●張存省

我國(guó)豐富的風(fēng)電資源推動(dòng)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，2017年7月公布的 《BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)風(fēng)能（+29.4%）在非化石能源中增長(zhǎng)顯著，增速僅次于太陽(yáng)能，風(fēng)力發(fā)電作為現(xiàn)階段應(yīng)用規(guī)模最大的新能源發(fā)電方式，在中國(guó)新能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)不可或缺的地位，并正在為我國(guó)節(jié)能減排這一宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)力量。但是，我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)隨著應(yīng)用規(guī)模的擴(kuò)大也暴露出發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)性是制約風(fēng)電發(fā)展的重要因素，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策依賴性較強(qiáng)，行業(yè)發(fā)展受政策變動(dòng)影響較大。我國(guó)雖然針對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)已出臺(tái)多項(xiàng)稅收激勵(lì)政策，但這種支持并未形成制度體系，為了實(shí)現(xiàn)《風(fēng)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出的目標(biāo)要求，我們必須深入思考風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策存在的不足，積極尋求解決措施，推動(dòng)風(fēng)電這一典型可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。

一、我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)風(fēng)能資源豐富，開(kāi)發(fā)潛力巨大。以全國(guó)900多個(gè)氣象站資料為基礎(chǔ)進(jìn)行估算，我國(guó)風(fēng)能資源總儲(chǔ)量為32.26億kW，可開(kāi)發(fā)利用的風(fēng)能儲(chǔ)量合計(jì)數(shù)約10億kW，其中可開(kāi)發(fā)利用的陸地風(fēng)能儲(chǔ)量為2.53億kW，可開(kāi)發(fā)利用的近海風(fēng)能儲(chǔ)量為7.5億kW。

近年來(lái)，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢(shì)良好，新增風(fēng)電裝機(jī)容量、累計(jì)風(fēng)電裝機(jī)容量、風(fēng)電上網(wǎng)電量數(shù)據(jù)喜人。在國(guó)家政策的助力推動(dòng)下，經(jīng)過(guò)十年的發(fā)展，我國(guó)的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)不再僅僅注重粗放式的數(shù)量擴(kuò)張，還更為注重技術(shù)水平的提高，使我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)大步邁入高質(zhì)量低成本的新階段。根據(jù)丹麥著名風(fēng)能咨詢機(jī)構(gòu)MAKE發(fā)布的 《2016年度全球風(fēng)機(jī)整機(jī)商市場(chǎng)份額》，2016年全球陸上風(fēng)電整機(jī)商排名前10的風(fēng)機(jī)制造商中，有4家為中國(guó)企業(yè)，分別為金風(fēng)科技、聯(lián)合動(dòng)力、明陽(yáng)風(fēng)電和遠(yuǎn)景能源。2016年，中國(guó)風(fēng)電裝機(jī)量再創(chuàng)新高，全國(guó)新增裝機(jī)容量2337萬(wàn)千瓦，累計(jì)裝機(jī)容量達(dá)到1.69億千瓦，同比增加15.72%，累計(jì)裝機(jī)規(guī)模占全球的33.6%，躍居全球第一，成為世界風(fēng)電發(fā)展的主力軍。在2010-2016年度期間，風(fēng)電上網(wǎng)電量穩(wěn)步增長(zhǎng)，從2010年度的446億千瓦時(shí)增長(zhǎng)至2016年度的2410億千瓦時(shí)，風(fēng)電上網(wǎng)電量逐漸攀升，棄風(fēng)限電現(xiàn)象有望逐步緩解。中國(guó)風(fēng)電上網(wǎng)電量占總發(fā)電量比例逐年增加，2010年度風(fēng)電上網(wǎng)電量占總發(fā)電量比例僅為1.06%，在2016年度，風(fēng)電上網(wǎng)電量占總發(fā)電量的比重高達(dá)4.08%，超越核電（3.56%）和光伏（1.12%），成為我國(guó)第一大新能源發(fā)電形式。

