯(lián)席會議上通報后，會記入領(lǐng)導(dǎo)干部個人檔案，作為組織部門任用的重要依據(jù)。

截至目前，膠州市根據(jù)審計結(jié)果推動放棄高能耗、潛在環(huán)境隱患項目16個，關(guān)停污染嚴(yán)重的企業(yè)20多家，淘汰燃煤鍋爐400余臺，共整改審計發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題189個。

進(jìn)入全面推開階段，“綠色審計”如何取得實效？楊朝霞提出了自己的建議。

楊朝霞說，國家需要通過生態(tài)文明建設(shè)的教育和培訓(xùn)，提高地方領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保意識。同時，地方領(lǐng)導(dǎo)干部自身也要加強自主學(xué)習(xí)，主動提升自我的環(huán)保認(rèn)知水平?！巴ㄟ^學(xué)習(xí)，特別是對正反案例的學(xué)習(xí)，讓地方領(lǐng)導(dǎo)干部明白環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間內(nèi)在的一致性，樹立‘保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念?！?/p>

“當(dāng)然，該問責(zé)的問責(zé)，該獎勵的獎勵，只有通過這樣長期的努力，才能讓領(lǐng)導(dǎo)干部真正樹立‘綠水青山就是金山銀山的理念和習(xí)慣。”楊朝霞說。