中國人民銀行甘孜州中心支行課題組

（四川康定 626000）

一、綠色稅收制度的內(nèi)涵和發(fā)展歷程

（一）綠色稅收的內(nèi)涵

自從20世紀(jì)50、60年代以來全球的環(huán)境開始逐步惡化，一些具有鮮明環(huán)保特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)概念，如綠色金融、綠色消費(fèi)、綠色GDP、綠色營銷等相繼出現(xiàn)。這些“綠色”概念是以節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境為宗旨的設(shè)計(jì)理念和方法，強(qiáng)調(diào)保護(hù)自然生態(tài)，充分利用資源，以人為本，善待環(huán)境?！熬G色稅收”一詞的廣泛使用是在20世紀(jì)80年代末期，按最新《IBFD國際稅收詞匯》（第7版）解釋，“Green taxation 綠色稅收（美國）：常用語，用于描述對(duì)納稅人投資于放置污染或保護(hù)環(huán)境的資產(chǎn)所給予的稅收減免（tax relief），或?qū)ξ廴拘袠I(yè)或使用污染物征收的稅?！彼饕▋煞矫娴膬?nèi)容：一方面是以保護(hù)環(huán)境為目的而征收的各種稅收；另一方面是實(shí)行的各種稅收優(yōu)惠政策。本文所研究我國的綠色稅收，還包括各種收費(fèi)收入，是廣義的綠色稅收。

（二）綠色稅收的理論依據(jù)

1.負(fù)外部效應(yīng)理論。英國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古在1920年出版的著作《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出了社會(huì)資源適度配置理論，他認(rèn)為：如果要實(shí)現(xiàn)社會(huì)凈收益的最大化，由于社會(huì)成本的存在，最終會(huì)產(chǎn)生環(huán)境的負(fù)外部效應(yīng)。在負(fù)外部環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)主體的社會(huì)成本和私人成本之間可能存在非常大的差異，靠市場本身無法矯正這種差異，最優(yōu)方案是由政府出臺(tái)稅收或補(bǔ)貼政策來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)主體的私人成本。一般認(rèn)為，庇古是系統(tǒng)研究環(huán)境與稅收理論問題的第一人，后來這種糾正外部性的方法被稱之為“庇古稅”（Pigovian Taxes）方案。

2.自然資源和環(huán)境的公共資本品理論。這種理論認(rèn)為自然資源和環(huán)境都具有公共產(chǎn)品的屬性，同時(shí)和其他生產(chǎn)要素一樣屬于資本品，具有不可分割的公共性。由于產(chǎn)權(quán)主體難以界定，它特有的公共性會(huì)導(dǎo)致人們過度使用資源、恣意惡化環(huán)境，并且無人為此承擔(dān)責(zé)任。為保護(hù)環(huán)境，政府應(yīng)作為環(huán)境和自然的產(chǎn)權(quán)主體，在向社會(huì)提供公共環(huán)境、資源和服務(wù)的同時(shí)，也要負(fù)責(zé)實(shí)施一系列政策，建立保護(hù)自然資源和環(huán)境的機(jī)制。在這些政策中，稅收負(fù)責(zé)提供解決公共產(chǎn)品問題的資金來源。

3.可持續(xù)發(fā)展理論。這種理論認(rèn)為環(huán)境和資源是有限且有價(jià)值的，人們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展過程中應(yīng)該保持其可持續(xù)性，使環(huán)境和資源不發(fā)生存量下降和損失。對(duì)環(huán)境和資源的利用要考慮代際資源配置和代際公平，也就是合理利用，綜合考慮帶給他人的損害成本和給后代帶來的機(jī)會(huì)成本。政府作為當(dāng)代人和后代人共同利益的代表，行使權(quán)力對(duì)團(tuán)體和個(gè)人使用環(huán)境和資源的行為征稅，并且將稅收的一部分作為管理、補(bǔ)償環(huán)境和資源的資金來源。

二、綠色稅收制度在國外的成功經(jīng)驗(yàn)