但是我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)隨著應(yīng)用規(guī)模的擴(kuò)大也暴露出發(fā)展過(guò)程中存在的諸如產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩、風(fēng)機(jī)制造市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇、核心技術(shù)缺失等問(wèn)題。風(fēng)電產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題尤其突出。我國(guó)風(fēng)能資源地理分布與現(xiàn)有電力負(fù)荷不匹配，同時(shí)我國(guó)能源和電力結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)以煤炭和煤電為主，基礎(chǔ)設(shè)施和電力系統(tǒng)也同樣以服務(wù)常規(guī)煤電為主，隨著風(fēng)電產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，西北、華北、東北等風(fēng)能富集地區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模在短期內(nèi)不斷擴(kuò)大，原有電網(wǎng)已經(jīng)無(wú)法滿足風(fēng)電輸送規(guī)模，但我國(guó)對(duì)電源項(xiàng)目和配套電網(wǎng)送出工程又實(shí)行分開(kāi)核準(zhǔn)，電網(wǎng)建設(shè)相對(duì)滯后，限制了電力輸送，導(dǎo)致出現(xiàn)了嚴(yán)重的“棄風(fēng)”問(wèn)題。2012年全國(guó)棄風(fēng)電量達(dá)到了2011年的2倍，高達(dá)208億千瓦時(shí)，棄風(fēng)率高至17.12%，2016年我國(guó)棄風(fēng)電量497億千瓦時(shí)，棄風(fēng)率為17%，其中風(fēng)電集中的三北地區(qū)全年棄風(fēng)率依然嚴(yán)峻，“棄風(fēng)限電”向常態(tài)化、惡性化發(fā)展。由于風(fēng)電自身特點(diǎn)所導(dǎo)致的無(wú)法控制間歇性發(fā)電的難題，存在安全隱患，使得電網(wǎng)并網(wǎng)難度大，致使很多企業(yè)被迫暫停生產(chǎn)。據(jù)國(guó)家調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)有三分之一的風(fēng)力發(fā)電機(jī)組被閑置。在電力過(guò)剩的大背景下，解決限電仍然是艱難的過(guò)程。

風(fēng)電產(chǎn)業(yè)風(fēng)機(jī)制造市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇。隨著風(fēng)電市場(chǎng)的快速發(fā)展，近年來(lái)風(fēng)電設(shè)備制造業(yè)不斷擴(kuò)張，傳統(tǒng)設(shè)備制造商、國(guó)外風(fēng)電設(shè)備制造商紛紛進(jìn)入中國(guó)風(fēng)電設(shè)備制造市場(chǎng)。但是目前我國(guó)僅少數(shù)企業(yè)具備大機(jī)組、大葉片、低風(fēng)速、高海拔機(jī)組等前沿技術(shù)自主開(kāi)發(fā)能力，整體而言，風(fēng)電設(shè)備制造業(yè)對(duì)引進(jìn)技術(shù)的消化吸收和再創(chuàng)新能力不強(qiáng)。同時(shí)，國(guó)產(chǎn)風(fēng)電機(jī)組雖具有成本優(yōu)勢(shì)，但在技術(shù)、性能、質(zhì)量等方面與世界先進(jìn)水平差距較大，有些企業(yè)盲目投入風(fēng)電設(shè)備制造，使得低層次技術(shù)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)比較嚴(yán)重；只注重產(chǎn)量增加而忽視產(chǎn)品質(zhì)量提升，導(dǎo)致國(guó)產(chǎn)風(fēng)機(jī)質(zhì)量瓶頸明顯，部分風(fēng)電機(jī)組質(zhì)量不穩(wěn)定、出現(xiàn)多起嚴(yán)重風(fēng)機(jī)質(zhì)量事故，也導(dǎo)致在市場(chǎng)容量有限的情況下產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩。

風(fēng)電產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)缺失。產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到技術(shù)難題，目前國(guó)內(nèi)使用的生產(chǎn)設(shè)備機(jī)組大多是國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品，但其中大部分控制系統(tǒng)中的核心要件仍需依附國(guó)外的先進(jìn)技術(shù)，國(guó)內(nèi)整體技術(shù)發(fā)展不夠成熟。目前我國(guó)已經(jīng)基本掌握了風(fēng)機(jī)制造技術(shù)，金風(fēng)科技、明陽(yáng)風(fēng)電等國(guó)內(nèi)領(lǐng)先企業(yè)已經(jīng)邁出了國(guó)際化步伐。技術(shù)創(chuàng)新能力的不斷提高迅速轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)空間，推動(dòng)著我國(guó)風(fēng)機(jī)制造產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。但是不容忽視的是，我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)技術(shù)積累仍然不足，核心技術(shù)缺失。大功率和海上風(fēng)機(jī)設(shè)備的生產(chǎn)技術(shù)水平仍有待提升，主軸軸承、液壓站、變槳電機(jī)、電控系統(tǒng)等仍然主要依靠進(jìn)口，大型風(fēng)機(jī)和海上風(fēng)機(jī)的自主研發(fā)能力、大型葉片試驗(yàn)平臺(tái)建設(shè)、檢測(cè)認(rèn)證體系等方面與國(guó)際先進(jìn)技術(shù)水平相比差距明顯。

