王常君

國家發(fā)展改革委《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革實施意見的通知》（發(fā)改農經〔2017〕452號），明確指出2017年國家在東北三省和內蒙古自治區(qū)調整大豆目標價格政策，實行市場化收購加補貼機制。此舉意味著大豆目標價格補貼正式退出，中央財政對大豆生產者給予補貼。通過調減非優(yōu)勢產區(qū)玉米種植，優(yōu)化配置耕地資源，弱化政策支持造成的市場扭曲；有效利用國際市場資源，避免政策支持引發(fā)的貿易摩擦；合理補貼農民收入，維持糧食安全的生產保障。

2017年，各地按照“藏糧于地、藏糧于技”的發(fā)展思路，主動調整農業(yè)種植結構，加快優(yōu)化區(qū)域布局，在主要口糧作物稻谷、小麥播種面積保持基本穩(wěn)定的基礎上，調減庫存較多的玉米種植，特別是在玉米非優(yōu)勢產區(qū)“鐮刀彎”地區(qū)大幅度調減玉米播種面積，實行“糧改飼”“糧改豆”，增加雜糧和豆類的播種面積。

2017年全國糧食播種面積16.83億畝，比2016年減少1222萬畝，下降0.7%（國家統(tǒng)計局，2017）。黑龍江省2017年實現糧食產量6018.8萬噸，穩(wěn)居全國首位，但全國糧食“生產量、進口量、庫存量”三量齊增的怪現象在黑龍江省同樣存在，農業(yè)補貼政策與供給側改革如何協(xié)調才能促進黑龍江省三產融合互動？補貼政策如何調整才能在糧食供求總量基本平衡、結構矛盾凸顯的農業(yè)經濟新常態(tài)下，提高農業(yè)發(fā)展的質量和效益，加速現代農業(yè)發(fā)展和“四化”同步發(fā)展？

一、黑龍江省農業(yè)補貼政策實施效果

農業(yè)補貼是包括我國在內的大多數國家支持和保護農業(yè)發(fā)展的重要政策工具，通過對黑龍江省農戶調研結果顯示，補貼政策在糧食產能提升，保障糧食供給的同時，相對固化的發(fā)放依據、發(fā)放時間、發(fā)放模式也帶來了市場失靈與政策失靈。

（一）穩(wěn)定糧食供給，保障糧食安全

所有地區(qū)受訪農戶對補貼依據滿意度較高，78.89%受訪農戶認為按照種植面積發(fā)放農業(yè)補貼能夠在一定程度上促進糧食增產、促進農民增收。黑龍江省糧食總產自2010年后連續(xù)七年穩(wěn)定在1000億斤以上。糧食總產量、年均增量、商品量、調出量和人均占有量等均居全國之首。

（二）扭曲市場信號，增加生產成本

從調研農戶反饋得知，種糧時不會考慮補貼因素的農戶比例超過70%，相關研究已經表明任何與種植面積掛鉤的生產性補貼，都會因為投入性要素的市場化供給而轉化為地租上漲，從而增加農業(yè)生產成本，這種高成本的農業(yè)生產方式與國家托市收購的政策疊加，嚴重扭曲了市場供求信號，造成了高位價格均衡。在開放經濟環(huán)境下，必然導致難以順價銷售的后果，造成農業(yè)資源配置低效，農業(yè)競爭力低下。

（三）政策信號失靈，供給需求脫節(jié)

農業(yè)補貼政策自2004年實施以來，強調政策在糧食安全數量屬性上的基礎性作用和增加農民收入的普惠性質，弱化甚至擱置補貼在轉變農業(yè)生產組織方式、農業(yè)品種結構調整、農業(yè)技術體系構建、農產品營銷體系塑造等方面的積極作用?！凹庸ぱa貼、收儲補貼”等產業(yè)鏈中間環(huán)節(jié)臨時性政策，不能從根本上解決有效需求不足與農產品結構性過剩的兩難困境，超過90%以上受訪農戶認為，政策沒有及時調整，導致農業(yè)產出與市場需求有效對接，補貼造成的供需脫節(jié)問題凸顯。

