肖 玲

（365000 福建省三明市梅列區(qū)人民檢察院 福建 三明）

行政強制措施廣泛存在于行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法過程中，濫用、亂用行政強制措施或不履行、怠于履行行政強制措施職責等問題在行政執(zhí)法過程中大量存在。筆者試從行政強制措施民事行政檢察監(jiān)督的必要性、應(yīng)堅持的基本原則、可監(jiān)督的案件范圍等方面，進行初步研究和思考。

一、行政強制措施民事行政檢察監(jiān)督——必然選擇

對行政權(quán)力的監(jiān)督防范是任何一個法治國家和地區(qū)都要面對的問題。選擇以什么方式和途徑對行政權(quán)力進行監(jiān)督，不僅跟這個國家的法制歷史傳統(tǒng)有關(guān)，也和這個國家憲政結(jié)構(gòu)分不開。我國的人民檢察制度與傳統(tǒng)封建社會的御史監(jiān)察制度具有一定的傳承關(guān)系，并吸收借鑒了列寧的法律監(jiān)督理論和蘇聯(lián)的法制實踐，從成立之時起就天然地具有監(jiān)督行政權(quán)的屬性。此外，由履行法律監(jiān)督職能的檢察機關(guān)負責對行政執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督，也符合我國檢察權(quán)的《憲法》定位。有學(xué)者將我國檢察權(quán)歸納為有別于大陸法系“控權(quán)型檢察權(quán)”和英美法系“公訴型檢察權(quán)”的“雙重監(jiān)督型檢察權(quán)”，這種觀點是妥當?shù)?。當前，對行政強制措施的審判監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督已發(fā)展多年且日趨完善，進一步探索制度創(chuàng)新的空間有限，而如何發(fā)揮檢察機關(guān)對行政強制措施的獨特的權(quán)力制約效能一直是我們的一個制度短板。

二、行政強制措施民事行政檢察監(jiān)督的基本原則

（一）以保護國家利益、社會公共利益為主的原則

堅持以保護國家利益、社會公共利益為主的原則，主要是因為我國《行政訴訟法》尚未確立對于國家利益、社會公共利益的司法保護機制。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，行政訴訟的適格原告必須與被訴行政行為有法律上的利害關(guān)系，才能依法提起行政訴訟。這就存在國家和社會公共利益保護的法律漏洞：行政執(zhí)法機關(guān)實施侵害社會公共利益又不針對特定行政相對人的行政違法行為，不在行政訴訟受案范圍之內(nèi)。檢察機關(guān)開展行政強制措施的民事行政檢察監(jiān)督，堅持保護國家和社會公共利益的原則，可以有效彌補我國《行政訴訟法》存在的公共利益保護缺位的問題，切實保護好國家利益、社會公共利益免受不法行政行為的侵害。

（二）不介入私權(quán)救濟程序原則

所謂不介入私權(quán)救濟程序原則，是指檢察機關(guān)開展行政強制措施民事行政檢察監(jiān)督,并非是對所有的行政強制違法行為都予以監(jiān)督，如果行政相對人或利害關(guān)系人可以通過提起行政訴訟(包括行政賠償訴訟)、申請行政訴訟監(jiān)督、申請再審等合法渠道維護自己的合法權(quán)益，檢察機關(guān)就不應(yīng)介入干涉。也就是說，要充分尊重行政相對人的訴權(quán)，“除非不存在適格的私權(quán)發(fā)動主體,或者在出現(xiàn)私權(quán)與行政權(quán)共同損害國家利益或社會公共利益而無人發(fā)動時,或者在適格發(fā)動主體迫于公權(quán)力壓力無法行使訴權(quán)時,才能啟動民事行政檢察監(jiān)督。”畢竟是否行使、何時行使訴權(quán)屬于行政相對人的私權(quán)自治范圍，作為公權(quán)的民事行政檢察監(jiān)督權(quán)不應(yīng)隨意介入。再者說，既然行政相對人能夠通過訴訟表達訴求,檢察機關(guān)就沒必要浪費稀缺的民事行政檢察監(jiān)督資源而越俎代庖，徒增訟累。

（三）有限監(jiān)督原則

有限監(jiān)督原則，也可稱之為謙抑性原則，是指民事行政檢察監(jiān)督應(yīng)本著理性、平和、客觀、審慎的心態(tài)，嚴格控制監(jiān)督的范圍和界限，沒必要對行政執(zhí)法機關(guān)實施行政強制措施施加全過程、整鏈條的監(jiān)督，更不存在走事前審批的司法令狀主義的余地。對行政強制措施的民事行政檢察監(jiān)督，必須把握有限監(jiān)督的尺度，把有限的監(jiān)督力量放在對侵犯公民人身、財產(chǎn)權(quán)益，造成較大社會影響而又缺乏有效司法救濟途徑的行政強制措施的監(jiān)督上，也不宜將所有的行政強制措施都納入民事行政檢察監(jiān)督的視野。

三、行政強制措施民事行政檢察監(jiān)督的案件范圍

（一）沒有適格行政相對人起訴的情形

依法行政，既要講限權(quán)，也即“法無授權(quán)不可為”，也要講用權(quán)，也即“法定職責必須為”。但現(xiàn)實生活中存在大量的行政執(zhí)法機關(guān)怠于或不履行行政強制措施，致使國家利益或社會公共利益受到重大損害而無人監(jiān)督的情形。當前，行政違法行為在環(huán)境保護、食品藥品安全監(jiān)管等領(lǐng)域大量存在，而這種現(xiàn)象與承擔監(jiān)管職責的行政執(zhí)法機關(guān)怠于履職或不予履職的行政不作為密切相關(guān)，且損害的都是國家利益或不特定公眾利益。在這種情況下，檢察機關(guān)應(yīng)當出于保護國家利益和社會公共利益，對行政執(zhí)法機關(guān)的行政不作為違法予以監(jiān)督。

（二）行政相對人不起訴的情形

行政執(zhí)法機關(guān)在采取行政強制措施以后，如果違法解除行政強制措施，也會發(fā)生損害國家利益或者社會公共利益的后果。此時，行政相對人因行政執(zhí)法機關(guān)違法解除行政強制措施而獲益，自然不存在權(quán)利救濟問題。在這種情況下，行政執(zhí)法機關(guān)的違法行政行為得不到有效的監(jiān)督，被侵害的國家或社會公共利益也無人予以保護。對此，檢察機關(guān)應(yīng)當啟動民事行政檢察監(jiān)督程序。例如，根據(jù)《中華人民共和國人民警察法》第十四條的規(guī)定，公安機關(guān)的人民警察對嚴重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保護性約束措施。需要送往指定的單位、場所加以監(jiān)護的，應(yīng)當報請縣級以上人民政府公安機關(guān)批準，并及時通知其監(jiān)護人。如果執(zhí)勤的人民警察既沒有將疑似精神病人送交家屬嚴加看管，也沒有按照規(guī)定對疑似精神病人進行精神健康狀況評估，就違法解除對其約束措施，則對公共安全是一種巨大的威脅。

（三）其他的行政相對人不能、不便起訴的情形

行政執(zhí)法機關(guān)對公民人身、財產(chǎn)權(quán)益采取行政強制措施涉嫌行政違法，雖然存在適格行政相對人或與行政行為有利害關(guān)系的人可以提起行政訴訟，但部分行政相對人或利害關(guān)系人可能存在不能起訴、不便起訴的訴權(quán)行使障礙。在這種情況下，如果不糾正違法行政強制可能損害國家或社會公共利益，則檢察機關(guān)應(yīng)依法啟動民事行政檢察監(jiān)督程序。