二、現(xiàn)行扶持風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策框架

利用稅收政策促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展是我國(guó)稅制設(shè)計(jì)的重要組成部分，我國(guó)已出臺(tái)多項(xiàng)稅收政策旨在激勵(lì)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展并且已初步形成制度體系。促進(jìn)我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策集中于生產(chǎn)、消費(fèi)環(huán)節(jié)，優(yōu)惠涉及企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅、資源稅等多個(gè)稅種。

全面“營(yíng)改增”后，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)呈現(xiàn)增值稅“一稅獨(dú)大”的局面，增值稅的重要性不言而喻。增值稅計(jì)算核心在于進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣，由于風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的特殊性，即不同于火電等傳統(tǒng)能源，初始設(shè)備投資、財(cái)務(wù)費(fèi)用構(gòu)成風(fēng)電主要成本，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)缺乏進(jìn)項(xiàng)稅抵扣項(xiàng)目，因此給予風(fēng)電產(chǎn)業(yè)以下增值稅優(yōu)惠政策：納稅人銷售風(fēng)電享受增值稅即征即退50%；納稅人提供技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)開(kāi)發(fā)和與之相關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)免征增值稅。

企業(yè)所得稅中給予風(fēng)電產(chǎn)業(yè)不同激勵(lì)方式的多項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，是最能夠直接刺激風(fēng)電企業(yè)發(fā)展的綜合性稅種。企業(yè)所得稅相關(guān)稅收優(yōu)惠主要包括稅額式優(yōu)惠、稅率式優(yōu)惠、稅基式優(yōu)惠三類政策。具體而言，企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠政策主要有：對(duì)企業(yè)從事符合條件的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資經(jīng)營(yíng)所得，自取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起，三年免征三年減半征收；企業(yè)購(gòu)置并實(shí)際使用符合規(guī)定的專用設(shè)備，該專用設(shè)備投資額的10%可以抵免稅額，并有5年結(jié)轉(zhuǎn)抵免期；符合時(shí)間、地點(diǎn)條件的鼓勵(lì)類企業(yè)，適用15%的稅率；符合時(shí)間、地點(diǎn)、主營(yíng)業(yè)務(wù)等條件的企業(yè)，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)審核確認(rèn)，適用15%的稅率；高新技術(shù)企業(yè)三年內(nèi)適用15%的稅率，對(duì)滿足規(guī)定條件的高新技術(shù)企業(yè)，自取得第一筆營(yíng)業(yè)收入年度起，兩免三減半；研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除；創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)從事符合規(guī)定的創(chuàng)業(yè)投資，可以按規(guī)定比例在規(guī)定時(shí)間抵扣應(yīng)納稅所得額；固定資產(chǎn)加速折舊；特定行業(yè)研發(fā)專用、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)專用、研發(fā)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)共用的設(shè)備儀器成本費(fèi)用扣除規(guī)則。

個(gè)人所得稅稅收優(yōu)惠政策的效果主要體現(xiàn)在：通過(guò)給予研發(fā)行為稅收優(yōu)惠，增加研發(fā)人員稅后所得，保障研發(fā)行為預(yù)期收益，鼓勵(lì)科研創(chuàng)新熱情，提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，避免低技術(shù)層次同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)同時(shí)形成以科技水平為導(dǎo)向的新型競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。個(gè)人所得稅稅收優(yōu)惠政策主要有：規(guī)定的政府部門、單位、組織頒發(fā)的獎(jiǎng)金所得免稅；職工技術(shù)創(chuàng)新成果獲獎(jiǎng)免征個(gè)人所得稅；符合條件的股份紅利，直接再投入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，可免征個(gè)人所得稅。

