李羚

[摘要]把中國特色殘疾人事業(yè)融入到新時代中國特色社會主義發(fā)展的總體布局和戰(zhàn)略布局當中，是中國走入新時代、走向現(xiàn)代化的重要舉措。成都市殘聯(lián)從助殘社會組織多樣性入手培育助殘社會組織，走出了一條具有地方特色的助殘社會組織發(fā)展之路：深化殘聯(lián)改革，探索創(chuàng)新殘聯(lián)組織社會服務管理新模式;促進公益發(fā)展，鼓勵基層創(chuàng)新培育社會組織服務體系;創(chuàng)新智慧助殘管理系統(tǒng)，推進服務標準化;加大撬動社會資源力度，進一步拓展助殘服務領域。針對創(chuàng)新探索中存在的體制機制困境，作者提出了進一步完善的對策建議：加快成都購買助殘社會組織服務制度配套建設和平臺建設，成立社會化助殘社會組織公益孵化園，加大殘疾人服務人才專業(yè)培訓，加快殘疾入行業(yè)協(xié)會建設，促進社會組織服務標準化評估。

[關鍵詞]成都殘聯(lián);助殘社會組織;長效機制

[中圖分類號]D57 [文獻標識碼]A [文章編號]2096-0921（2018）01-0137-07

按照國家“十三五”規(guī)劃綱要，健全殘疾人權益保障制度和扶殘助殘服務體系，增加殘疾人公共產品和公共服務供給，使改革發(fā)展成果更多、更公平、更實在地惠及廣大殘疾人。面對殘疾人日益增長的美好生活的需要與民生發(fā)展不充分不平衡發(fā)展之間的矛盾，黨的十九大報告提出“發(fā)展殘疾人事業(yè)，加強殘疾康復服務”，為進一步推進殘疾人工作指明了方向。成都市為了破解殘疾人服務發(fā)展不平衡不充分的困境，重點在加強社會組織健康發(fā)展機制創(chuàng)新上下功夫，在創(chuàng)建助殘服務發(fā)展模式上不懈探索，推動了成都殘疾人事業(yè)和服務工作的共同發(fā)展。

一、加快培育助殘社會組織問題的提出和現(xiàn)實意義

加快培育助殘社會組織，優(yōu)化政府購買公共服務，是十八大以來黨和政府促進民生工程的重要內容。經濟社會的快速發(fā)展，廣大殘疾人對于獲得個性化、精細化服務的需求更加強烈。如何創(chuàng)新殘疾人服務方式？助殘社會組織與其他社會組織有什么不同？成都大膽嘗試，通過政策扶持、項目引領、專業(yè)代理人和引導社會組織參與殘疾人服務等方式，破解政府提供服務不平衡、不可持續(xù)的問題。課題組在調研時發(fā)現(xiàn)，成都社會組織已近萬家，助殘類社會組織只有120家。相比成都殘疾人規(guī)模和需求，助殘社會組織發(fā)展無論在數(shù)量上還是質量上都還有發(fā)展的新空間。據(jù)《成都市殘聯(lián)2016年工作報告》，截至2016年12月31日，成都市殘疾人口數(shù)據(jù)庫中收集325170人殘疾人數(shù)據(jù)。從持證殘疾人群結構看，以老齡人口為主，60歲及以上占67. 94%;中輕度、肢體殘疾人各占到六成，分別為62. 6%和59.0%;農業(yè)戶口近3/4，為74. 7%;受教育程度以小學和初中為主體，占70. 3%。數(shù)據(jù)表明，殘疾人是成都市貧困人口中的重要組成部分，是最為困難、扶持難度最大的一個群體，迫切需要政策的傾斜和現(xiàn)有資源的配置優(yōu)化加強扶持。同時，也反映出殘疾人分布呈老年人多、農村人口多、殘疾程度多級化、教育程度低等弱勢特點。這對助殘社會組織多樣性的發(fā)展提出了迫切的現(xiàn)實要求。發(fā)展助殘社會組織是政策催生的產物?！秶鴦赵恨k公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)[2013]96號）和財政部、民政部、中國殘聯(lián)等部門《關于做好政府購買殘疾人服務試點工作的意見》（財社[2014]13號）文件，都提出了積極開展政府購買助殘社會組織服務試點工作并逐步推廣試點經驗，將適合由社會組織開展的殘疾人服務工作通過購買服務項目、服務崗位等形式交由助殘社會組織承擔。相關文件的出臺和實施，無疑對助殘社會組織及社會組織的助殘專業(yè)化服務，提供了政策及法律上的支持與保證，使得助殘社會組織及社會組織的助殘活動無論在精神還是物質層面都處于良性發(fā)展態(tài)勢，而當前政府購買服務已經成為最主要的公共服務提供形式。

