薄濤

政府投資項(xiàng)目是指政府為實(shí)現(xiàn)其職能，滿足社會(huì)公共需要，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，利用財(cái)政陛資金或者其他政府隆資金進(jìn)行投資的行為和過程。近年來，政府投資項(xiàng)目是由政府及其職能部門依靠其特有的行政權(quán)力和職能來管理和運(yùn)作的，政府作為投資項(xiàng)目的主體，對(duì)其投資的項(xiàng)目從決策、資金撥付、確定施工單位到建成交付使用全過程實(shí)施直接管理，這種管理模式的特征是行政權(quán)力在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與資源配置中起主導(dǎo)作用。因此，分析和研究政府投資項(xiàng)目監(jiān)管中存在的問題，探討加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管的方法措施，不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措。

政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管過程中存在的主要問題

工程監(jiān)管不到位。一是項(xiàng)目建設(shè)前期手續(xù)不全致使工程監(jiān)管不到位。某些工程項(xiàng)目在未辦理工程報(bào)建手續(xù)，未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和施工許可證的情況下就先行開工建設(shè)，建設(shè)中邊施工邊補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)，使得工程前期建設(shè)過程監(jiān)管不到位，導(dǎo)致質(zhì)量和安全隱患。二是項(xiàng)目管理人員缺失。因企業(yè)在前期投標(biāo)中采用掛靠資質(zhì)投標(biāo)，中標(biāo)后，投標(biāo)承諾的項(xiàng)目管理人員缺失，而實(shí)際的項(xiàng)目管理人員不具備相應(yīng)的資質(zhì)，導(dǎo)致施工管理不到位，組織松散，施工資料管理不規(guī)范等問題發(fā)生。三是工程變更流程不夠科學(xué)。有些工程項(xiàng)目變更設(shè)計(jì)、增減工程量，未按規(guī)定流程報(bào)有關(guān)部門審批，有的只是經(jīng)過分管領(lǐng)導(dǎo)簽字同意，使得在變更設(shè)計(jì)、工程量計(jì)算、工程款結(jié)算等方面存在風(fēng)險(xiǎn)。四是項(xiàng)目主管部門和監(jiān)理部門監(jiān)管不到位。項(xiàng)目主管部門因?qū)I(yè)理論知識(shí)不夠，導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目的管理上的缺失。

招投標(biāo)活動(dòng)不規(guī)范。目前政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)環(huán)節(jié)主要存在以下問題：一是招標(biāo)人排斥潛在投標(biāo)人或直接采用邀標(biāo)代替公開招標(biāo)。招標(biāo)人以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人，或把本應(yīng)公開招標(biāo)的項(xiàng)目采用邀標(biāo)方式進(jìn)行招標(biāo)，在招投標(biāo)中違規(guī)操作而內(nèi)定中標(biāo)企業(yè)。二是規(guī)避招標(biāo)以及中標(biāo)后將工程進(jìn)行分包或轉(zhuǎn)包。項(xiàng)目主管單位將主體工程招標(biāo)，附屬工程則直接發(fā)包，有的中標(biāo)企業(yè)，將中標(biāo)項(xiàng)目非法轉(zhuǎn)包或違法分包給其他單位。三是掛靠資質(zhì)投標(biāo)并以委托的方式進(jìn)行施工。一些不具備資質(zhì)要求的企業(yè)為了參與投標(biāo)，采用掛靠或假借資質(zhì)的方式進(jìn)行投標(biāo)，中標(biāo)后再由所掛靠的公司以授權(quán)委托的方式委托其他企業(yè)進(jìn)行施工。四是采用圍標(biāo)串標(biāo)排擠其他競爭者。招標(biāo)人與投標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)與投標(biāo)人、投標(biāo)人之間相互串通，破壞社會(huì)公平，損壞競爭主體利益和公共利益。

資金管理有待加強(qiáng)。一是資金來源結(jié)構(gòu)不合理。政府投資項(xiàng)目資金主要本級(jí)財(cái)政籌集，在一定情況下，可以利用相關(guān)政策法規(guī)，向上級(jí)和國家相關(guān)部門爭取資金支持，更多情況是，本級(jí)財(cái)政在資金不足的倩況下，向銀行借款或者發(fā)行債券籌集資金，缺少其他性質(zhì)資金進(jìn)入，地方債務(wù)壓力逐年增加。二是項(xiàng)目預(yù)算編制不科學(xué)。簡單按照費(fèi)用項(xiàng)目比例進(jìn)行編制，與項(xiàng)目設(shè)計(jì)和工程造價(jià)結(jié)合程度不夠，對(duì)工程成本結(jié)構(gòu)掌握不完整，各項(xiàng)費(fèi)用定額設(shè)置不合理。三是項(xiàng)目預(yù)算支出進(jìn)度與工程實(shí)際進(jìn)度不匹配。項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行混亂，資金撥付隨意性較大，項(xiàng)目資金預(yù)算進(jìn)度與工程形象進(jìn)度步調(diào)不一致，項(xiàng)目預(yù)算得不到很好的執(zhí)行，預(yù)算控制制度執(zhí)行不到位。