消費(fèi)稅、關(guān)稅等其他稅種中涉及的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策主要有：對(duì)電動(dòng)汽車不征收消費(fèi)稅；將汽油、柴油、燃料油納入消費(fèi)稅征稅范圍；對(duì)節(jié)約能源的車船，減半征收車船稅；對(duì)使用新能源的車船，免征車船稅；對(duì)26項(xiàng)特定資源類產(chǎn)品實(shí)施較低進(jìn)口暫定稅率；對(duì)4項(xiàng)能源類產(chǎn)品實(shí)施較高出口暫定稅率；進(jìn)口符合規(guī)定條件的風(fēng)力發(fā)電機(jī)組關(guān)鍵零部件、原材料，實(shí)行進(jìn)口關(guān)稅、增值稅先征后退。

三、風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策偏差分析

通過(guò)前述稅收政策的梳理，我們發(fā)現(xiàn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的稅收政策涉及生產(chǎn)、消費(fèi)環(huán)節(jié)，涉及增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等多個(gè)稅種，已經(jīng)初步形成風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收激勵(lì)政策體系。但是風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收政策體系在總體規(guī)劃性、激勵(lì)政策方式、逆向懲罰措施、專門性稅收政策方面存在不足。

（一）政策缺乏總體規(guī)劃，穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性不足

風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠體系不完善，稅收政策缺乏總體規(guī)劃，在穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性方面有所欠缺，弱化了政府對(duì)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的扶持作用。

稅收立法層次較低。目前只有《企業(yè)所得稅法》《個(gè)人所得稅法》《車船稅法》《稅收征收管理法》《環(huán)境保護(hù)稅法》屬于稅收法律，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的稅收政策多以“條例”、“通知”的形式頒布，稅收立法層次低。

稅收政策缺乏穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。稅收立法層次低進(jìn)一步衍生出政策穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性缺失等問(wèn)題。“通知”的頻繁頒布，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)違背上位法的情形，政策體系穩(wěn)定性不足，不利于風(fēng)電企業(yè)對(duì)于政策的準(zhǔn)確把握，政策落地難度加大。稅收政策長(zhǎng)期性的缺失，致使政策到期無(wú)法順利銜接，不能給予企業(yè)穩(wěn)定的稅收優(yōu)惠預(yù)期，稅收優(yōu)惠原本具有的分散風(fēng)險(xiǎn)、提高收益的作用未充分實(shí)現(xiàn)。

政策集中于生產(chǎn)環(huán)節(jié)缺乏系統(tǒng)性。稅收政策系統(tǒng)性的缺失一方面表現(xiàn)在政策 “重產(chǎn)制環(huán)節(jié)輕消費(fèi)環(huán)節(jié)”，消費(fèi)市場(chǎng)稅收優(yōu)惠政策力度小，消費(fèi)市場(chǎng)并未得到進(jìn)一步的拓展，供需不匹配導(dǎo)致企業(yè)利潤(rùn)率難以提高，并且在一定程度上導(dǎo)致目前風(fēng)電產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剰、棄風(fēng)現(xiàn)象嚴(yán)重。稅收政策系統(tǒng)性的缺失還表現(xiàn)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅收政策“重所得稅輕流轉(zhuǎn)稅”，不可否認(rèn)所得稅在減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)、促進(jìn)固定資產(chǎn)更新?lián)Q代、扶持小微企業(yè)發(fā)展等方面占有舉足輕重的地位，但同時(shí)，流轉(zhuǎn)稅在吸引企業(yè)進(jìn)駐風(fēng)電產(chǎn)業(yè)、引導(dǎo)消費(fèi)者進(jìn)行風(fēng)電產(chǎn)品消費(fèi)等方面也具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

（二）稅收激勵(lì)政策方式單一，間接優(yōu)惠方式缺失

出于數(shù)據(jù)完整性考慮，文章選取了2012-2015年每年10月份的企業(yè)單位數(shù)與虧損企業(yè)數(shù)進(jìn)行分析。如圖1所示，2012-2015年度期間每年10月份數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)單位數(shù)逐年增長(zhǎng)，形勢(shì)喜人，但是我們更要看到在這4年間，2013年10月有70家企業(yè)呈現(xiàn)虧損狀態(tài)，2015年10月虧損企業(yè)數(shù)高達(dá)133家。