目前助殘社會組織研究議題上，一些學者認為社會組織助殘服務在完善公共服務職能、激發(fā)市場活力、整合社會資源等方面具有重要的作用。也有學者從助殘社會組織工作的難點和發(fā)展路徑提出培育和發(fā)展社會組織的四種模式“開放式、合作式、嵌入式和陪伴式”。但總的來看，個案研究多，工作研究多，但結合區(qū)域性理論研究少。尤其是對殘聯(lián)在培育社會組織作用理論研究不強。本文從助殘社會組織需求多樣性人手，重點討論成都市在培育助殘社會組織方面的地方實踐和經驗，以及下一步完善的對策建議。

助殘社會組織與其他社會組織不同的地方在于，專業(yè)化和個性化需求多樣。助殘社會組織是殘疾人公共服務的重要提供者，彌補了政府基本保障和基本服務的不足，推動了殘疾人服務的全覆蓋和個性化。由于助殘社會組織的多樣性，使得助殘社會組織提供的服務領域也是十分廣泛和多樣的。比如，社團類的助殘社會組織，提供了各種交流、聯(lián)誼、維權以及志愿服務等;基金會類的助殘社會組織提供了資金資助、扶貧救助以及項目扶持等服務;民非類助殘社會組織，提供了殘疾人康復、教育、就業(yè)、托養(yǎng)、文體活動等諸多方面的服務。此外，作為助殘社會組織自身就創(chuàng)造了許多的公益性崗位和社會企業(yè)崗位，也擴展殘疾人的就業(yè)需求。

把中國特色殘疾人事業(yè)融入到新時代中國特色社會主義發(fā)展的總體布局和戰(zhàn)略布局當中，是中國走入新時代、走向現(xiàn)代化的重要舉措。

從國內來看，在全面深化改革的關鍵時期，大力推進殘聯(lián)購買服務，逐步建立健全殘聯(lián)購買服務制度，是建設服務型殘聯(lián)、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。黨的十八大以來，中國殘疾人事業(yè)進入快車道。以習近平同志為核心的黨中央對殘疾人事業(yè)高度重視，肯定了殘疾人的價值和對待殘疾人應有的態(tài)度，提出“殘疾人是人類大家庭的平等成員”，“保障殘疾人平等權益、促進殘疾人融合發(fā)展在全球范圍內推進可持續(xù)發(fā)展”，“實現(xiàn)一個都不能少”的目標;對殘疾人要“格外關心、格外關注”。中國將進一步發(fā)展殘疾人事業(yè)，促進殘疾人的全面發(fā)展和共同富裕。提出深化殘聯(lián)改革，圍繞增強政治性、先進性、群眾性，不斷優(yōu)化服務職能、提升能力、健全機制、增強活力。購買服務與社會組織發(fā)展是相伴相生的。社會組織的大發(fā)展，是轉變職能，提供更優(yōu)質的公共服務的關鍵。各級殘聯(lián)組織要切實增強促進助殘社會組織發(fā)展的自覺性和緊迫性，促進殘疾人事業(yè)更好更快發(fā)展，不斷提升對殘疾人的服務水平。