二、農業(yè)補貼新政實施需要處理的三大關系

農業(yè)支持政策市場化轉變是必然趨勢，為順應我國農業(yè)支持政策轉型，促進新政平穩(wěn)過渡，引領農產品市場化定價的改革趨勢，首先需要處理好三大關系：

一是處理好計劃與市場關系。堅持市場化定價為目標的改革方向，政策實施的過渡期內，應繼續(xù)發(fā)揮國有糧食企業(yè)的主體收儲功能，避免主產區(qū)玉米、大豆價格下降過于劇烈，引發(fā)糧食價格大幅度波動，造成社會需求下降，引發(fā)更大范圍的物價波動。

二是處理好國內與國際關系。統(tǒng)籌利用國內外市場資源，優(yōu)化國內耕地資源配置，玉米價格走低直至與國際市場價格趨同，是必然趨勢。國內產業(yè)政策應該與國際貿易政策銜接，在國內玉米、大豆收獲上市流通期間，把握好進口的時間窗口與節(jié)奏，充分發(fā)揮國際市場填補國內供求余缺的作用。

三是處理好生產與消費關系。中國計生政策改革帶來的人口增長，快速推進的城鎮(zhèn)化進程，以及穩(wěn)步增長的居民收入，必然會帶來食物消費的升級。玉米、大豆作為畜牧業(yè)飼料的主要來源，在肉、蛋、奶生產中的要素投入中具有不可替代性。生產規(guī)劃調整要切合消費轉型的趨勢，將供給側結構性改革與需求側消費升級相結合，促進合理產出的有效轉化。

同時，為了更好的落實“市場化采購”+“生產者補貼”新型農業(yè)支持政策，必須緊抓以下三個關鍵點：

一是確定收入目標為主的基本原則。新政核心是減少政策對市場的扭曲，維持種植積極性的基礎上，保證農民的合理收入。政策出發(fā)點和最終著力點在于保證農民收入維持在合理的水平。將市場的功能交還給市場，避免政策反復造成的效率損失，提高政策支持的預期效果。

二是合理設定補貼標準及發(fā)放時間。新政本質上是目標價格補貼政策的一種呈現形式，生產者補貼標準要以現貨市場供求及期貨市場交易等因素綜合確定，既要體現生產成本變動又要結合需求趨勢變動，加上農民外出務工的平均收入，補齊農民收入短板，促進勞動力要素資源在農業(yè)及其他部門之間合理流動。補貼發(fā)放時間應在第二季種植開始前，使其成為農業(yè)再生產資本性投入的來源之一。

三是培育產業(yè)鏈綜合競爭力為目的。新政著力點依然集中在供給側，通過培育多元化采購主體，破除產業(yè)鏈垂直整合的體制性障礙，此外，應利用信息化技術對市場需求信息進行挖掘，利用有效需求、激發(fā)潛在需求、創(chuàng)造新需求去引領前端生產，提升產業(yè)鏈綜合競爭能力。

三、與供給側改革協(xié)調互進的農業(yè)補貼政策調整建議

在農業(yè)供給側改革背景下，市場化導向的補貼政策調整應該以信息化引領，以信息化帶動農業(yè)現代化，促進四化同步；以市場化為目的，通過完善農業(yè)補貼政策實現“去產能、降成本、補短板”，創(chuàng)新現代農業(yè)實踐，提速三產融合，打造生產經營特色突出、農畜產品優(yōu)質高效、品牌渠道優(yōu)勢明顯、綠色健康持續(xù)的現代農業(yè)發(fā)展新模式。

（一）補貼政策應以信息化為先導，促進供給側改革與需求側信息互動，形成有效市場均衡

統(tǒng)籌國土測量、衛(wèi)星遙感、農業(yè)信息化建設，整合農業(yè)生產信息資源，形成數據共享體系，打破以往“有稅有補、無稅不補”的糧食補貼原則，形成全新農業(yè)種植面積數據庫資源池，將不同地區(qū)農作物播種面積數字化，為農產品市場供給側與需求側決策提供信息依據，為不同品種、不同地區(qū)差異化補貼政策實施奠定數據基礎，降低農業(yè)補貼工作執(zhí)行成本，提高補貼工作效率。