從相對(duì)比例進(jìn)行分析。從圖2可以看出，虧損企業(yè)數(shù)占單位總數(shù)比例呈現(xiàn)出陡升陡降的狀態(tài)，最高年份2012年這一比例甚至高達(dá)23.45%，2015年10月，虧損企業(yè)數(shù)占單位總數(shù)比例也居于16.63%的高位，4年數(shù)據(jù)顯示，虧損企業(yè)數(shù)占單位總數(shù)比例均是在全部位于13%以上的高位水平上下波動(dòng)。

從金額角度進(jìn)行分析。虧損金額占利潤(rùn)總額比例同樣是在高位水平上下波動(dòng)，虧損金額占利潤(rùn)總額比例基本位于7%以上，在2014年度更是高達(dá)12.84%。

圖1 風(fēng)電產(chǎn)業(yè)2012-2015年度企業(yè)虧損數(shù)目柱形圖（單位：個(gè)）

圖2 風(fēng)電產(chǎn)業(yè)2012-2015年度企業(yè)虧損數(shù)占單位總數(shù)比例折線圖

圖3 風(fēng)電產(chǎn)業(yè)2012-2015年度虧損額占利潤(rùn)總額比例折線圖

當(dāng)前稅收優(yōu)惠政策“重直接優(yōu)惠輕間接優(yōu)惠”，主要是在產(chǎn)品的銷售階段給予企業(yè)部分稅額的減免，強(qiáng)調(diào)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)事后利益的讓渡，政策較少涉及稅收抵免、延期納稅等間接稅收優(yōu)惠，對(duì)事前研發(fā)投入的激勵(lì)不足，難以發(fā)揮間接稅收優(yōu)惠政策扶持小微企業(yè)發(fā)展、調(diào)動(dòng)企業(yè)投入積極性、保障研發(fā)資金充裕等作用，也不利于形成“政策引導(dǎo)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”的有效優(yōu)惠機(jī)制。通過(guò)對(duì)上述數(shù)據(jù)資料的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，虧損企業(yè)數(shù)目日漸增多，虧損企業(yè)數(shù)占單位總數(shù)以及虧損額占利潤(rùn)總額比例始終處于較高水平，諸如“增值稅即征即退”、“企業(yè)所得稅三年免征三年減半征收”等在內(nèi)的直接稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)效應(yīng)大打折扣。目前的政策體系特征對(duì)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)扶持作用較弱，創(chuàng)業(yè)初期尚未盈利的企業(yè)往往難以享受直接稅收優(yōu)惠帶來(lái)的利益。政府政策手段多樣化組合是政府調(diào)控能力的高級(jí)表現(xiàn)形式，政策工具有效分工和協(xié)調(diào)配合才能充分實(shí)現(xiàn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施效果，只有促使各種政策工具協(xié)調(diào)配合，才能保證風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策扶持到位。

（三）缺乏反向限制措施，逆向懲罰效果不足

由于“對(duì)銷售利用風(fēng)力生產(chǎn)的電力實(shí)行增值稅即征即退50%”、“高新技術(shù)企業(yè)享受15%的低稅率”等正向稅收優(yōu)惠政策的存在，風(fēng)力發(fā)電產(chǎn)業(yè)綜合稅收負(fù)擔(dān)率穩(wěn)定在較低水平進(jìn)行小幅波動(dòng)，但是值得注意的是，火力發(fā)電產(chǎn)業(yè)在電力生產(chǎn)全行業(yè)（包括水力發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、太陽(yáng)能發(fā)電、核力發(fā)電、火力發(fā)電）中稅收負(fù)擔(dān)處于較低水平，火力發(fā)電產(chǎn)業(yè)綜合稅收負(fù)擔(dān)率低于電力生產(chǎn)行業(yè)平均水平。