從國際來看，推進殘疾人工作現(xiàn)代化是各國維護殘疾人權益，保證殘疾人融入社會的客觀要求。隨著聯(lián)合國《殘疾人權利公約》和《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的實施，保障殘疾人平等權益、促進殘疾人融合發(fā)展越來越成為國際社會和各國的普遍共識和共同行動。國際社會認為，殘疾人是一個潛能很大的人才庫，殘疾人能在很多領域里貢獻他們的才干、技巧和天賦，促進、保護和確保所有殘疾人充分和平等地享有一切人權和基本自由。確保殘疾人在與其他人平等的基礎上，無障礙地進出物質環(huán)境，使用交通工具，利用信息和通信，包括信息和通信技術和系統(tǒng)，以及享用在城市和農村地區(qū)向公眾開放或提供的其他設施和服務。很多國家為殘疾人權益立法，同時還將“促進殘疾人康復理念”滲透到日常生活之中，蘇聯(lián)、日本、美國、英國、西德還制定了《康復法》《康復大綱》等專門法規(guī)。黨的十九大提出“加強殘疾人康復服務”，這一指導思想預示著殘疾人工作進入了國際化新時代。加快與國際標準和發(fā)展模式對接，實現(xiàn)國際化，讓殘疾人享受更多的、更好的公共服務和無障礙融合社會的發(fā)展環(huán)境也是成都現(xiàn)代化、國際化城市發(fā)展的重要內容。

一、助殘社會組織發(fā)展的成都實踐和主要問題

為了加快助殘社會組織培育發(fā)展，成都市殘聯(lián)積極發(fā)揮作用，搭建平臺，發(fā)揮推動助殘社會組織成長孵化器的作用，引導、培育、管理好助殘社會組織，促進助殘社會組織健康有序規(guī)范發(fā)展，更好地滿足殘疾人多層次、個性化、類別化需求，走出了一條“試點先行——基層突破——總結經驗——形成制度”的發(fā)展路徑。

第一，深化殘聯(lián)改革，探索創(chuàng)新殘聯(lián)組織社會服務管理新模式。一是為進一步推動群團組織深化改革、構建“大群團”工作格局，在成都市委、市政府的統(tǒng)一部署下，成都市工青婦殘四家部門共同打造成立了成都市群團組織社會服務中心，實現(xiàn)了群團部門之間資源共享、成果共享、信息共享。市殘聯(lián)專門成立成都市殘疾人社會組織服務中心，為全市殘疾人社會組織提供信息咨詢、業(yè)務培訓服務，為殘疾人社會組織提供孵化服務。二是推進社會服務管理創(chuàng)新，積極培育壯大殘疾人社會組織。積極參與中國殘聯(lián)在四川、江蘇、浙江、山東、河南、陜西、甘肅六?。ㄊ校╅_展試點工作。成都市殘疾人聯(lián)合工作委員會出臺了《關于加強和創(chuàng)新殘聯(lián)組織社會服務管理試點工作方案》，成立了殘聯(lián)組織社會服務管理試點工作領導小組，積極探索基層社會服務管理機制。同時，利用市殘聯(lián)現(xiàn)有空置場地向社會公開引進助殘社會組織，以購買服務的方式開展示范型服務，鼓勵和引導區(qū)（市）縣采取購買服務的方式建立區(qū)域性綜合服務基地或場所，推進殘疾人跨行政區(qū)劃享受機構服務或公共服務。三是探索出了以錦江區(qū)為代表的殘聯(lián)組織社會管理“1+1+N”模式。其模式的核心在于搭建錦江區(qū)社會組織服務中心平臺和錦江區(qū)社會組織發(fā)展基金會“錦基金”，并依托若干社會組織的互聯(lián)互動，定期組織涉殘社會組織進行行業(yè)交流與業(yè)務培訓，著力提升社會組織服務殘疾人的能力，探索服務殘疾人的新模式。此外，借力國際社會機構，拓展了基層殘聯(lián)服務的理念和思路。比如，與新加坡“觸愛國際社會服務”合作，重點開展針對該區(qū)殘疾人看護者的扶持項目;與德國社會企業(yè)“黑暗中對話”合作，建設國內首座“黑暗中對話體驗館”等。

