李雪嬌

地方債，即有財政收入的地方政府與地方公共機構(gòu)發(fā)行的債券。近年來，“化解地方債風(fēng)險”成為金融監(jiān)管領(lǐng)域使用頻繁的熱詞。2017年中央經(jīng)濟工作會議明確提出，“切實加強地方政府債務(wù)管理”，反映出國家層面對地方債問題的高度關(guān)注。當(dāng)國家經(jīng)濟調(diào)控開始從“總量”切換到“質(zhì)量”，金融市場更加強調(diào)安全穩(wěn)定，地方債或許面臨轉(zhuǎn)折。

加速運轉(zhuǎn)的地方債

退潮之后，才知道誰在裸泳。

4月4日，新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會官網(wǎng)的一篇文章，引起市場的高度關(guān)注。文章要求新疆PPP項目全線停工，對于目前已開展前期工作的建設(shè)項目，凡是資金來源落實不了的，一律不得上報，一律不予受理。

2015年5月22日，新疆維吾爾自治區(qū)人民政府借用財政部國債發(fā)行招投標系統(tǒng)公開招標發(fā)行59億元自治區(qū)政府一般債券，用于償還審計確定的截至2013年6月30日政府負有償還責(zé)任的債務(wù)中2015年到期的部分債務(wù)本金。此次發(fā)行為3年期11.8億元、5年期17.7億元、7年期17.7億元、10年期11.8億元一般債券，按照時間來看，今年5月，部分債券償還期將至。

復(fù)旦大學(xué)金融研究中心主任孫立堅在接受《經(jīng)濟》記者采訪時表示，“考慮到地方債務(wù)立即償還，容易產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險，我們一般分為兩種，一是債務(wù)置換，有能力償還可以適當(dāng)延期，但是地方政府一定要拿出具體方案，建立創(chuàng)新驅(qū)動型產(chǎn)能模式，進行供給側(cè)改革，產(chǎn)生盈利后慢慢償還。二是國家不認為新疆債務(wù)置換能解決地方債危機，并不代表新疆不發(fā)展。由國家直接出手，處理之前的債務(wù)，引進新經(jīng)濟的主力軍，地方政府轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c‘服務(wù)的角色，項目的制定、執(zhí)行和監(jiān)管等上交中央委派的金融機構(gòu)和企業(yè)，屆時大量的企業(yè)進駐，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)也可以參與進來，通過稅收為國家財政作貢獻?！?/p>

這種改變，適當(dāng)緩解了中央面臨的兩難局面，若地方融資平臺不整頓，可能導(dǎo)致整個銀行體系被拖垮；而嚴格整頓，又擔(dān)心進一步推動經(jīng)濟增速下滑。與西方“砸鍋賣鐵”式的硬著陸不同，新疆地方債的處理最大程度上確保了地方財政壓力不轉(zhuǎn)嫁到市場擴散風(fēng)險造成恐慌。

地方債的“閘門”打開，無疑緩解了地方政府發(fā)展的資金“饑渴”，但同時也難保渾水摸魚之流。目前地方債由于監(jiān)管的缺失，近兩年缺少官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其規(guī)模和態(tài)勢仍未可知。

若新疆成為國家化解地方債思路的第一槍，配合不同省份實情，會在解決整體地方債危機中取得良效嗎？眾所周知，地方債能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施融資方式帶來重大轉(zhuǎn)變，地方政府債務(wù)主要用于數(shù)額龐大的公共服務(wù)建設(shè)，改善百姓的日常生活。當(dāng)?shù)胤秸杖胧站o時，一旦債務(wù)危機演變?yōu)檫B鎖現(xiàn)象，處理地方政府債務(wù)迫在眉睫，那么又該如何化解地方債問題，降低債務(wù)風(fēng)險？

暗藏風(fēng)險，醞釀危機

2014年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱“43號文”），進一步明確了地方政府債務(wù)管理，其中積極推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引社會資本參與公益性事業(yè)投資和運營，讓PPP項目一度在全國“遍地開花”。

