■文/ 谷林 洪翩翩

山青水美，是中國(guó)建設(shè)生態(tài)文明的基本目標(biāo)之一，也是中國(guó)民眾最關(guān)切的重要福祉。黑臭水體治理是實(shí)現(xiàn)這一福祉的重要舉措，在《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱“水十條”）中有著明確的規(guī)劃：2020年底前完成黑臭水體治理目標(biāo)。直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市建成區(qū)要于2017年底前基本消除黑臭水體。據(jù)中國(guó)水網(wǎng)2017年底報(bào)道，2017年，黑臭水體治理完成率已達(dá)到44.14%，治理中的達(dá)到40.14%，近85%的已查黑臭水體開展了治理工作。但據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，仍存在15%的市場(chǎng)有待治理企業(yè)去深度挖掘。

由于黑臭水體成因復(fù)雜、存量大、處理難度高、涉及面廣、整治經(jīng)驗(yàn)不足等原因，三年來，黑臭水體治理暴露出諸多難點(diǎn)，亟待解決，而要保證“摘帽”后黑臭水體長(zhǎng)治久清，更是并非易事。

一、黑臭水體治理概況

近幾十年來，隨著中國(guó)水環(huán)境治理力度的不斷加大，中國(guó)水環(huán)境總體狀況呈現(xiàn)好轉(zhuǎn)趨勢(shì)，然而，受規(guī)劃不合理、排污集中、流量不足、環(huán)境管理不足等因素影響，在中國(guó)大部分城市河段中，流經(jīng)繁華區(qū)域的水體絕大部分受到不同程度的污染，黑臭水體的范圍和程度都在不斷加劇。

由于黑臭水體影響民眾生活質(zhì)量，感官體驗(yàn)極差，同時(shí)也滯阻了整體水環(huán)境的改善，2015年，“水十條”首次將黑臭水體納入治理計(jì)劃，并以民眾的直接感官作為評(píng)價(jià)指標(biāo)。隨后，為配合目標(biāo)任務(wù)落地，《黑臭水體整治工作指南》（簡(jiǎn)稱《指南》）印發(fā)，對(duì)地方政府實(shí)施城市黑臭水體的排查與識(shí)別、整治方案的制定及與實(shí)施、整治效果評(píng)估與考核、長(zhǎng)效機(jī)制建立與政策保障等工作作出了進(jìn)一步指導(dǎo)。

按照《指南》，所謂城市黑臭水體，是指城市建成區(qū)內(nèi)，呈現(xiàn)令人不悅的顏色和（或）散發(fā)令人不適氣味的水體的統(tǒng)稱，這在中國(guó)水環(huán)境治理中屬于一個(gè)新概念，它直接以民眾的感知而不是專業(yè)指標(biāo)為定義，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的民生標(biāo)準(zhǔn)和效果導(dǎo)向。其直接感官指標(biāo)就是色度、惡臭強(qiáng)度，直接表征指標(biāo)是透明度、ORP（溶解氧），潛在成因類指標(biāo)則是COD、氨氮、總磷等水質(zhì)指標(biāo)。

針對(duì)黑臭水體的治理，“水十條”和《指南》提出分四步走：2015年底前，地級(jí)及以上城市建成區(qū)應(yīng)完成水體排查，公布黑臭水體名稱、責(zé)任人及達(dá)標(biāo)期限。2017年底前，地級(jí)及以上城市建成區(qū)應(yīng)實(shí)現(xiàn)河面無大面積漂浮物，河岸無垃圾，無違法排污口；直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市建成區(qū)基本消除黑臭水體。2020年底前，地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)。2030年，城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除。可見，黑臭水體治理的“重頭戲”在2015年至2020年的五年間。