第二，促進公益發(fā)展，鼓勵基層創(chuàng)新培育社會組織服務體系。積極撬動社會資源，搭建政府、企業(yè)、社會的聯(lián)動交流平臺，大力培育和發(fā)展助殘社會組織，建立健全殘疾人服務體系。在區(qū)級層面，鼓勵區(qū)縣開展助殘社會組織公益創(chuàng)投項目開展。以成華區(qū)為例，從2013年起，將助殘社會組織培育納入公共服務體系，區(qū)委區(qū)政府要求每個社區(qū)培育5個以上社會組織。2014年投入50萬，2017年達百萬，共培育社會組織上千個，助殘類社會組織達14家。通過近年的探索實踐來看，在基地的基礎上建立助殘社會組織聯(lián)合黨支部，充分發(fā)揮了黨建引領、示范作用，凝聚了社會助殘力量，促進了助殘社會組織規(guī)范、有序，健康發(fā)展，探索出了一條以“黨建+統(tǒng)戰(zhàn)+群建”為鮮明特點的殘疾人社會化工作的新路徑。在社區(qū)層面，鼓勵基層探索社區(qū)助殘工作社會化。順江社區(qū)“眾愛基金”是由社區(qū)引領、由社會愛心人士共同參與、經成都市殘疾人福利基金會批準成立的非營利性公益基金，主要為轄區(qū)內的殘疾人及其他弱勢群體提供公益服務，“眾愛基金”的成立，將不斷完善基層助殘體系，有效滿足各類殘疾人的差異化需求。成都市殘聯(lián)還采取購買服務的方式，2016年全年共有5家社會組織中標，在22個服務點開展服務，購買資金達176萬元。落實社區(qū)助殘“三服務一沙龍”，即康復服務、文體活動服務、公益助殘服務、殘疾人沙龍，面向社區(qū)殘疾人開展了服務需求調查、輔助器具免費租借、文體興趣小組活動和沙龍活動等，實現(xiàn)了社區(qū)殘疾人服務常態(tài)化、均等化、多樣化，促進殘疾人公共服務資源的優(yōu)化配置，為廣大殘疾人提供優(yōu)質、便利的服務。

第三，創(chuàng)新智慧助殘管理系統(tǒng)，推進服務標準化。由于殘疾人需求具有多樣性、復雜性的特點，各級殘聯(lián)在購買服務中普遍反映社會組織服務標準隨意性大，專業(yè)人才缺乏，社會組織的服務水平和質量難以監(jiān)控。市殘聯(lián)特研究制定了《成都市殘疾人專干專委管理辦法》，探索創(chuàng)建“助殘社會組織管理”智慧服務平臺，建立各類扶殘助殘“專業(yè)人才庫”。高新區(qū)依托區(qū)內高科技企業(yè)，凸顯“互聯(lián)網+”優(yōu)勢，通過“政府、服務機構和用戶”三大端口，使用“調查軟件、派工軟件、二維碼、微信公眾號、活動發(fā)起軟件、結算系統(tǒng)”六大工具，創(chuàng)新搭建“成都高新區(qū)養(yǎng)老助殘服務信息管理平臺”，在中西部地區(qū)率先構建了具有高新特色的“互聯(lián)網+養(yǎng)老助殘服務”新模式。該平臺建立了養(yǎng)老助殘服務全過程追蹤管理系統(tǒng)，將服務機構納入平臺進行統(tǒng)一管理，區(qū)、街道及社區(qū)管理人員可以在平臺上全程追蹤養(yǎng)老助殘服務全過程，機構接單、派工、服務人員上門服務情況以及老年人、殘疾人滿意度評價均可在平臺上適時追蹤，服務全程可視化并永久被存，杜絕弄虛作假。根據(jù)服務機構的服務數(shù)量以及老年人、殘疾人滿意度，通過結算系統(tǒng)適時進行資金結算，保證了財政資金的安全性以及使用效率。通過助殘服務政策的實施和“互聯(lián)網+助殘”的應用，深度激活殘疾人的服務需求，并由此可以更好地監(jiān)管社會組織服務可及性和專業(yè)化，倒逼基層政府加速推進相關服務或拓展服務項目，從而推動成都整合政府職能和社會資源，構建家庭、社會、政府三者良性互動機制，為殘疾人提供個性化、專業(yè)化、精準化服務，促進助殘服務機構運行的規(guī)范化、標準化，全面提升助殘機構服務質量和運行效率，真正構建起“量體裁衣”式的精準助殘服務體系。