（一）西方國家綠色稅收制度改革的內(nèi)容

20世紀(jì)80年代末以來以O(shè)ECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）成員國為主的許多西方國家就改善環(huán)境進(jìn)行了重大的稅制改革，概括地講主要包括兩項(xiàng)內(nèi)容：一是降低部分稅種的稅率，如高收入納稅人的稅率和企業(yè)所得稅的稅率；二是增加一部分稅種的稅基，主要是消費(fèi)稅和增值稅之類間接稅的稅基。主要手段有：

1.修正財(cái)政和稅收扭曲。他們認(rèn)為：“假如對(duì)環(huán)境有害的活動(dòng)存在補(bǔ)貼，那么通過對(duì)環(huán)境危害不那么嚴(yán)重的行動(dòng)給予補(bǔ)貼，從而產(chǎn)生價(jià)格差異來支持這些對(duì)環(huán)境危害相對(duì)小的其他措施的解決辦法是次優(yōu)的。最好的辦法是消除所有對(duì)環(huán)境有害的活動(dòng)的補(bǔ)貼，將這些活動(dòng)的外部成本內(nèi)部化。”①OECD部長級(jí)會(huì)議報(bào)告.通過降低補(bǔ)貼改善環(huán)境，1998年4月.也就是在引進(jìn)環(huán)境稅之前，必須糾正不利于環(huán)境保護(hù)的財(cái)政政策，否則開征新的環(huán)境稅將毫無意義。

一是取消對(duì)環(huán)境有不利影響的補(bǔ)貼政策。當(dāng)時(shí)OECD成員國為能源、交通、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)等許多與環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域提供了大量的補(bǔ)貼，如8個(gè)OECD國家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼每年達(dá)3500億美元（約為OECD國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%），煤補(bǔ)貼每年達(dá)100億美元。據(jù)OECD的研究表明，取消這些補(bǔ)貼可引導(dǎo)生產(chǎn)、消費(fèi)行為發(fā)生根本性的改變，會(huì)導(dǎo)致環(huán)境后果發(fā)生質(zhì)的變化，這是綠色稅收改革最為迫切的任務(wù)。

二是修正扭曲的財(cái)政手段。如煤炭是污染最嚴(yán)重的燃料，但其稅率卻最低，1995年，每桶石油的稅額為22美元，而相當(dāng)于1桶石油的煤炭的平均稅額僅為0.3美元；又如較汽油而言，一些國家征收的柴油稅率較低，導(dǎo)致了污染嚴(yán)重的柴油類交通工具的不斷增長，從而使道路運(yùn)輸業(yè)過度發(fā)展。由此產(chǎn)生了差別稅收和稅收減免的扭曲，對(duì)此進(jìn)行改革之前必須分別采取措施調(diào)整煤炭和柴油稅率，以修正扭曲的稅收政策。

2.調(diào)整現(xiàn)行的稅收制度。能源是稅收收入的主要來源，但也是主要污染源，在考慮被征燃料總稅負(fù)的前提下，要從環(huán)境角度對(duì)不同類型的能源價(jià)格和稅收進(jìn)行調(diào)整，這也是一個(gè)通過確定污染企業(yè)稅率來調(diào)整相對(duì)價(jià)格的途徑。如一些國家開征燃料稅后占油泵出廠價(jià)格的約一半，為調(diào)整基于環(huán)境保護(hù)的稅制預(yù)留了非常大的空間，德國和荷蘭就是根據(jù)含硫量和含碳量進(jìn)行了燃油稅的調(diào)整。

3.征收新的環(huán)境稅。征收新的環(huán)境稅主要目的是保護(hù)環(huán)境，包括對(duì)排放或?qū)Ξa(chǎn)品進(jìn)行征稅，其中以產(chǎn)品為稅基的環(huán)境稅較為普遍，大部分環(huán)境稅都是在特定的基礎(chǔ)上以解決特定的環(huán)境問題為目的而開征的。如法國1985年開始征收硫稅，1990年針對(duì)揮發(fā)性有機(jī)化合物征稅；英國1996年開始征收土地回填稅；比利時(shí)自1993年通過“生態(tài)稅法”后，陸續(xù)開征了一系列的生態(tài)稅，適用于很多產(chǎn)品。