然而，在剛剛過去的2017考核年，黑臭水體治理的中期成績(jī)單并不理想。根據(jù)住建部“城市黑臭水體整治信息發(fā)布平臺(tái)”數(shù)據(jù)，截至2017年年底，全國(guó)已完成治理的黑臭水體1120條，完成率為53.33%，還有將近一半水體未完成治理要求。而已完成的由于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明確、治理路徑偏差、長(zhǎng)效監(jiān)管等原因，也不排除黑臭復(fù)發(fā)可能。另外，根據(jù)中國(guó)科學(xué)報(bào)發(fā)布的一份調(diào)研報(bào)告顯示，在調(diào)研范圍內(nèi)有“超6成水體治理未見效果”。如果按照時(shí)間規(guī)劃，目前來看，已經(jīng)行程過半的黑臭水體整治仍然任重道遠(yuǎn)。

二、黑臭水體治理面臨四大困境

整體來看，黑臭水體治理目前大致面臨以下四方面困境：

（一）管理層面上，責(zé)任主體不明晰

地方政府作為城市黑臭水體整治的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)組織本市域內(nèi)黑臭水體的排查、總體整治計(jì)劃和具體整治方案的制定，以及整治效果的跟蹤評(píng)估，具體整治工作任務(wù)則分解落實(shí)到住房城鄉(xiāng)建設(shè)（規(guī)劃、市政、水務(wù)、市容、城管、園林等）、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)等部門?，F(xiàn)實(shí)情況中，由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理機(jī)制，各相關(guān)部門權(quán)責(zé)交叉，污染管控工作協(xié)調(diào)困難，部門之間存在“九龍治水”“各管一攤”、相互推諉、管理層疊、效率地下等現(xiàn)象，而權(quán)責(zé)分裂還容易導(dǎo)致治理過程脫節(jié)和條塊分割，無法形成系統(tǒng)的施治方案，一旦后續(xù)出現(xiàn)問題，追責(zé)也難。

另外，除了頂層機(jī)構(gòu)設(shè)置外，地方政府的施治方向也出現(xiàn)了偏差。由于黑臭水體治理時(shí)間緊、任務(wù)重，迫于政策性壓力和考核壓力，在自上而下貫徹執(zhí)行過程中，一些地方政府對(duì)治理工作認(rèn)識(shí)不足，為了完成短期目標(biāo)，不惜“劍走偏鋒”、違背治理本意。主要表現(xiàn)在為了搶時(shí)間、爭(zhēng)進(jìn)度草率行事，黑臭水體排查不到位、前期調(diào)查不充分、瞞報(bào)不報(bào)、急功近利等。

令人欣喜的是，生態(tài)環(huán)境部成立，分散在原環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、水利部等七部委的相關(guān)職能統(tǒng)一納入生態(tài)環(huán)境部。未來，生態(tài)環(huán)境部會(huì)對(duì)黑臭水體治理工作進(jìn)行新的統(tǒng)籌分配，這將大大改善此前責(zé)任主體不明、效率低下等問題。

（二）經(jīng)濟(jì)層面上，尚未建立完善的市場(chǎng)機(jī)制

根據(jù)E20研究院測(cè)算，黑臭水體治理激活了約4.6萬億元市場(chǎng)空間。而“十三五”后期的治理總規(guī)模達(dá)1.5萬億元左右。值得注意的是，火熱的市場(chǎng)背后，機(jī)制建立方面依然需要一些探索：

1、對(duì)地方政府而言，治理任務(wù)重，財(cái)政壓力大，想花小錢撬動(dòng)大錢，買到滿意的環(huán)境治理效果，這并非易事。真正的治理市場(chǎng)需要面臨巨大的建設(shè)投資和運(yùn)管費(fèi)用，而地方政府資金投入不足。對(duì)于企業(yè)而言，由于黑臭水體治理歷史欠賬多、內(nèi)容復(fù)雜、體量大，對(duì)資金、資源整合能力、綜合施治能力均提出了很高的要求，盈利模式模糊，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，因此，企業(yè)也面臨著“真能力”的考驗(yàn)。