第四，加大撬動社會資源力度，進一步拓展助殘服務領域。通過殘聯(lián)的積極推動，助殘社會組織的服務也涵蓋殘疾人基本生活、就業(yè)培訓、醫(yī)療康復、日間照料、文化體育、法律救助、無障礙改造、輔具適配等殘疾人服務各領域。注重與社會力量合作，加大對助殘社會組織人才培訓，促進助殘社會組織的服務能力。成都市殘聯(lián)與四川大學、成都職業(yè)學院、音樂學院等簽署合作協(xié)議，促進殘疾人康復服務專業(yè)化水平。通過以上途徑，突破了傳統(tǒng)沿用“增機構、增編制、增設施”或由政府直接包攬服務的方式，既深化了成都市殘聯(lián)的服務職能，也為社會力量參與殘疾人事業(yè)帶來了機遇。市殘聯(lián)專門成立成都市殘疾人社會組織服務中心，為全市殘疾人社會組織提供信息咨詢、業(yè)務培訓服務，為殘疾人社會組織提供孵化服務。打造了“善工家園”“陽光驛站”等助殘服務品牌;積極支持區(qū)（市）縣服殘項目和資金向街道社區(qū)延伸，融合建立群團殘疾人工作站;健全社會組織培育孵化機制，支持助殘社會組織開展助殘活動。

但是，當前助殘社會組織發(fā)展還存在一些制約性問題。總體來說，助殘社會組織規(guī)模小、造血能力弱、分類不足，城鄉(xiāng)農村殘疾人服務不均衡，這是共性難題。但也存在一些亟待破解的體制機制困境，如緣于政府購買制度制約，對助殘社會機構工作督導不夠、助殘社會組織的專業(yè)化水平、社會工作從業(yè)人員學歷偏低、實務技能較差等問題。下一步要繼續(xù)以需求為導向突出理念創(chuàng)新，以問題為著力點，以項目為載體，不斷將政府購買社會組織助殘服務向專業(yè)化、多種類和可持續(xù)推進。

三、促進助殘社會組織健康發(fā)展機制建議

全面貫徹黨的十九大精神，深入貫徹落實中央、省、市關于加強社會組織及促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的新思路，按照“四個全面”戰(zhàn)略布局要求，牢固樹立“弱有所扶”的共創(chuàng)共建共享的以人民為中心的理念，緊緊圍繞建設全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國家中心城市戰(zhàn)略決策，大力推進三大助殘工程，到2020年，建設一個市級殘疾人雙創(chuàng)孵化示范基地，四個殘疾人輔助性就業(yè)示范基地，30個殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)示范基地，100家吸納殘疾人就業(yè)示范單位，爭取帶動10萬名殘疾人創(chuàng)業(yè)就業(yè)。大力培育和發(fā)展助殘社會組織，重點培育和發(fā)展龍頭型和開展跨區(qū)域殘疾人服務的助殘社會組織，全面推進成都市殘疾人事業(yè)達到國內一流、國際發(fā)達水平。努力走出一條具有成都特色的助殘社會組織發(fā)展之路。