4.稅收改革要保持收入的中性。Goulder認(rèn)為綠色稅收有三項(xiàng)潛在優(yōu)勢：提高環(huán)境質(zhì)量、降低稅制成本、提高勞動(dòng)就業(yè)率，是屬于財(cái)政中性的稅種。為了保證政治上的可接受性，綠色稅收改革通常是在總體稅負(fù)不變的情況下進(jìn)行的。因此開征環(huán)境稅應(yīng)在降低其他稅種稅率的前提下進(jìn)行，從而達(dá)到財(cái)政中性的目的。比如1991年瑞典的稅改前提就是對(duì)所得稅大幅減稅，其后由新開征的一些環(huán)境稅（如對(duì)氮氧化物、二氧化碳、硫所征的稅）加以補(bǔ)償，其總量約為國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.2%，稅收的2.4%；1992年挪威也進(jìn)行了類似的稅改。

（二）西方國家綠色稅收制度的成效

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，以O(shè)ECD成員國為主的西方國家綠色稅收制度已建立成較為完善的體系，歸納來看主要分為三類：一是對(duì)排放各種污染物征收的稅；二是對(duì)高耗能高耗材行為征收的稅；三是對(duì)城市環(huán)境和居住環(huán)境造成污染的行為稅。綠色稅收制度較為典型的國家主要有美國、荷蘭和瑞典。

1.美國的綠色稅收制度特點(diǎn)是覆蓋面廣、優(yōu)惠靈活。環(huán)境稅種類較多，主要包括對(duì)燃料征收的稅、對(duì)能源征收的稅和對(duì)城市環(huán)境和生活環(huán)境造成污染征收的稅幾個(gè)方面；環(huán)境稅收優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在投資稅收抵免、加速折舊、直接稅收減免等方面。大部分與環(huán)境相關(guān)的稅收政策由聯(lián)邦和州兩級(jí)政府具體執(zhí)行，每個(gè)州都有不同的標(biāo)準(zhǔn)。從現(xiàn)有的環(huán)境稅收的實(shí)施效果來看，其作用是顯著的。如早在1971年美國國會(huì)就提出議案在全國范圍內(nèi)針對(duì)硫化物排放征稅，并于次年出臺(tái)《二氧化硫稅法案》，率先開征二氧化硫稅，此后逐漸建立了一套相對(duì)完善的稅收制度和優(yōu)惠政策。有數(shù)據(jù)顯示：過去40多年里，美國上空一氧化碳濃度下降了58%，同期二氧化氮濃度下降了25%，二氧化硫濃度下降了53%，直徑為10微米或更小的顆粒物其環(huán)境濃度下降了25%。

2.荷蘭綠色稅收制度的特點(diǎn)是種類多、詳細(xì)明確。主要包括燃料稅、垃圾稅、噪音稅、水稅、剩余糞肥稅等，這些稅收也成為實(shí)施其它環(huán)保措施的主要資金來源。其中垃圾稅是其環(huán)境稅中一個(gè)較為成功開征的稅種，荷蘭垃圾稅的征收目的是為收集和處理垃圾籌集資金，以家庭為征收單位。為體現(xiàn)公平，政府又開征了以家庭產(chǎn)生的垃圾數(shù)量為稅基的垃圾收集稅，各地可在兩個(gè)種稅之間進(jìn)行選擇，所收資金主要用于垃圾處理和研發(fā)新技術(shù)。目前，荷蘭的家庭垃圾回收率已超過64%，剩余大部分焚燒后用于發(fā)電，只有極少數(shù)量的垃圾被填埋處理；近年來研發(fā)的聯(lián)網(wǎng)垃圾箱、會(huì)說話的“Big Belly's”等新型垃圾收集裝置走在世界前列。