總體來講，在PPP項目中，政府需要扮演公共事務(wù)的管理者和公共產(chǎn)品或服務(wù)的購買者。孫立堅指出，近年來大家明顯感受到，公共服務(wù)和公共設(shè)施的逐步完善，以三四線城市的變化更為明顯。一方面，這些資本密集型的項目，依靠政府與社會合作的模式得到發(fā)展；另一方面，資金還款周期需要3年-10年，無形中增加了銀行的資金壓力，加上互聯(lián)網(wǎng)金融與理財產(chǎn)品的出現(xiàn)，銀行儲蓄量也在降低，還款能力下降，導(dǎo)致資產(chǎn)端的債務(wù)惡化，加劇影子銀行表外業(yè)務(wù)資金激增，形成惡性循環(huán)。

更有甚者，對于PPP項目支出責(zé)任不得超過預(yù)算支出10%的規(guī)定，金融機構(gòu)就可以在收益安排上做文章，譬如將合同收益分攤到莫名的項目，提高廣告牌、路燈等標價，強制要求地方政府回購，或是直接作假，利用央企信用等級進行融資。從一定程度上看，PPP項目是地方債擴張的“催化劑”。

金融創(chuàng)新難保會出現(xiàn)劍走偏鋒，走向歧途。同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授鐘寧樺告訴《經(jīng)濟》記者，在PPP模式的操作層面上，“明股實債”的存在同樣讓人頭大。

所謂“明股實債”，就是在公共建設(shè)項目的社會融資中，政府與企業(yè)各自出資并占取股份。實際上，為了吸引企業(yè)手中的資金，一些地方政府進行了過度承諾，給予企業(yè)收益獲得率高于銀行利率的固定收益，由此將股權(quán)又轉(zhuǎn)化為債權(quán)，變相向企業(yè)借錢，甚至利用當(dāng)?shù)亟鹑谫Y源，撬動數(shù)十倍資金。

鐘寧樺表示，由于地方政府不正確的政績觀，導(dǎo)致PPP項目以各種融資手段片面追求短期經(jīng)濟發(fā)展效益，地方債務(wù)不斷高企，而企業(yè)為了利潤的最大化，將更多精力放在地方政府資金對接，PPP項目范圍會出現(xiàn)泛化傾向。去年9月，國務(wù)院法制辦、國家發(fā)展改革委、財政部起草了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》。此舉提高了立法質(zhì)量，加強政府和社會資本合作的管理體制，深化地方債改革，激發(fā)市場活力，從而讓社會資本放心。

比起官方政策出臺的正向解讀，一位銀行從業(yè)人員張曉向記者透露，過去兩三年的時間里，幾乎所有銀行的地方政府平臺貸款不減反增，除了最常見的貸款模式之外，產(chǎn)業(yè)基金模式、PPP項目在瘋狂增長階段。“對于銀行來說，經(jīng)濟下行，沒地方進行投資，但還要保證經(jīng)營獲得利潤，銀行會更傾向政府背書的各式PPP項目融資平臺?！?/p>

沉疴痼疾的地方債，經(jīng)過這些年的積累，多了幾分“山雨欲來風(fēng)滿樓”的意味。由于我國地方債興盛于2013年，按照一般3-10年的債務(wù)周期，早在去年，地方債已經(jīng)到了集中解決的階段，成百上千億元的地方政府債務(wù)償還談何容易，“債務(wù)置換”概念也就由此誕生了。

警惕債務(wù)置換附加風(fēng)險

3月26日，財政部發(fā)文指出，為加快存量地方政府債務(wù)置換進度，要求各地盡早啟動置換債券發(fā)行，確保在國務(wù)院明確的期限內(nèi)完成全部非政府債券形式存量政府債務(wù)置換工作。

