宋胡丹

摘要：重大行政決策不僅涉及廣大公民的切身利益，也是衡量行政機(jī)關(guān)依法行政的重要指標(biāo)。注重地方重大行政決策的程序化研究，使地方政府的重大行政決策行為成為一種預(yù)設(shè)的、有次序的程序活動(dòng)，是保障地方重大行政決策科學(xué)性、民主性的重要前提。研究地方重大行政決策的程序化首先要了解其當(dāng)前建立在何種法治基礎(chǔ)之上，我國當(dāng)前關(guān)于地方重大行政決策的程序化問題主要由地方立法作為依據(jù)，它們給我國部分地區(qū)重大行政決策提供了法律保障，但是也明顯存在著立法不足和立法凌亂，需要即時(shí)予以理論探討和歸納，并促進(jìn)國家統(tǒng)一立法，從而推進(jìn)重大行政決策程序體系建設(shè)，提高法治化水平。

關(guān)鍵詞：地方：重大行政決策：程序化

當(dāng)前，部分省級政府或設(shè)區(qū)的市級政府，乃至縣級政府都頒布了有關(guān)行政程序的規(guī)章或規(guī)范性文件。其中包含了對重大行政決策規(guī)范的內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計(jì)，已有13個(gè)省份出臺(tái)了省級政府規(guī)章，其中9個(gè)省份專門出臺(tái)了規(guī)范重大行政決策的文件。說明我國許多地方政府正加強(qiáng)對重大行政決策問題的法治化建設(shè)。這里的法治化的突出表現(xiàn)實(shí)際就是程序化，程序化是法治化最基本的表現(xiàn)。所以，程序化問題也是法治化的水平高低問題。如何推動(dòng)該項(xiàng)進(jìn)程，提高地方重大行政決策的程序化就是本文研究的價(jià)值所在。

一、我國地方重大行政決策程序化問題的提出

本文所稱的地方重大行政決策的程序化是指通過立法對行政機(jī)關(guān)決策權(quán)予以規(guī)范，把作出重大行政決策的行為過程規(guī)范成一種預(yù)設(shè)的、有次序的程序活動(dòng)，讓決策的過程成為一種科學(xué)的程序運(yùn)行過程。程序化要求行政機(jī)關(guān)作出決策時(shí)必須遵循一定的步驟、順序、時(shí)效和方式。我國地方重大行政決策的程序化通過立法體現(xiàn)出來，所以地方重大行政決策的程序化取決于國家、地方的立法的進(jìn)步，取決于法律制度的完善，這里所指的地方，具有相對性，是相對全國性或全面性而言的地方政府。

安徽省合肥市投資億元興建的“現(xiàn)代化垃圾處理廠”最后成了“垃圾工程”，就是一個(gè)“交學(xué)費(fèi)”的實(shí)例。合肥市政府決定哪怕財(cái)力有限，也要興建一個(gè)采用國外先進(jìn)技術(shù)的大型現(xiàn)代化垃圾處理廠。這個(gè)項(xiàng)目總投資達(dá)1.06億元，是安徽省和合肥市的重點(diǎn)工程，在進(jìn)行可行性論證時(shí)，專家論證一致選擇了堆肥工藝，但是最后垃圾處理廠沒有發(fā)揮預(yù)想的效益，原因就在于它采用的堆肥工藝技術(shù)太超前，不符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況?？梢?，合肥市政府進(jìn)行重大行政決策時(shí)專家論證環(huán)節(jié)并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用或者說其中存在著某種制度缺陷，才導(dǎo)致了決策失誤，給當(dāng)?shù)氐呢?cái)政帶來損失，同時(shí)也降低了人民群眾的生活質(zhì)量。

決策失誤造成的損失是巨大的，甚至不可承受，如何保證每一項(xiàng)決策尤其是重大行政決策科學(xué)而正確是當(dāng)代社會(huì)管理的重大課題。而通過法治化，其實(shí)亦是程序化，促使決策民主而科學(xué)自然是不可回避的選擇。