3.瑞典綠色稅收制度特點(diǎn)是征收細(xì)、稅種集中。瑞典是世界上最早開征環(huán)境稅的國家，綠色稅收規(guī)模較大，約占其GDP的13%，主體是對(duì)能源的征稅。能源稅作為其綠色稅收的核心，目的是通過能源稅推動(dòng)汽、煤炭、液化石油等價(jià)格上漲，促使家庭和企業(yè)節(jié)能減排。如對(duì)石化能源征收二氧化碳排放稅，其稅率從最早的每噸二氧化碳25歐元增加到120歐元，但生物燃料可享受免稅。在政策刺激下，目前瑞典個(gè)人和集體供暖已由過去的主要依賴石化變成了以生物燃料為主。

三、我國綠色稅收制度建設(shè)的現(xiàn)狀及問題分析

（一）綠色稅收理論體系的構(gòu)建

從筆者所查閱到的資料文獻(xiàn)看，20世紀(jì)90年代初期我國學(xué)者開始針對(duì)環(huán)境稅進(jìn)行理論研究。如1992年王松需提出生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的概念，認(rèn)為稅收體系的建立和投資結(jié)構(gòu)的完善是提高生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益的重要手段；1995年張世秋等人開始研究環(huán)境稅稅基、稅率等具體問題的制定原則；1998年王金南提出環(huán)境保護(hù)稅可實(shí)行差別化的稅率體制；等等。

20世紀(jì)90年代末期“綠色稅收”一詞開始在我國使用，21世紀(jì)之后，綠色稅收問題引發(fā)了一些學(xué)者的關(guān)注：2003年饒立新等提出開征資源環(huán)境稅，并作為除所得稅、商品勞務(wù)稅之外的第三大稅種，形成我國完善的稅收體系；2005年倪紅日針對(duì)合理利用稅收有效促進(jìn)資源利用做了深入的分析和研究；2007年謝永清分析了我國構(gòu)建節(jié)約型社會(huì)的發(fā)展理念中綠色稅收的作用，并就此提出了一些政策和建議。

我國綠色稅收的研究起步較晚，但目前為止已進(jìn)行了較為豐富的積累，對(duì)2018年開征環(huán)境保護(hù)稅起到了積極的推動(dòng)作用。

（二）我國現(xiàn)行綠色稅收制度體系的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的稅收政策主要分為兩類：一是環(huán)保方面的稅收收入，列入國庫公共預(yù)算收入中“稅收收入”科目核算；二是環(huán)保方面的收費(fèi)制度，列入國庫公共預(yù)算收入中“非稅收入”科目核算。

1.稅收方面的環(huán)境保護(hù)措施。根據(jù)國家稅務(wù)總局減免稅政策代碼目錄、主要稅種涉及的環(huán)保政策如表1至表6所示。此外，現(xiàn)行的一些零星稅種如車輛購置稅、土地增值稅、車船稅等也對(duì)保護(hù)環(huán)境、提高資源的使用效率有著積極的作用。如2012年以來財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、工業(yè)和信息化部陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于節(jié)約能源、使用新能源車輛減免車船稅的車型目錄的公告》，對(duì)符合條件的車船減免車船稅。

2.稅收之外的主要收費(fèi)項(xiàng)目。一是排污收費(fèi)制度。1982年國務(wù)院發(fā)布《征收排污費(fèi)暫行辦法》，標(biāo)志著排污收費(fèi)制度正式建立。在全國范圍實(shí)施30多年來，排污費(fèi)項(xiàng)目已覆蓋了包括水、氣、固體廢物、噪聲、放射性廢物等，不僅提高了污染治理能力，而且加強(qiáng)了環(huán)保系統(tǒng)的能力建設(shè)，取得了顯著的效果，也為環(huán)保稅的開征提供了技術(shù)上的可能。二是水資源費(fèi)制度。我國1980年開始征收水資源費(fèi)，2006年國務(wù)院發(fā)布了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，規(guī)定了水資源費(fèi)的主要用途包括水資源的節(jié)約、保護(hù)和管理，對(duì)于加強(qiáng)稅投融資體制改革，探討節(jié)水型社會(huì)建設(shè)投資機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)具有十分重要的意義。三是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度。1994年國務(wù)院發(fā)布了《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，明確對(duì)于在中國境內(nèi)（包括管轄海域）開采礦產(chǎn)資源的行為，應(yīng)當(dāng)繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，其目的是為了保障國家對(duì)礦產(chǎn)資源的權(quán)益，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘察、保護(hù)和合理開發(fā)利用。它是國家所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式，收入由中央和地方共享，地礦主管部門會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收。