記者了解到，截至3月底，多地加速地方債務(wù)置換。2018年第一批廣西壯族自治區(qū)政府一般債券及專項債券合計100.6億元，通過財政部深圳證券交易所政府債券發(fā)行系統(tǒng)成功發(fā)行。湖北省成功發(fā)行2018年第一批地方債125.4億元，江西省、河北省、云南省后續(xù)跟進，四省全部為置換債券。財政部數(shù)據(jù)顯示，2018年尚待置換的地方債務(wù)數(shù)額為1.73萬億元。

“通過地方政府債置換，將地方政府債務(wù)作為央行合格抵押資產(chǎn)等手段，是緩解地方政府債務(wù)壓力、盤活存量經(jīng)濟的重要舉措。這些不僅能夠促進實體經(jīng)濟發(fā)展，刺激經(jīng)濟增長，避免系統(tǒng)性風(fēng)險。同時，政府債置換也是擴大財政投資，促進經(jīng)濟增長的重要措施。”中國社會科學(xué)院金融研究所法與金融研究室副主任尹振濤是這樣解讀政府債務(wù)置換的作用。

目前來看，在財政部的地方債務(wù)強監(jiān)管下，地方各級政府正在加快建立健全規(guī)范的舉債融資機制，防范化解財政金融風(fēng)險。財政部有關(guān)負責(zé)人透露，截至2017年末，我國地方政府債務(wù)16.47萬億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）為76.5%，低于國際通行的警戒標準。

不過，鐘寧樺表示，關(guān)于債務(wù)置換，“以時間換空間”或“以空間換時間”的說法未必準確，總體來看，這只是將債務(wù)壓力后移，并未從根本上解決問題。他認為，化解地方債風(fēng)險的核心在于明確各方權(quán)責(zé)，也就是“43號文件”提出的“切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)”，保證使用和發(fā)行主體一致，按照約定依法承擔(dān)責(zé)任。

地方債務(wù)置換是2015年以來我國采取的一項重要地方債管理措施。開展地方債務(wù)置換，不僅規(guī)范了地方債存量管理，提升了地方政府應(yīng)對風(fēng)險的能力，同時降低債務(wù)成本，減輕了地方企業(yè)負擔(dān)。孫立堅認為，地方債務(wù)置換還需注意，隱藏債務(wù)的風(fēng)險，這就要與從嚴治黨、反腐倡廉結(jié)合起來，在國家層面進行監(jiān)管，將道德風(fēng)險降到最低。“地方債務(wù)置換不是國家買單，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險是大家的共識，社會公眾不會姑息地方債風(fēng)險?！?/p>

2018年作為地方政府債務(wù)置換的收官之年，加強地方政府債務(wù)管理工作，勢必將防風(fēng)險放在突出位置，能否平穩(wěn)度過“洪期”，取決于監(jiān)管落到實處，債務(wù)領(lǐng)域公開透明，下達合理的債務(wù)進度，做到實效清晰、問責(zé)明確。

化解正當(dāng)時

去年中央經(jīng)濟工作會議落幕后，2017年12月23日，審計署公布了《財政部關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》，財政部對外表示，堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構(gòu)認為政府會兜底的“幻覺”。

這邊中央政府兜底“夢碎”，幾天后就有地方政府進行了“調(diào)整”。2018年1月3日，新華社發(fā)布一則新聞，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委承認政府財政收入虛增空轉(zhuǎn)，部分旗縣區(qū)工業(yè)增加值存在水分。財政審計部門反復(fù)核算后，2016年一般公共預(yù)算收入530億元，同時調(diào)整了2017年收支預(yù)算預(yù)期目標。調(diào)減后，2017年全區(qū)一般公共預(yù)算收入1703.4億元，比2016年公布數(shù)據(jù)下降14.4%，這也是繼遼寧省造假GDP之后，第二個主動承認統(tǒng)計數(shù)據(jù)造假的省份。