第一，加快成都購買助殘社會組織服務政策配套建設和平臺建設。在基層探索和創(chuàng)新的基礎上，加快培育社會組織頂層設計和制度建構，出臺成都市關于培育和壯大助殘社會組織的實施意見和配套制度。包括助殘社會組織資格認定、資金扶持辦法、購買助殘社會組織服務實施細則以及助殘社會組織服務績效評估實施辦法。同時，結合殘疾人服務實際，建議修訂財政資金使用規(guī)定，建議納入政府采購目錄或服務類達到30萬元及以上的項目須通過政府采購，其中100萬元及以上項目須公開招標，具體操作方式和基本程序按《政府采購法》等有關規(guī)定執(zhí)行。超過2萬元、未達到政府采購起點金額的項目須通過市殘聯(lián)平臺購買。通過項目引領助殘社會組織不斷提升服務質量，加快發(fā)展，逐漸成為政府購買殘疾人服務的主力。

第二，成立社會化助殘社會組織公益孵化園。建議在現(xiàn)有的成都市殘疾人社會組織服務中心基礎上，以“政府推動、組織承接，項目化運作、社會化服務”為宗旨，以促進殘疾人服務社會化發(fā)展為目標，建立成都助殘社會組織和助殘服務項目的社會化雙孵化中心。梳理政府推出的殘疾人公共服務，孵化形成一批社會化助殘服務項目，以政府購買的方式鼓勵社會組織參與。推動和扶持孵化園內社會組織參與各級公益創(chuàng)投大賽，促進助殘公益服務可持續(xù)發(fā)展。以孵化園為平臺，拓展資金募集渠道，積極爭取社會資金，推進助殘公益服務不斷壯大，豐富殘疾人社會化服務項目的內容和形式，實現(xiàn)社會化助殘公益服務的多樣化和可持續(xù)發(fā)展。通過社會化運作，使決策、執(zhí)行和監(jiān)督相對分離，整合殘疾人公共服務的內外部項目資源。努力提升殘疾人工作者服務殘疾人的專業(yè)化水平和能力。

第三，加大殘疾人服務人才專業(yè)培訓。由于殘疾人的需求具有特殊性、多樣性和類別化等特點，要為殘疾人服好務，發(fā)展壯大“專業(yè)、專職、志愿者”三大隊伍。建議以四川大學、成都大學為主的高校及職業(yè)學校開設或增強輔助器具工程、康復技術、職業(yè)康復、殘疾人服務管理等專業(yè)或學科，為殘疾人工作“定制”專業(yè)人才。推動建立殘疾人康復專業(yè)技術人才職稱晉升體系，探索開發(fā)殘疾人康復專業(yè)技術職稱序列，建立多領域、跨學科的殘疾人社會工作人才隊伍;建議設立社工人才門檻認可機制，破解有資格證但缺乏服務實戰(zhàn)能力的困境。既要借鑒國際經驗，利用和培訓現(xiàn)有社區(qū)工作者關于殘疾人服務知識和技能。社區(qū)工作者除了專門的知識和技能以外，接受有關殘疾人的社會需求的營養(yǎng)、醫(yī)療、教育和職業(yè)需求的綜合知識。社區(qū)工作人員獲得了必要的訓練和指導，就可以向殘疾人提供所需的大部分服務，這是解決人手不足問題的寶貴財富。應特別強調，已經在社區(qū)其他有關方面工作的人員，要有在社會組織或社區(qū)服務殘疾人的時間和實操考核。另一方面，要創(chuàng)新人才管理模式，制定和完善殘疾人工作者培養(yǎng)機制、引進機制、考核機制、激勵機制，為助殘工作者營造良好的成長環(huán)境，有助于最大程度地滿足殘疾人的基本需求。

第四，加快殘疾人行業(yè)協(xié)會建設，促進社會組織服務標準化發(fā)展。殘疾人康復服務是一個新課題，既有共性，也有自身的特點，建立一套本土化的助殘社會組織康復服務的標準是關鍵。將殘疾人服務業(yè)的評估、轉介、技術指導和督導職能從殘聯(lián)中剝離開來，交由第三方機構來承擔，從體制和機制上理順關系，研究制定殘疾人服務領域的行業(yè)標準，完善行業(yè)管理政策，加強支持引導和監(jiān)督管理，從根本上促進殘疾人服務業(yè)的健康發(fā)展，努力提高殘疾人服務的制度化、規(guī)范化和專業(yè)化水平。