表1 增值稅

表2 消費(fèi)稅

表3 企業(yè)所得稅

表4 資源稅

表5 房產(chǎn)稅

表6 城鎮(zhèn)土地使用稅

（三）我國綠色稅收體系存在的問題

1.未形成系統(tǒng)的綠色稅收制度。我國現(xiàn)在尚未開征單獨(dú)的環(huán)保稅，2016年之前也沒有為環(huán)保而單獨(dú)設(shè)立的稅法，稅收對(duì)環(huán)境保護(hù)的作用主要體現(xiàn)在一些分散的稅收優(yōu)惠政策上。從環(huán)境保護(hù)收入的具體項(xiàng)目來看，稅費(fèi)的種類偏多，但沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并且立法層次也不夠，導(dǎo)致了征收和使用過程中都存在很大的隨意性，不能滿足環(huán)境保護(hù)的資金需要，也沒有更好地體現(xiàn)對(duì)生態(tài)的調(diào)節(jié)功能。我國綠色稅收體系建設(shè)明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，制約了環(huán)境稅制的作用力度。

2.現(xiàn)行稅種有關(guān)環(huán)保的規(guī)定不健全?，F(xiàn)有涉及環(huán)保的稅種中有部分稅種對(duì)環(huán)境保護(hù)的調(diào)節(jié)力度不夠，限制了稅收對(duì)環(huán)保方面的調(diào)控力度，弱化了稅收對(duì)環(huán)境保護(hù)的作用。比如就資源稅而言，目前依然采用從量定額征收的辦法，計(jì)稅依據(jù)缺乏彈性、征稅范圍偏窄，與我國資源短缺、利用率不高、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重的情況極不相稱，已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

3.環(huán)保收費(fèi)制度亟待改革。受我國橫向環(huán)境管理體制不健全等原因影響，環(huán)保收費(fèi)制度普遍存在法律依據(jù)不充分、執(zhí)法剛性不足、收費(fèi)手段不健全、征收標(biāo)準(zhǔn)偏低、行政干預(yù)和地方保護(hù)主義等問題。如現(xiàn)行由環(huán)保部門征收的排污費(fèi)，不但標(biāo)準(zhǔn)偏低、征收面窄，而且征收過程中阻力很大，不能做到應(yīng)收盡收，排污資金的使用效果也不理想。

4.針對(duì)環(huán)境保護(hù)的稅收優(yōu)惠方式單一。現(xiàn)行稅制中對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠項(xiàng)目較少，如國際上常用的對(duì)稅收政策可以進(jìn)行有效補(bǔ)充和完善的再投資退稅、延期納稅、加速折舊等方式，在我國仍較為欠缺。

四、后“營改增”時(shí)代建立綠色稅制的必要性和可行性

（一）在我國建立綠色稅收制度的必要性

1.建立綠色稅收制度是改善我國自然環(huán)境的必由之路。從總量上看，我國地大物博，但人均資源很匱乏。20世紀(jì)80年代以來，工業(yè)化和城市化粗放式的快速發(fā)展也給環(huán)境帶來了巨大壓力，一些城市的大氣懸浮顆粒物及二氧化硫濃度超過國際衛(wèi)生組織所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的1～4倍，受酸雨影響的國土面積占總面積的1/3，環(huán)境污染及環(huán)境退化所造成的損失每年大約占GDP的5.5%～9.8%。各國的實(shí)踐證明，稅收政策是解決環(huán)境問題的有效手段，進(jìn)行稅制綠化改革是大勢所趨，我國在新的形勢下也需要盡快跟上世界稅制改革的步伐。