地方重大行政決策的程序化是建立在當(dāng)前的何種法治基礎(chǔ)之上，其存在的不足與困難是什么？我們應(yīng)當(dāng)如何將這種法治意義的程序化進(jìn)行得更加完善，將成為本文重點(diǎn)討論的話題。

二、我國地方重大行政決策的立法現(xiàn)狀及其奠定的程序化基礎(chǔ)

（一）我國地方重大行政決策的立法現(xiàn)狀

1.我國地方重大行政決策的立法現(xiàn)象

隨著2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，2008年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》與2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》的陸續(xù)出臺(tái)?？梢钥闯鲋醒爰訌?qiáng)法治政府建設(shè)的決心和部署。2014年11月6日，在國務(wù)院新聞辦召開的新聞發(fā)布會(huì)上，國務(wù)院法治辦副主任袁曙宏說：“國務(wù)院正在制定重大行政決策程序條例，重大決策的程序也要法治化?！笨梢娭卮笮姓Q策程序的統(tǒng)一規(guī)范有望通過行政法規(guī)獲得法治基礎(chǔ)。遺憾的是重大行政決策的行政法規(guī)至今仍未頒布，現(xiàn)有的有關(guān)重大行政決策的法律基礎(chǔ)仍表現(xiàn)為地方性的立法成果中。

我國地方政府對重大行政決策的現(xiàn)有立法中，立法位階由高至低排列為省級政府規(guī)章、較大的市政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件，呈現(xiàn)出四種不同的立法現(xiàn)象：

第一種，有三個(gè)省份對重大行政決策的立法是規(guī)定在地方行政程序規(guī)定中，其中有專門的章節(jié)對重大行政決策進(jìn)行了規(guī)定。分別是：《湖南省行政程序規(guī)定》、《江蘇省行政程序規(guī)定》、《山東省行政程序規(guī)定》。

第二種，有9個(gè)省份對重大行政決策的立法是通過設(shè)立專門的省級政府規(guī)章，專門規(guī)定了地方政府的重大行政決策。分別是：《四川省重大行政決策程序規(guī)定》、《湖北省人民政府重大行政決策程序規(guī)定（試行）》、《云南省重大行政決策程序規(guī)定》、《甘肅省人民政府重大行政決策程序暫行規(guī)定》、《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》、《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》、《寧夏回族自治區(qū)重大行政決策規(guī)則》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》、《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》。

第三種，還有一個(gè)省份不僅在地方行政程序規(guī)定中對重大行政決策程序有專門的章節(jié)進(jìn)行規(guī)定，還專門出臺(tái)了關(guān)于重大行政決策的省級政府規(guī)章。這里指的是：《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》、《浙江省行政程序辦法》，以上兩個(gè)政府規(guī)章均對政府的重大行政決策行為進(jìn)行了規(guī)定，2015年10月1日出臺(tái)的《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》有25個(gè)條文詳細(xì)的規(guī)定了政府的行政決策行為，2017年1月1日出臺(tái)的《浙江省行政程序辦法》中第三章第三節(jié)規(guī)定了重大行政決策的內(nèi)容，但是僅僅只有三個(gè)條文。兩個(gè)政府規(guī)章均有效，屬于并存的關(guān)系，

第四種，部分地區(qū)在市、縣級地方政府設(shè)立了關(guān)于重大行政決策的地方規(guī)范性文件，據(jù)不完整統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有地方規(guī)范性文件173件。如：湖南省人民政府關(guān)于印發(fā)《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》的通知、上海市靜安區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)《靜安區(qū)人民政府重大行政決策程序規(guī)則（試行）》的通知、深圳市城市管理局關(guān)于印發(fā)《深圳市城市管理局2016年度重大行政決策事項(xiàng)目錄和聽證事項(xiàng)目錄》的通知、河北省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《河北省縣級以上政府重大行政決策合法性審查規(guī)定》的通知等。