（二）通過品種差異化補貼，調整供給結構，去掉多余產能

明確短期內補貼政策指向性，突出重點兼顧長遠。短期內，應該堅持以需求為導向，制定與實施品種差異化補貼政策，引導品種結構調整，去掉過剩產能，形成對接市場需求的有效供給，增加農民收入。通過“穩(wěn)定存量補貼、調整增量補貼、增加特殊補貼”，充分發(fā)揮農業(yè)補貼促進結構調整、發(fā)揮比較優(yōu)勢的財政杠桿作用。通過農業(yè)補貼實現增強農業(yè)綜合生產能力，提高農業(yè)競爭實力的長遠目的。

（三）通過全產業(yè)鏈增值補貼，提質增效，減低成本

農業(yè)補貼政策調整要以多樣化補貼方式滿足不同農戶需求，以多元化補貼項目全方位促進農業(yè)提質增效。重點支持一二三產融合、實踐綠色發(fā)展可持續(xù)理念等全產業(yè)鏈增值模式補貼，通過區(qū)別對待不同地區(qū)、不同品種、不同規(guī)模補貼對象來提高補貼政策的精準性，促進農業(yè)配套改革中生產組織方式、生產經營方式改變，提升農業(yè)發(fā)展質量，增強農業(yè)發(fā)展效益，降低農業(yè)發(fā)展成本。

（四）通過定向專項補貼，夯實基礎，補齊短板

落實“有種有補、沒種不補、誰種補誰”的基本原則。在農業(yè)生產大數據分析基礎上，做好糧食補貼準確及時發(fā)放。對糧食種植面積達到一定規(guī)模的農戶，給予專項補貼；建議適當提取一定比例補貼資金，定向補貼給省內具有品牌優(yōu)勢、地理資源優(yōu)勢的特色農產品產業(yè)集聚區(qū)，引導其向規(guī)?；?、品牌化、集聚化方向發(fā)展，形成資金、技術、人才、金融要素資源有效整合，提升全產業(yè)鏈價值創(chuàng)造與分配能力，增強農業(yè)發(fā)展基礎，補齊農業(yè)發(fā)展短板。促進農業(yè)生產、農村生態(tài)、農民生活共同進步。

（五）補貼政策以促進農業(yè)市場化為目的，促進三產融合，共享增值收益

從源頭牢固樹立圍繞需求、圍繞消費進行生產和調整的觀念，充分發(fā)揮市場配置要素資源作用。整合專項補貼資金，通過政府購買服務方式，憑借移動互聯(lián)、電視媒體、平面廣告等多種渠道宣傳，提升龍江綠色食品品牌效應，形成高端糧油食品市場壟斷性占有趨勢，從引導需求向創(chuàng)造需求轉變，樹立“生產是基礎，質量是核心，營銷是關鍵”經營理念，讓農業(yè)生產者真正成為市場經營主體，使農業(yè)生產結構與市場需求匹配。從供給側結構性改革入手，建立黑龍江省綠色、有機食品資源數據庫，選擇具有產業(yè)基礎的市縣，建設重點綠色食品、有機食品可追溯體系試驗示范區(qū)，增加綠色、有機安全農產品的供給，減少一般農產品的供應；引進具有線上、線下平臺優(yōu)勢互聯(lián)網企業(yè)，通過品牌捆綁，渠道共享，利益均沾等方式促進三產融合，增加特色農產品供給量，提升農業(yè)產業(yè)鏈增值增效。通過結構調整，促進農業(yè)生產由以數量為主轉向數量質量并重，更加注重效益，注重市場導向，更好滿足消費者需求。

（作者為黑龍江省宏觀經濟研究所研究員）