2.新的形勢下亟待進(jìn)行稅制的綠化改革。隨著上世紀(jì)全球環(huán)境惡化的趨勢，各國紛紛改變了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長模式，即以GDP為核心的稅制，本世紀(jì)的稅制已演變成為以可持續(xù)發(fā)展為核心的稅制。黨中央、國務(wù)院根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，目的是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)升級(jí)。伴隨著2016年5月1日營改增試點(diǎn)的全面推開，作為地方稅收第一大稅種的營業(yè)稅消失，并且營業(yè)稅失去對(duì)其附征的教育附加、城市維護(hù)建設(shè)等附加稅種的帶動(dòng)作用，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收體系的建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，重新構(gòu)建行之有效的地方稅征管體系已是迫在眉睫的任務(wù)。從長遠(yuǎn)來看，綠色稅收通過稅收調(diào)節(jié)的杠桿作用，倒逼企業(yè)優(yōu)化要素配置效率，減少對(duì)自然環(huán)境的傷害，從而整體提高社會(huì)生產(chǎn)力，這其實(shí)也是供給側(cè)改革的最終目標(biāo)。因此著力推動(dòng)“費(fèi)改稅”，構(gòu)建完善的綠色稅收制度，是我國現(xiàn)階段可持續(xù)發(fā)展背景下必然的選擇。

（二）在我國建立完善綠色稅制的可行性

1.環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)提供了主觀條件。近幾十年來我國發(fā)生的一些重大自然災(zāi)害以及越來越嚴(yán)重的霧霾、沙塵暴現(xiàn)象都是人為破壞生態(tài)的結(jié)果，我們?yōu)榇艘哺冻隽顺镣吹拇鷥r(jià)，深切地感受到大自然可怕的報(bào)復(fù)，對(duì)美好環(huán)境的渴望越來越強(qiáng)烈。同時(shí)保護(hù)地球、保護(hù)生態(tài)、保護(hù)家園也成為世界各國人民的共同愿望。這為我國綠色稅制的引入和建立提供了良好的思想基礎(chǔ)。

2.科學(xué)發(fā)展觀戰(zhàn)略的制定提供了政策保障。 2005年8月，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平同志提出了“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷，后來他又在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步闡述了綠水青山與金山銀山之間三個(gè)發(fā)展階段的問題。2016年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署指出：“中國的生態(tài)文明建設(shè)理念與經(jīng)驗(yàn)，正在為世界可持續(xù)發(fā)展提供重要借鑒”②聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署報(bào)告《綠水青山就是金山銀山：中國生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動(dòng)》，第二屆聯(lián)合國環(huán)境大會(huì)，內(nèi)羅畢，2016年5月27日。。我國實(shí)行資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力的措施已經(jīng)得到世界各國的廣泛認(rèn)可，這也為我國綠色稅制的引入和建立提供了必要的政策支持。

3.稅制的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。保護(hù)環(huán)境一直以來都是我國的一項(xiàng)基本國策，運(yùn)用稅收手段解決環(huán)境問題可追溯到20世紀(jì)70年代，原工商稅和所得稅曾實(shí)施對(duì)企業(yè)以“三廢”和其它廢舊物資為主要原料生產(chǎn)的產(chǎn)品予以減免稅的優(yōu)惠政策。此后，在我國多次改革進(jìn)行的稅制過程中，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的政策不斷豐富和發(fā)展，為綠色稅制的建立打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在新一輪的稅制改革中，我國致力于打造新時(shí)代下的綠色稅收體系，加快進(jìn)行了稅收體制改革、推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅立法進(jìn)程等“一攬子”改革。如2015年提高卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)消費(fèi)稅，目標(biāo)直指控?zé)煟?.6升及以下排量乘用車的車輛購置稅減半征收；2016年對(duì)購置公共汽電車的城市公交企業(yè)免征車輛購置稅，進(jìn)一步引導(dǎo)綠色低碳的汽車消費(fèi)；同年7月1日全面推開資源稅改革，實(shí)施從價(jià)計(jì)征，清理收費(fèi)基金，試點(diǎn)開征水資源稅；等等。表明我國進(jìn)一步加大運(yùn)用稅收調(diào)控促進(jìn)綠色發(fā)展的堅(jiān)定決心。