四種不同的立法現(xiàn)象呈現(xiàn)出我國地方重大行政決策立法多元并舉的狀況。這也是許多地方政府開始重視依法決策，重視依法行政，建設(shè)法治政府的體現(xiàn)。限于文章篇幅，本文以省級政府制定的行政規(guī)章為視角，研究關(guān)于地方重大行政決策的立法現(xiàn)狀。

2.我國地方重大行政決策的立法異同

（1）地方重大行政決策的立法差異

通過縱向比較分析現(xiàn)有地方有關(guān)重大行政決策的立法，其法律效力存在著明顯差異，13個(gè)省份頒布的是通過省政府會(huì)議的省級行政規(guī)章，通常規(guī)范的是全省縣級以上政府的重大行政決策行為。173個(gè)地市、州作出有關(guān)重大行政決策的地方規(guī)范性文件，僅僅在本轄區(qū)有一定的規(guī)范作用，并且法律效力不高，通常是參照適用。通過在現(xiàn)有的省級行政規(guī)章中設(shè)立的關(guān)于重大行政決策的規(guī)則之間比較，不同的規(guī)則在形式上、內(nèi)容上又有差異，條文之間的聯(lián)系緊密程度也各有不同。

在形式上，由于各地區(qū)制定重大行政決策程序規(guī)則依據(jù)的相關(guān)制度不一樣，立法習(xí)慣也有地域差異，從13個(gè)關(guān)于重大行政決策的省級行政規(guī)章的條文編排來看，呈現(xiàn)出“百家爭鳴”之勢。如：《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》條文的編排順序是：本規(guī)定的適用范圍、重大行政決策的范圍、決策的基本原則、決策權(quán)的行使、決策的程序、決策的執(zhí)行與監(jiān)督、法律責(zé)任?！逗笔∪嗣裾卮笮姓Q策程序規(guī)定（試行）》的編排順序是：第一章總則（規(guī)定的適用范圍、決策的原則、重大行政決策的范圍），第二章決策建議的提出，第三章協(xié)商與協(xié)調(diào)，第四章公示與聽證，第五章決策與公布，第六章監(jiān)督保障和責(zé)任追究。條文的編排是程序化最直觀的體現(xiàn)，程序編排是否合理，是否便于理解與執(zhí)行，也是程序化需要考量的指標(biāo)。

在內(nèi)容上，不同省份制定有關(guān)重大行政決策的規(guī)章也存在差異：首先，在適用范圍上有著明顯差異，有的僅僅適用于省政府作出重大行政決策，如《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》，有的適用于縣級以上政府作出重大行政決策，如《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》；其次，重大行政決策的范圍在不同省份的規(guī)定中體現(xiàn)出地域差異，或詳或略，或?qū)捇蛘坏谌?，關(guān)于重大行政決策程序規(guī)定的側(cè)重點(diǎn)有不同，有的把政府作出重大行政決策的步驟作為重點(diǎn)，分別設(shè)章節(jié)先后規(guī)定決策建議、決策準(zhǔn)備、決策審定，如《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》。有的把重大行政決策的五個(gè)環(huán)節(jié)作為重點(diǎn)，設(shè)章節(jié)（沒有章節(jié)的設(shè)立條文）規(guī)定公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論，如《寧夏回族自治區(qū)重大行政決策規(guī)則》；第四，少數(shù)省份規(guī)定了執(zhí)行后評估制度，多數(shù)規(guī)定的是執(zhí)行與監(jiān)督。

通過比較現(xiàn)有省級行政規(guī)章有關(guān)重大行政決策的內(nèi)容，表現(xiàn)出形式上、內(nèi)容上的差異性，從而體現(xiàn)不同地方政府有關(guān)重大行政決策的立法在程序化上的差異。

（2）地方重大行政決策的立法共同點(diǎn)

近些年，地方政府開始設(shè)立有關(guān)重大行政決策的行政規(guī)章或者規(guī)范性法律文件，是加強(qiáng)對重大行政決策問題的法治建設(shè)的突出表現(xiàn)。加強(qiáng)法治建設(shè)就是要保障政府重大行政決策科學(xué)化、民主化。