2016年風(fēng)電上網(wǎng)電量為2410億千瓦時(shí)，占總發(fā)電量的比重達(dá)4.08%，為了進(jìn)一步擴(kuò)大風(fēng)電市場(chǎng)份額，不僅應(yīng)對(duì)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)實(shí)施稅收激勵(lì)措施，同時(shí)也要設(shè)置限制傳統(tǒng)能源發(fā)展的反向限制措施并提高懲罰力度，兩者相輔相成，更好地促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。現(xiàn)行消費(fèi)稅對(duì)成品油采用從量定額的辦法計(jì)征，稅收負(fù)擔(dān)水平較輕且不能隨價(jià)格變動(dòng)而變動(dòng)，引導(dǎo)綠色消費(fèi)作用不明顯。2018年1月1日起施行的環(huán)保稅設(shè)計(jì)尚偏保守，環(huán)保稅總體遵循“稅負(fù)平移”原則，稅率水平總體偏低，征稅范圍窄（未將碳排放納入），改革力度稍顯不足。因此僅依附現(xiàn)有稅種的稅收優(yōu)惠或限制性稅收政策，其影響力度稍顯不足，難以實(shí)現(xiàn)大力扶持風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的目的。

（四）專門性稅收優(yōu)惠較少，政策針對(duì)性不強(qiáng)

風(fēng)電行業(yè)、生物藥品制造行業(yè)同屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，但是行業(yè)稅收負(fù)擔(dān)水平存在較大差異。2012-2015年度，風(fēng)電行業(yè)、生物藥品制造行業(yè)綜合稅收負(fù)擔(dān)率均位于3.5%-5.5%區(qū)間內(nèi)，但是自2013年至今，生物藥品制造行業(yè)稅收負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)，風(fēng)電行業(yè)稅收負(fù)擔(dān)水平逐年上升，風(fēng)電行業(yè)與生物藥品制造行業(yè)稅收負(fù)擔(dān)水平差距呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。風(fēng)電產(chǎn)業(yè)具有前期固定資產(chǎn)投入大、進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣高且銷項(xiàng)稅額低、中后期進(jìn)項(xiàng)稅額低且銷項(xiàng)稅額高及虧損期限長(zhǎng)等特點(diǎn)，稅收政策制定未考慮到風(fēng)電產(chǎn)業(yè)初期進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣大、銷項(xiàng)稅額少，成熟期進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣少、銷項(xiàng)稅額大這一不配比特性，導(dǎo)致初期進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣效應(yīng)未充分實(shí)現(xiàn)，占用企業(yè)資金，后期增值稅負(fù)擔(dān)率高，一定程度上解釋了風(fēng)電產(chǎn)業(yè)、生物藥品制造產(chǎn)業(yè)雖同屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)但是稅負(fù)存在差異并且差異呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)的原因。

現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策具有普惠性，將普惠性稅收優(yōu)惠政策應(yīng)用到促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，會(huì)在一定程度上引導(dǎo)社會(huì)資金注入風(fēng)電產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，增加居民風(fēng)電產(chǎn)品消費(fèi)。但是由于風(fēng)電產(chǎn)業(yè)具有前期固定資產(chǎn)投入大、進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣高且銷項(xiàng)稅額低、中后期進(jìn)項(xiàng)稅額低且銷項(xiàng)稅額高及虧損期限長(zhǎng)等特點(diǎn)，風(fēng)電企業(yè)開(kāi)業(yè)初期進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣較大，而我國(guó)也不允許市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓抵免額度，導(dǎo)致企業(yè)資金占用并帶來(lái)較高的資金使用成本，此外由于風(fēng)電產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)的增值稅額較大，一般在5-7年時(shí)間內(nèi)不會(huì)形成增值稅應(yīng)納稅額，在固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣完畢后企業(yè)購(gòu)進(jìn)材料、備品等形成進(jìn)項(xiàng)稅很小，與此同時(shí)企業(yè)所得稅“三免三減半”也將結(jié)束，二者疊加后風(fēng)電企業(yè)綜合稅負(fù)率將上升，“購(gòu)進(jìn)固定資產(chǎn)允許一次性抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額”、“三年免征三年減半征收”等稅收政策實(shí)施效果大打折扣，風(fēng)電企業(yè)與火電企業(yè)相比，稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行效果不顯著。

圖4 火力發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電產(chǎn)業(yè)綜合稅收負(fù)擔(dān)率折線圖