2、在已實(shí)施的項(xiàng)目中，一方面，重工程建設(shè)，輕長(zhǎng)期運(yùn)管現(xiàn)象依然普遍。E20研究院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止2017年12月底，黑臭水體治理項(xiàng)目中以工程為導(dǎo)向的EPC仍為主要治理模式，占比達(dá)到了76.4%。某環(huán)保公司高管曾坦言，在過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，治水考核重點(diǎn)在工程建設(shè)上，清除多少淤泥、安排多少人工、建了多少管道是服務(wù)對(duì)價(jià)的依據(jù)，重視建設(shè)內(nèi)容和工程竣工驗(yàn)收合格，這種方式相對(duì)投入少，牽扯協(xié)調(diào)部門不多，工作容易閉合，但很少有人關(guān)注工程建設(shè)與黑臭水體治理的相關(guān)性。

3、PPP模式下的績(jī)效考核和治理效果也并不理想。根據(jù)E20研究院近期的調(diào)研數(shù)據(jù)，截至2017年底，黑臭水體治理的PPP項(xiàng)目占比僅為23.6%，項(xiàng)目落地率不高，僅為15%左右。而由于目前不少水環(huán)境PPP的投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)由不同的公司進(jìn)行管理，給后期運(yùn)營(yíng)帶來了更多的不確定性；與此同時(shí)，部分城市已落地的PPP項(xiàng)目出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)考核不符合政府客戶及公眾預(yù)期的現(xiàn)象。

（三）技術(shù)層面上，缺乏系統(tǒng)整治思維

作為水環(huán)境治理的重要一環(huán)，黑臭水體治理需要按照“山水林田湖”生命共同體的理念，通過整治工程的全面實(shí)施，綜合考慮城市生態(tài)功能的系統(tǒng)性修復(fù)，體現(xiàn)系統(tǒng)性和長(zhǎng)效性。然而，實(shí)際操作中，只重視局部治理、采用簡(jiǎn)單單一的技術(shù)路線，或是污染源治理和生態(tài)治理分化等問題還是時(shí)有發(fā)生。

一方面體現(xiàn)在一些有誤導(dǎo)、安全性存風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)因?yàn)槠涠唐谥卫硇?yīng)，常被地方政府當(dāng)作應(yīng)付檢查的“神器”，過度依賴投加藥劑或生物制劑，將污水處理廠處理理念生搬硬套至水體治理等。還有些地區(qū)為達(dá)標(biāo)不惜采取調(diào)水沖污、活水稀釋等“急功急利”的方法。另一方面，由于黑臭水體項(xiàng)目實(shí)施主體不同，大家在技術(shù)路線的選擇上也是五花八門，各顯神通，缺乏系統(tǒng)思路。

黑臭水體是一項(xiàng)多部門聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的綜合治理工程，必須用系統(tǒng)的綜合方案解決問題，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院水務(wù)院資源能源所所長(zhǎng)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部海綿城市建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)專家委員會(huì)委員王家卓就曾一直強(qiáng)調(diào)：“一切不以控源截污為核心的黑臭水體治理都是耍流氓?！笔侄尾皇悄康?，單一的控源截污、河岸修復(fù)、調(diào)水沖污、生態(tài)技術(shù)、底泥疏浚等都很難從根本上實(shí)現(xiàn)黑臭治理目標(biāo)。

（四）基建層面上，管網(wǎng)成為瓶頸地帶

黑臭水體成因復(fù)雜，但其中一個(gè)重要原因即是污染直排問題，哪里有黑臭水體，哪里就一定有污染。在城市黑臭水體整治“控源截污、內(nèi)源治理；活水循環(huán)、清水補(bǔ)給；水質(zhì)凈化、生態(tài)修復(fù)”的基本路線中，控源截污是基礎(chǔ)與前提之一。“控源”主要是指包括對(duì)徑流污染的控制、雨污混接改造、管道清淤等對(duì)策與措施，是“面”的工作?！敖匚邸眲t主要是包括未納管排水戶污水的截污納管和針對(duì)末端直排污水排水口的截污與封堵，還有合流制排水口溢流和分流制雨水的污染控制，是“點(diǎn)”的工作。