分析現(xiàn)有的13個(gè)省級行政規(guī)章有關(guān)重大行政決策的內(nèi)容可知，大多數(shù)省份均在制定決策的過程中設(shè)立了專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論四個(gè)環(huán)節(jié)保障重大行政決策的科學(xué)性。規(guī)定對重大行政決策中的專業(yè)問題、技術(shù)問題，要組織專家論證并向社會(huì)公眾解釋、說明：對于執(zhí)行決策后可能帶來的社會(huì)影響，必須預(yù)先進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等方面風(fēng)險(xiǎn)評估，形成風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，并提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施和化解處置預(yù)案：作出重大行政決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法決策原則，決策事項(xiàng)在提交決策討論前，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)法制機(jī)構(gòu)對決策的權(quán)限、內(nèi)容和程序進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)審查或?qū)彶椴缓戏ǖ?，不得提交決策機(jī)關(guān)討論：為了防止行政首長獨(dú)裁，立法規(guī)定重大行政決策應(yīng)當(dāng)經(jīng)過常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議等會(huì)議集體討論決定，會(huì)議一般按照少數(shù)服從多數(shù)作出決定。作出行政決策結(jié)果后，各省級行政規(guī)章對決策的執(zhí)行與監(jiān)督均有規(guī)定，同時(shí)也規(guī)定了重大行政決策的責(zé)任追究制度。

由于行政決策權(quán)的行使不可避免的涉及到各種利益的權(quán)衡與選擇，這種權(quán)利行使的合法化，在很大程度上依賴于公眾對其切身利益的充分表達(dá)和有效參與：大多數(shù)省級行政規(guī)章在保障民主決策方面，均規(guī)定了公開征求意見、舉行聽證會(huì)、召開座談會(huì)等形式廣泛聽取社會(huì)公眾的意見，充分考慮公眾的利益需求，同時(shí)也讓民眾充分參與到?jīng)Q策中來，理解并支持政府的決策，避免雙方不必要的利益沖突。

從規(guī)定的內(nèi)容上，現(xiàn)有省級行政規(guī)章有關(guān)重大行政決策的立法均對重大行政決策的原則、重大決策的范圍、決策主體、決策的程序、決策的執(zhí)行和監(jiān)督進(jìn)行了的規(guī)定，通過這些條文規(guī)范了政府作出重大行政決策行為，為科學(xué)、民主決策提供了法律保障。

（二）現(xiàn)有的地方立法成就奠定了地方重大行政決策的程序化基礎(chǔ)

探討現(xiàn)有立法成就奠定的程序化基礎(chǔ)，必須為此設(shè)立判斷標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)黃捷教授的觀點(diǎn)，程序性和程序度是衡量程序化的重要指標(biāo)?！俺绦蛐允且猿绦虮旧硖卣鞯膹?qiáng)弱來體現(xiàn)的，狹義的程序性可以單純地指組成程序規(guī)則的數(shù)量的多與少?！豹M義的程序性能體現(xiàn)法律程序作為法律規(guī)則集合體的程序化程度。程序規(guī)則數(shù)目越多，法律程序的程序性就越強(qiáng)?！俺绦蚨仁呛饬砍绦蛞?guī)則之間的關(guān)聯(lián)狀態(tài)和程序柔韌程度的指標(biāo)，用于判斷法律程序的各個(gè)規(guī)則之間是否可能存在有所疏漏的‘黑洞或‘后門。”