4.營改增的減稅紅利為綠色稅收營造了良好的環(huán)境。按照綠色稅收財(cái)政中性的特點(diǎn)，固定的稅負(fù)是改革稅制的先決條件。全面推開營改增試點(diǎn)一年多以來，優(yōu)化了稅制結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了專業(yè)化分工，培育壯大了新動(dòng)能，也為企業(yè)減輕了稅負(fù)。據(jù)財(cái)政部和國家稅務(wù)總局公布的數(shù)據(jù)，截至2017年4月底，全國減稅規(guī)模近7000億元，超98.7%的納稅人實(shí)現(xiàn)稅負(fù)降低或持平。以開征環(huán)保稅為例，按中央財(cái)經(jīng)大學(xué)測算每年征收的規(guī)模可達(dá)500億元③歐陽春香.環(huán)保稅2018年1月1日開征 每年征收規(guī)?？蛇_(dá)500億.中國證券報(bào)，2016-12-26.，較2015年排污費(fèi)173億元的征收規(guī)模相比有所增加。在營改增大規(guī)模減稅的環(huán)境下，能夠最大限度保證納稅人的可接受度，消除消費(fèi)者懷疑環(huán)保稅會(huì)提高產(chǎn)品價(jià)格的疑慮，確保綠色稅收各項(xiàng)制度的順利實(shí)施。

五、構(gòu)建我國完善綠色稅收體系的對(duì)策與建議

2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》（以下簡稱《環(huán)保稅法》），于2018年1月1日起正式實(shí)施。這是我國繼車輛購置附加費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)以后“費(fèi)改稅”改革的又一次重要推進(jìn)，也是第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法，在我國綠色稅收制度上具有里程碑的意義。我國應(yīng)以此為契機(jī)，完善綠色稅收體系的總體框架，即：以環(huán)保稅為主體稅種，消費(fèi)稅、資源稅、車船稅等為輔助，相關(guān)稅收政策為補(bǔ)充，獎(jiǎng)懲并舉，構(gòu)建一套科學(xué)完整的“綠色稅收制度”。

（一）確定基本原則

一是以國情為本。考慮到我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境之下企業(yè)的負(fù)擔(dān)能力問題，綠色稅收和其它稅收應(yīng)當(dāng)有一定的區(qū)別，企業(yè)履行了環(huán)保責(zé)任，就可以少繳稅，不能因此總體上增加企業(yè)的稅負(fù)，甚至沖抵供給側(cè)改革的成效。當(dāng)然，環(huán)保稅開征以后每個(gè)企業(yè)的稅負(fù)增減情況是不一樣的，對(duì)于一些治污壓力較大的企業(yè)來說，短期內(nèi)稅負(fù)會(huì)有一定程度的上升，這體現(xiàn)的是環(huán)保稅的杠桿調(diào)節(jié)作用。

二是公平與效率并重。堅(jiān)持“誰污染誰納稅”和“完全納稅”原則，要形成新開征的稅種與現(xiàn)有綠色稅種協(xié)調(diào)配合的機(jī)制，以期達(dá)到綠色稅收的橫向與縱向公平，形成完善的綠色稅收制度體系。

三是依法征收。較收費(fèi)而言，稅收由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收，征收成本相對(duì)較低，具有固定性、無償性、強(qiáng)制性的特點(diǎn)，更具有約束力，能最大限度避免“人情稅”和地方保護(hù)主義的干擾，保證對(duì)破壞環(huán)境的企業(yè)和個(gè)人依法征收。