控源截污的關(guān)鍵則在于管網(wǎng)的建設(shè)。對(duì)此，有的專家認(rèn)為：“黑臭在水里，根源在岸上，核心在管網(wǎng)，關(guān)鍵在排口?！碑?dāng)前，中國(guó)有些城市排水管網(wǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、運(yùn)行維護(hù)不到位、排水管道存在種種缺陷，導(dǎo)致了各種各樣的問題，使得“控源截污”這一黑臭水體治理核心措施不能發(fā)揮功效。中國(guó)給排水協(xié)會(huì)水工業(yè)分會(huì)理事長(zhǎng)張悅認(rèn)為，截污納管是黑臭水體整治最直接有效的工程措施，也是采取其他技術(shù)措施的前提。治理黑臭水體首先要解決主要矛盾，不能“病急亂投醫(yī)”。

為解決這個(gè)問題，2016年6月，住建部印發(fā)《城市黑臭水體整治——排水口、管道及檢查井治理技術(shù)指南》（簡(jiǎn)稱《技術(shù)指南》）。參與《技術(shù)指南》編寫工作的上海城市建設(shè)設(shè)計(jì)研究總院總工程師唐建國(guó)介紹，《技術(shù)指南》旨在通過排水口改造、排水管道建設(shè)和完善排水管道及檢查井各類缺陷修復(fù)等一整套管理和工程措施，實(shí)現(xiàn)“消除旱天污水直排、削減雨天溢流，減少污水外滲，降低系統(tǒng)運(yùn)行水位、恢復(fù)截流倍數(shù)”多重目標(biāo)，并進(jìn)一步指導(dǎo)各地科學(xué)實(shí)施黑臭水體整治工作。

三、黑臭水體治理亟需激活市場(chǎng)真力量

城市水體消除黑臭的目標(biāo)就是讓水變清、不臭，這也是十九大提出的人民群眾的根本利益。

城市水環(huán)境治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要把水務(wù)、水體、水利、控制流域污染起到一定作用的海綿城市建設(shè)等結(jié)合起來，至少包括污水處理廠、區(qū)域管網(wǎng)、街區(qū)海綿化、河道水質(zhì)、區(qū)域防洪、岸線景觀、流域濕地、社區(qū)功能等內(nèi)容，而黑臭水體治理作為其中重要的一環(huán)也應(yīng)被納入系統(tǒng)考量，綜合施治。

綜合治理需要實(shí)施主體有足夠強(qiáng)的資源整合能力，具備強(qiáng)大的資金支持、技術(shù)應(yīng)用、管理能力。因此，如何建立完善的績(jī)效考核機(jī)制、激活環(huán)境產(chǎn)業(yè)生態(tài)，形成成熟的商業(yè)模式，有效引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)走向真運(yùn)營(yíng)，提供真產(chǎn)品，打造真服務(wù)，成為需要政府和產(chǎn)業(yè)共同探索的重要課題。黑臭水體治理不僅是場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，更是場(chǎng)持久戰(zhàn)。隨著社會(huì)大需求下環(huán)境產(chǎn)業(yè)的不斷升級(jí)，新時(shí)代下，“去偽存真”后的黑臭水體治理舞臺(tái)，將必然屬于真正以“長(zhǎng)治久清”為目標(biāo)的責(zé)任主體。

2017年底，原環(huán)境保護(hù)部在部署2018年重點(diǎn)工作時(shí)提出，今年將加快水污染防治、推動(dòng)36個(gè)重點(diǎn)城市和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶黑臭水體整治。2018年3月5日，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中要求，2018年要推進(jìn)污染防治取得更大成效，全面整治黑臭水體。而原環(huán)保部發(fā)布的《2017年度政府信息公開工作報(bào)告》不僅涵蓋所有環(huán)境領(lǐng)域，而且明確提出今年將全過程公開黑臭水體整治相關(guān)信息，不僅直接滿足群眾消除黑臭的環(huán)境需求，也以公眾的力量促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。