1.部分地區(qū)重大行政決策開始有法可依

下面通過研究省級政府規(guī)章設(shè)立的重大行政決策程序的規(guī)則數(shù)量（即程序性）對重大行政決策程序的程序化進(jìn)行分析。

《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》有31個(gè)條文?！督魇】h級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》有29個(gè)條文。《寧夏回族自治區(qū)重大行政決策規(guī)則》有41個(gè)條文?！吨貞c市政府重大決策程序規(guī)定》有40個(gè)條文?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》有38個(gè)條文。《甘肅省人民政府重大行政決策程序暫行規(guī)定》有40個(gè)條文?！对颇鲜≈卮笮姓Q策程序規(guī)定》有46個(gè)條文。《湖北省人民政府重大行政決策程序規(guī)定（試行）》有50個(gè)條文?！端拇ㄊ≈卮笮姓Q策責(zé)任追究暫行辦法》有21個(gè)條文?！端拇ㄊ≈卮笮姓Q策程序規(guī)定》有38個(gè)條文?！墩憬≈卮笮姓Q策程序規(guī)定》有25個(gè)條文。《浙江省行政程序辦法》第三章有3個(gè)條文規(guī)定?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》中規(guī)范重大行政決策的第三章有25個(gè)條文?！渡綎|省行政程序規(guī)定》中規(guī)范重大行政決策的第三章有25個(gè)條文。《江蘇省行政程序規(guī)定》中規(guī)范重大行政決策的第三章有13個(gè)法律條文。

從上面的數(shù)據(jù)分析出，有13個(gè)省出臺(tái)了有關(guān)重大行政決策的省級政府規(guī)章，均有一定數(shù)量的法律條文對地方政府的重大決策行為作出規(guī)范。從這個(gè)層面上看，使得該13個(gè)省份對重大行政決策行為變得有法可依，變得有程序可循。從而，也使重大行政決策的程序化進(jìn)程有了基礎(chǔ)。

2.地方重大行政決策有了執(zhí)法保障

決策失誤尤其是重大行政決策失誤，給國家、人民帶來的人力、物力、財(cái)力上的危害是顯著的，通過預(yù)設(shè)合理、正當(dāng)?shù)某绦驕p少政府“拍腦袋、拍胸脯”決策現(xiàn)象非常有必要。在現(xiàn)有地方有關(guān)重大行政決策的程序化基礎(chǔ)上，政府能不能依法作出決策又是程序化的另外一個(gè)問題。在規(guī)范政府作出重大行政決策行為的同時(shí)，也規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，在省級行政規(guī)章中均建立了終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對違反規(guī)定導(dǎo)致決策失誤或者決策不能正確執(zhí)行的責(zé)任人員，要嚴(yán)重追究其責(zé)任，以此保障地方政府依法作出科學(xué)、民主的重大行政決策。

三、當(dāng)前我國地方重大行政決策程序化的主要不足

通過以上對現(xiàn)有地方重大行政決策程序化程度的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的重大行政決策的立法存在著不足或立法混亂的現(xiàn)象。

（一）國家統(tǒng)一立法踟躕不前

我國在《行政組織法》、《行政法》中對行政決策權(quán)及其行使方式、決策的基本程序和制度進(jìn)行了零散的規(guī)定。由此可以看出，我國尚沒有對重大行政決策進(jìn)行統(tǒng)一的立法。我國目前部分省份內(nèi)部制定重大行政決策的相關(guān)政府規(guī)章，有的不僅僅包括省級政府規(guī)章還包括市、州政府規(guī)章，還有一些地區(qū)制定了地方規(guī)范性文件。地方重大行政決策立法位階的多元化，不同省份的立法存在立法結(jié)構(gòu)上、立法內(nèi)容上、法律術(shù)語上的不同差別。

不同省份出臺(tái)的規(guī)章往往只對本轄區(qū)起規(guī)范作用，有些省份規(guī)定適用范圍是縣級以上的政府的重大行政決策，也有一些省份僅適用于省政府作出重大行政決策行為，對于尚未對重大行政決策進(jìn)行立法的地區(qū)處于無法可依的狀態(tài)。目前，由于沒有制定適用于全國范圍內(nèi)的重大行政決策行為的法律，那么，在不同地區(qū)可能出現(xiàn)同樣的事項(xiàng)會(huì)產(chǎn)生不同的決策結(jié)果的現(xiàn)象。對于跨省的重大行政決策，更是會(huì)出現(xiàn)多省并管或者相互推諉的情況。沒有統(tǒng)一的、系統(tǒng)的立法體例不利于全國范圍內(nèi)重大行政決策程序化的進(jìn)步。