加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管的措施建議

政府投資項(xiàng)目管理是包含項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)、建設(shè)、竣工驗(yàn)收、運(yùn)營、資金管理等環(huán)節(jié)，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范運(yùn)作。要在現(xiàn)有監(jiān)督措施的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目決策、實(shí)施、變更、驗(yàn)收、決算等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，有針對(duì)陛地對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)崗位和人員進(jìn)行監(jiān)督，提高監(jiān)管效率。

加強(qiáng)組織管理，完善政府投資項(xiàng)目監(jiān)管體系。目前對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管部門較多，包括紀(jì)檢、監(jiān)察、規(guī)劃、用地、財(cái)政、審計(jì)、建設(shè)和發(fā)改等部門，職責(zé)劃分不夠明確，工作協(xié)調(diào)難度較大。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)組織管理，明確相關(guān)監(jiān)管部門的職責(zé)范圍，建立全過程可追溯的問責(zé)制度，在哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，追究相關(guān)部門的責(zé)任。同時(shí)對(duì)政府投資的重大項(xiàng)目，專門成立項(xiàng)目部，定期或不定期召開項(xiàng)目推進(jìn)會(huì)，研究政府投資重大項(xiàng)目管理過程中出現(xiàn)的新情況和新問題，對(duì)政府投資重大項(xiàng)目的資金來源、論證、立項(xiàng)、招投標(biāo)、發(fā)包、驗(yàn)收、合同執(zhí)行及概算、決算等環(huán)節(jié)合法合規(guī)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，規(guī)范政府投資行為，提高投資效能。

加強(qiáng)制度建設(shè)，建立健全政府投資項(xiàng)目管理的規(guī)章制度。一是嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度。充分發(fā)揮工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)的制度優(yōu)勢，同時(shí)建立項(xiàng)目竣工驗(yàn)收備案制度，完善評(píng)標(biāo)辦法，減少招投標(biāo)工作中人為因素的影響。二是落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任制。項(xiàng)目法人必須對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量、安全、工期和投資負(fù)全面責(zé)任，并將管理責(zé)任分解落實(shí)到責(zé)任部門和責(zé)任人。三是建立內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控制度。嚴(yán)格項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)、投標(biāo)程序，做到?jīng)]有設(shè)計(jì)概算不立項(xiàng)，沒有施工預(yù)算的不進(jìn)行招投標(biāo)。同時(shí)對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的事前、事中、事后審計(jì)，保證資金使用效果。

規(guī)范項(xiàng)目資金管理，優(yōu)化項(xiàng)目預(yù)算管理。一是拓寬資金籌集渠道。改變以往單一依靠舉債彌補(bǔ)政府投資資金缺口的局面。大力倡導(dǎo)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（PPP），充分利用中央加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理和在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的契機(jī)，大力實(shí)施PPP項(xiàng)目。將符合條件的地方融資平臺(tái)存量項(xiàng)目，在征得債權(quán)人同意的情況下，轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)化為非政府性債務(wù)，減輕政府債務(wù)壓力，騰出更多的資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)符合轉(zhuǎn)化為PPP項(xiàng)目的在建項(xiàng)目，通過包裝，整合成PPP項(xiàng)目，吸引社會(huì)資本投入。對(duì)新建項(xiàng)目，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目，推廣使用PPP模式，吸引社會(huì)資本參與，達(dá)到政府和社會(huì)資本雙贏的目的。二是規(guī)范投資項(xiàng)目概預(yù)算管理。概預(yù)算編制部門要全面系統(tǒng)了解項(xiàng)目設(shè)計(jì)內(nèi)容，優(yōu)化工程造價(jià)流程，明確各種材料、設(shè)備、人工、拆遷等費(fèi)用定額。要嚴(yán)格控制項(xiàng)目變更，防止建設(shè)單位隨意修改設(shè)計(jì)方案或者投資規(guī)模，最終導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目投資失控。三是完善項(xiàng)目資金申報(bào)審核和撥付程序。為使財(cái)政部門全面掌握項(xiàng)副青況，項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)以后，建設(shè)單位應(yīng)及時(shí)將項(xiàng)目立項(xiàng)、工程初步設(shè)計(jì)和概算批復(fù)文件等相關(guān)材料報(bào)送財(cái)政部門備案。項(xiàng)目資金撥付時(shí)，要按照建設(shè)進(jìn)度和工程驗(yàn)收情況嚴(yán)格資金撥付。