有專家表示，究其原因，在于調(diào)減后財政收入下降，側(cè)面映襯地方政府債務(wù)還本付息的壓力加大，有提前“做報備”之嫌。而同天舉行的內(nèi)蒙古經(jīng)濟工作會議上，一批政府過度舉債的項目被停建、緩建，還堅決叫停包頭和呼和浩特地鐵部分項目。

孫立堅表示，地方債不是地方政府單邊導(dǎo)致的問題。分稅制改革后，地方政府出現(xiàn)事權(quán)財權(quán)的不匹配，修訂前的《預(yù)算法》又不允許地方政府借債，使得地方政府不得不通過其他方式變相舉債，彌補資金缺口。“尤其在2008年之后，我國經(jīng)濟增長進入怪象，表現(xiàn)為經(jīng)濟增長速度與市場投資暫緩?fù)匠霈F(xiàn)，為了保持經(jīng)濟增長速度，我們付出了一定代價。”

中國人民大學(xué)國際貨幣研究所所長助理曲強對地方債的態(tài)度，則是“短期警惕，長期無憂”。在他看來，地方債問題包含著兩分法的辯證關(guān)系。

“從短期分析，地方債風(fēng)險不容小覷，尤其要警惕靠舉債為地方財政補窟窿、為僵尸企業(yè)續(xù)命的做法。但長期來看，政府債務(wù)擴張的問題在國際上并不少見，美國、歐盟、日本等國家舉債的力度、強度和持續(xù)的時間都要遠超中國。眾多事例表明，在經(jīng)濟下行周期，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投資的適當(dāng)有序擴張，對中短期衰退具有抑制作用。而地方債務(wù)的投資對象往往在于新經(jīng)濟和創(chuàng)新領(lǐng)域，蘊涵潛力巨大，將風(fēng)險渠道進行嚴格把控，還是可以期待地方債的光明前景?！鼻鷱娙缡钦f。

曲強告訴《經(jīng)濟》記者，化解地方債務(wù)危機，可分四步走戰(zhàn)略。第一步是搞清欠賬，厘清地方債務(wù)臺賬，接過地方財經(jīng)主管權(quán)，劃分哪些債務(wù)權(quán)責(zé)，避免過去地方政府班子的干預(yù)。第二步是要查家底，地方政府要了解自身的清償能力（借款償還期和資產(chǎn)負債率等指標反映償還借貸的能力），清楚現(xiàn)有存量資產(chǎn)，考量資產(chǎn)流動性。第三步是要劃分權(quán)責(zé)，明確債務(wù)性質(zhì)，進行區(qū)分處理，對于有利于地方發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新產(chǎn)能的培育，予以支持；相反對于僵尸企業(yè)和無效產(chǎn)能，要有“斷舍離”的決心，斬斷其貸款渠道。第四步是跟中央、監(jiān)管和相關(guān)金融機構(gòu)相互配合，對現(xiàn)有的信貸項目進行相應(yīng)的債務(wù)清償、貸款展期或計提處置。

尹振濤強調(diào)，對于PPP項目的清理整頓以及各地政府債務(wù)風(fēng)險的化解正在如火如荼開展。在此過程中，我們需要深入理解中央為了防風(fēng)險所采取的果斷政策，同時各地方政府和監(jiān)管機構(gòu)也應(yīng)注意到，在風(fēng)險化解處置過程中可能會引起的的風(fēng)險。例如，PPP項目突然停止，前期的投入可能無法收回，給金融機構(gòu)包括金融市場帶來的波動，還需考慮風(fēng)險，妥善處理。

除了以上這些解決思路，孫立堅表示，地方政府可以通過賣掉部分國有資產(chǎn)或發(fā)行市政債來償債，這樣不僅有效解決還債問題，還可以推進市場化改革的力度?！暗胤秸畟鶆?wù)重在項目質(zhì)量，即使短時間資金未能到位，只要國家判斷項目是有收益的，可以進行項目資產(chǎn)證券化，通過對未來的現(xiàn)金流預(yù)判，銀行重新設(shè)計理財產(chǎn)品，到期的收益由未來項目方進行支付?！?/p>