圖5 風(fēng)電行業(yè)、生物藥品制造行業(yè)綜合稅收負(fù)擔(dān)率折線圖

四、促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策調(diào)整路徑

培育、發(fā)展風(fēng)電產(chǎn)業(yè)，離不開(kāi)稅收政策的引導(dǎo)與支持，通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收激勵(lì)政策進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收激勵(lì)體系仍然存在政策缺乏總體規(guī)劃、間接優(yōu)惠方式缺失、逆向懲罰效果不足、政策針對(duì)性不強(qiáng)等缺陷，針對(duì)這些不足，文章提出以下調(diào)整路徑：提高法律層次，增強(qiáng)政策系統(tǒng)性；采取間接優(yōu)惠方式，豐富稅收激勵(lì)方式；設(shè)置反向限制措施，發(fā)揮組合效應(yīng)；把握風(fēng)電產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，增強(qiáng)稅收政策指向性等對(duì)策建議。

（一）提高法律層次，增強(qiáng)政策系統(tǒng)性

我國(guó)現(xiàn)行風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策大多以 “通知”、“條例”等形式頒布，立法層次低，影響政策的權(quán)威性與規(guī)范性，增加了納稅人遵從成本，削弱了優(yōu)惠政策對(duì)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的激勵(lì)效果。要提高我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的法律層次，應(yīng)當(dāng)采取“兩步走”戰(zhàn)略。

第一步，針對(duì)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的稅收政策，廢除與產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況相背離的政策，改革陳舊的政策，可以考慮出臺(tái)單一產(chǎn)業(yè)適用的法律文件，方便納稅人系統(tǒng)掌握風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的稅務(wù)處理方法，降低納稅遵從成本；

第二步，對(duì)包括風(fēng)電產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的新能源產(chǎn)業(yè)稅收政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，由專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估政策執(zhí)行情況，遵循稅收法定原則，逐步制定新能源產(chǎn)業(yè)稅收基本法。

稅收立法層次的提高也意味著更為完備的政策體系、更加科學(xué)合理的稅制結(jié)構(gòu)。于投資商而言，意味著明確的政策導(dǎo)向，即更低的投資風(fēng)險(xiǎn)、更高的投資回報(bào)；于風(fēng)電生產(chǎn)廠商而言，意味著納稅人稅后收益可預(yù)期，鼓勵(lì)企業(yè)積極進(jìn)行技術(shù)研發(fā)、擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模；于消費(fèi)者而言，意味著更多的替代產(chǎn)品的出現(xiàn)，更多的消費(fèi)選擇，更美好的生活環(huán)境。

（二）采取間接優(yōu)惠方式，豐富稅收激勵(lì)方式

直接稅收優(yōu)惠政策的前提條件是 “企業(yè)獲利”，側(cè)重點(diǎn)在于事后利益的讓渡，這就使得享受稅收優(yōu)惠的主體范圍大為減少、優(yōu)惠力度大大降低。尤其是對(duì)于處于創(chuàng)辦初期的風(fēng)電企業(yè)，面臨的主要稅種是增值稅和企業(yè)所得稅，創(chuàng)辦初期主營(yíng)業(yè)務(wù)收入低，銷項(xiàng)稅額低，但是由于固定資產(chǎn)投入大可抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額高，增值稅進(jìn)項(xiàng)稅抵扣效應(yīng)未充分實(shí)現(xiàn)；創(chuàng)業(yè)初期往往伴隨著較低的盈利水平甚至虧損，那么企業(yè)所得稅“三年免征三年減半征收”的優(yōu)惠效應(yīng)也就難以實(shí)現(xiàn)，稅收政策的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)作用也大大削弱。因此我們有理由認(rèn)為，直接式稅收優(yōu)惠政策更加適合產(chǎn)品市場(chǎng)較大、相對(duì)比較成熟的產(chǎn)業(yè)。

間接稅收優(yōu)惠更加側(cè)重于事前調(diào)整，適用范圍更為廣泛。如“投資抵稅”等措施有利于引進(jìn)投資，解決風(fēng)電企業(yè)融資難的問(wèn)題；再如“研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除”等政策有利于分散研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、降低研發(fā)成本，鼓勵(lì)企業(yè)研發(fā)行為。

總體來(lái)說(shuō)我國(guó)的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不完善、市場(chǎng)份額狹小，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不成熟，過(guò)度倚重直接稅收優(yōu)惠政策，稅收激勵(lì)、引導(dǎo)效應(yīng)易遭受損傷，因此我國(guó)應(yīng)建立以間接優(yōu)惠方式為主的支持風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策體系，將稅收政策支持重點(diǎn)放在吸引投資、鼓勵(lì)研發(fā)、培育市場(chǎng)這幾個(gè)方面。