（二）現(xiàn)有重大行政決策立法層級偏低，形式多元，難以統(tǒng)一

前文在立法現(xiàn)狀分析中已有提及，地方重大行政決策的現(xiàn)有立法中有行政規(guī)章也有規(guī)范性法律文件，但普遍存在法律效力偏低的問題，沒有上升到法律法規(guī)的層面，其中肯定有某種原因或者難度。面對現(xiàn)有的立法狀況，形式多元，不同省份之間不同，甚至不同市州的規(guī)定也各異，難以做到地區(qū)統(tǒng)一，不利于推進(jìn)重大行政決策程序的體系建設(shè)，也難以提高地方重大行政決策的法治化水平。

（三）現(xiàn)有地方重大行政決策的程序規(guī)則密度不高

從13個(gè)不同省份出臺(tái)的有關(guān)重大行政決策的省級政府規(guī)章中分析得出，對重大行政決策規(guī)定了50個(gè)法律條文以上的省份有2個(gè)，規(guī)定了40個(gè)條文以上的省份有4個(gè)，規(guī)定了30個(gè)條文以上的省份有2個(gè)，規(guī)定了20個(gè)條文以上的省份有4個(gè)，規(guī)定了10個(gè)條文以上的省份有1個(gè)。絕大多數(shù)省份都不超過50個(gè)條文，一般集中在20個(gè)法律條文左右。并且，這些條文絕大多數(shù)都是實(shí)體上的規(guī)定，程序上的規(guī)定少之又少。

程序性的高低與法律條文的數(shù)量多少呈現(xiàn)出正相關(guān)的關(guān)系。當(dāng)然，并不是設(shè)立法律條文越多越好，設(shè)立的法律條文應(yīng)該與規(guī)范的社會(huì)活動(dòng)所需要的規(guī)則數(shù)量相當(dāng)。重大行政決策是政府行使行政權(quán)的重要體現(xiàn)，對社會(huì)產(chǎn)生的影響也是廣泛又直接的。用20個(gè)法律條文規(guī)范地方重大行政決策，僅僅能用來簡約規(guī)范決策主體的行為方式，但是還不能規(guī)范決策主體能夠充分有序、科學(xué)地開展活動(dòng)。在這樣一個(gè)程序規(guī)則密度不高的法治環(huán)境中，可能會(huì)導(dǎo)致地方重大行政決策活動(dòng)的無序，在現(xiàn)實(shí)中可能就演變?yōu)椤皝y決策”、“拍腦袋決策”、“拍胸脯決策”的現(xiàn)象。

（四）現(xiàn)有地方重大行政決策的執(zhí)法保障力度不夠

對于重大行政決策違法行為的責(zé)任追究是行政決策法治建設(shè)的執(zhí)法保障，能對重大行政決策主體起到警惕、約束作用。為了提高重大行政決策的執(zhí)法保障力度，違法行為、責(zé)任主體、責(zé)任形式都必須明確。目前來說，地方關(guān)于重大行政決策的立法中沒有明確決策失誤的判斷標(biāo)準(zhǔn)；另外，雖然絕大多數(shù)的地方立法中均設(shè)立了行政決策監(jiān)督機(jī)制，但是監(jiān)督主體的規(guī)定較為廣泛，不夠具體，更沒有規(guī)定監(jiān)督主體如何行使監(jiān)督權(quán)；行使監(jiān)督權(quán)的救濟(jì)途徑等尚未規(guī)定。在上述規(guī)定尚不完善的情況下，盡管現(xiàn)有省級行政規(guī)章中規(guī)定了責(zé)任追究機(jī)制，但仍難以明確行政決策的違法主體及其責(zé)任的承擔(dān)，這樣不利于提高地方重大行政決策的執(zhí)法保障力度，也不利于保障行政決策主體依法決策，最終導(dǎo)致重大行政決策的立法變成一紙空文。