（三）設(shè)置反向限制措施，發(fā)揮組合效應(yīng)

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的實(shí)踐中，除了對(duì)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行支持外，也會(huì)利用稅收手段對(duì)高污染的化石能源進(jìn)行限制，如美國(guó)征收能源稅、德國(guó)征收生態(tài)稅等。

通過(guò)對(duì)煤炭、石油等化石能源征稅，一方面增加了傳統(tǒng)能源的生產(chǎn)和使用成本，一定程度上將其對(duì)環(huán)境的負(fù)外部性反映到成本、價(jià)格中，有利于減少化石能源的生產(chǎn)和消費(fèi)，提高新能源的消費(fèi)比例；另一方面可以籌集資金用于扶持新能源發(fā)展，減少財(cái)政壓力。我國(guó)目前尚未將占據(jù)能源消費(fèi)主體地位的煤炭納入消費(fèi)稅征收范圍。同時(shí)，煤炭發(fā)電主要排放二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等污染物，我國(guó)2018年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)稅法》僅將二氧化硫、氮氧化物納入征收范圍且基本遵循“稅負(fù)平移”原則，設(shè)置了較低的稅率水平。因此，可考慮采取適當(dāng)提高成品油、高排量小汽車等產(chǎn)品的消費(fèi)稅稅率水平；將煤炭納入消費(fèi)稅征收范圍；按資源回采率、環(huán)境修復(fù)指標(biāo)確定稅率水平，提高石油、煤、天然氣等常規(guī)能源的稅收負(fù)擔(dān)水平。這些調(diào)整將對(duì)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的正向激勵(lì)與對(duì)傳統(tǒng)高能耗產(chǎn)業(yè)的反向抑制相結(jié)合，推動(dòng)我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展壯大。

（四）把握風(fēng)電產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，增強(qiáng)稅收政策指向性

在執(zhí)行一系列普惠性稅收政策的基礎(chǔ)上，考慮到風(fēng)電產(chǎn)業(yè)開(kāi)業(yè)初期進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣較大，銷售收入低銷項(xiàng)稅額低，往往在5-7年時(shí)間內(nèi)不會(huì)形成增值稅應(yīng)納稅額，待以后年度企業(yè)購(gòu)進(jìn)材料、備品等形成進(jìn)項(xiàng)稅較小，同時(shí)企業(yè)所得稅“三免三減半”也將結(jié)束，二者疊加風(fēng)電企業(yè)綜合稅負(fù)率將上升，風(fēng)電企業(yè)與火電企業(yè)、其他戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相比，政策優(yōu)勢(shì)不顯著。

僅僅依靠普惠性政策不足以拉動(dòng)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不足以將風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)火電產(chǎn)業(yè)區(qū)分，政府勢(shì)必要采取針對(duì)性、專門性的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收政策，例如比照小水電簡(jiǎn)易計(jì)稅辦法征稅；允許稅收優(yōu)惠的接受方把未使用的稅收抵免額度進(jìn)行市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓；允許據(jù)實(shí)全額扣除風(fēng)電企業(yè)為培養(yǎng)風(fēng)電場(chǎng)操縱員發(fā)生的培養(yǎng)費(fèi)用；允許風(fēng)電電力的購(gòu)買使用方進(jìn)行所得稅抵免；對(duì)企業(yè)從事的風(fēng)電項(xiàng)目，自企業(yè)獲利年度起，三年免征三年減半征收；對(duì)風(fēng)電技術(shù)研發(fā)人員因技術(shù)創(chuàng)新所獲得的較低層次獎(jiǎng)勵(lì)、個(gè)人轉(zhuǎn)讓風(fēng)電專利權(quán)和非專利技術(shù)取得的特許權(quán)使用費(fèi)實(shí)施免稅；適當(dāng)減免符合條件的風(fēng)電企業(yè)的耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅等，以減輕風(fēng)電企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)風(fēng)電企業(yè)積極進(jìn)行研發(fā)創(chuàng)新，引導(dǎo)社會(huì)資金注入風(fēng)電產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，增加居民風(fēng)電產(chǎn)品消費(fèi)，更為全面地推動(dòng)本國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！?/p>

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