四、完善和促進(jìn)我國重大行政決策程序化的幾點(diǎn)建議

要規(guī)范全國地方政府的重大行政決策行為，現(xiàn)有立法總體上對重大行政決策的立法還留有較大空白?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面推進(jìn)重大行政決策程序體系建設(shè)：

（一）加快重大行政決策程序條例的出臺(tái)

現(xiàn)在的行政程序法在一系列單行法律中都有規(guī)定，比如說行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法、行政強(qiáng)制法和行政訴訟法。對于重大行政決策中央統(tǒng)一立法有利于規(guī)范各個(gè)省份對重大行政決策的范圍認(rèn)定，有利于實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督，更是對尚未進(jìn)行立法的省份起到規(guī)范作用。國家行政學(xué)院教授楊偉東介紹，國務(wù)院不但會(huì)對重大行政決策程序作出規(guī)定，還會(huì)對什么是重大行政決策做些列舉，以避免地方政府將重大決策當(dāng)作一般決策來處理。加快重大行政決策程序條例的出臺(tái)是提高地方政府重大行政決策程序化的重要手段。

（二）提高我國其他省份對重大行政決策程序的重視

根據(jù)中央《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》以及《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》文件的出臺(tái)，各個(gè)省份對重大行政決策的重視應(yīng)該是上升到了一定的高度。針對重大行政決策程序的規(guī)范問題要進(jìn)行專門的立法研究。進(jìn)一步加強(qiáng)行政決策的理論研究，使其更為成熟、全面、系統(tǒng)。提高立法機(jī)關(guān)對研究結(jié)果的采納程度，對立法的建議也就更為實(shí)際并且有效。不論是自上而下的政府主導(dǎo)還是自下而上的群眾積極參與，都是我國的重大行政決策立法工作邁入了一個(gè)新的發(fā)展階段的體現(xiàn)。只有提高重視、加強(qiáng)理論研究，重大行政決策的法規(guī)體系建設(shè)才會(huì)逐步健全。

（三）提高立法中程序性規(guī)則的比例

現(xiàn)有關(guān)重大行政決策的地方立法中，絕大多數(shù)條文都屬于實(shí)體性規(guī)定，說明政府在立法時(shí)已充分重視到實(shí)體性規(guī)則的重要性。的確，實(shí)體性規(guī)則圍繞著社會(huì)活動(dòng)而設(shè)定目的性或目標(biāo)性內(nèi)容必不可少。但是，規(guī)范行政主體在制定重大行政決策活動(dòng)中，所需遵循或選擇遵循的時(shí)間、地點(diǎn)、行為方式等程序術(shù)性規(guī)則也非常重要。完善重大行政決策立法就必須在決策制定時(shí)間、地點(diǎn)、行為方式上對政府的決策行為作出合理規(guī)定。

（四）強(qiáng)化重大行政決策的執(zhí)法保障

現(xiàn)有立法將決策執(zhí)行機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)及公民、法人或者其他組織作為監(jiān)督主體，看似隊(duì)伍非常龐大，但是由于難于整體管理，缺乏分工和協(xié)調(diào)，很可能導(dǎo)致“九龍治水”的情況發(fā)生。筆者認(rèn)為監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)更加精確，一并規(guī)定監(jiān)督權(quán)的行使方式以及救濟(jì)途徑。在法律責(zé)任方面，一方面要明確行政決策的責(zé)任主體，另一方面要細(xì)化責(zé)任的承擔(dān)方式，不能以處分籠統(tǒng)概之。執(zhí)法保障是重大行政決策程序化得以發(fā)揮實(shí)效的保障，在促進(jìn)重大行政決策程序化、法治化的進(jìn)程中，必須不斷改善。

綜上，我國地方重大行政決策的立法程序化已有所體現(xiàn)，但是程度不高，期待全國性統(tǒng)一立法出臺(tái)，在現(xiàn)有立法的基礎(chǔ)上更加完善地規(guī)定重大行政決策活動(dòng)，使行政機(jī)關(guān)在適當(dāng)、有序的空間運(yùn)用行政決策權(quán)，實(shí)現(xiàn)依法決策、科學(xué)決策、民主決策。