四是?？顚Ｓ?。針對(duì)綠色稅收的使用，要嚴(yán)格實(shí)行?？顚Ｓ弥贫?，建立環(huán)保專項(xiàng)基金。具體由各級(jí)財(cái)政部門編制預(yù)算，人大、審計(jì)等職能部門對(duì)資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，確保資金合理、有效使用。

（二）確立環(huán)保稅主體稅種的地位

從目前《環(huán)保稅法》規(guī)定的應(yīng)稅污染物來看，范圍仍然不夠全面，如各方面爭議比較大的二氧化碳最終未納入征收范圍。從長期發(fā)展來看，我國二氧化碳排放量總體偏大，建議今后根據(jù)新情況新形勢，采取循序漸進(jìn)的方式擴(kuò)大征收范圍，將二氧化碳排放、光污染征稅等植入環(huán)保稅。在環(huán)保稅的稅率設(shè)計(jì)上，應(yīng)綜合考慮污染所產(chǎn)生的邊際社會(huì)損失，以及環(huán)保收入所帶來的邊際社會(huì)效應(yīng)，可賦予各地區(qū)一定的權(quán)限，根據(jù)當(dāng)?shù)匚廴九欧徘闆r在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)亩惵噬细?。研究制定相?yīng)的配套措施，實(shí)行多種政策工具協(xié)調(diào)搭配和綜合運(yùn)用，同時(shí)也要避免改革對(duì)一些特殊群體、弱勢群體的沖擊，公平、順利地推進(jìn)環(huán)保稅的實(shí)施。

（三）進(jìn)一步完善其他稅種的改革

一是繼續(xù)推進(jìn)資源稅改革。推進(jìn)資源稅改革一年多以來，全國減免的資源稅累計(jì)近42億元，初步實(shí)現(xiàn)了其釋放減稅紅利、引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的目標(biāo)，同時(shí)也為地方培育優(yōu)質(zhì)可持續(xù)的稅源、優(yōu)化營改增后的地方稅體系提供了良好的思路。如改革后原礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅后全部留歸地方，有助于地方加快建立完善的資源和環(huán)境損害補(bǔ)償機(jī)制。建議在進(jìn)一步推廣資源稅改革時(shí)擴(kuò)大征稅范圍，并對(duì)非再生性資源生產(chǎn)、消費(fèi)行為大幅提高稅率；鑒于土地的資源性質(zhì)，建議通過改革將對(duì)土地課征的稅種，如土地使用稅、土地增值稅并入資源稅中。

以水資源稅為例，試點(diǎn)以后河北省取水總量由2015年187億立方米降至2016年182億立方米，節(jié)約用水5億多立方米。其中地下水取用水量較上年減低6.56%，節(jié)水成效明顯④稅務(wù)總局將進(jìn)一步推進(jìn)資源稅改革.上海證券報(bào)，2017-9-28.。建議盡快完善稅制要素設(shè)計(jì)，在全國范圍內(nèi)穩(wěn)步推廣水資源稅改革，充分發(fā)揮稅收手段在緩解水資源短缺及遏制水污染問題方面的調(diào)節(jié)作用。

二是盡快推動(dòng)未進(jìn)行改革或改革進(jìn)展緩慢的部分稅種改革步伐。以消費(fèi)稅為例，我國現(xiàn)行消費(fèi)稅制始于1994年，2006年開始逐步擴(kuò)圍、部分推動(dòng)，但是一直沒有整體推進(jìn)。建議盡快推行消費(fèi)稅改革，擴(kuò)大征收范圍，將一次性餐具等資源產(chǎn)品、高檔皮毛、私人飛機(jī)、紅木家具、高爾夫等奢侈性產(chǎn)品和消費(fèi)納入課稅范圍，并建立課稅范圍動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，適時(shí)調(diào)節(jié)稅率結(jié)構(gòu)和征收環(huán)節(jié)。

三是改革過程中要體現(xiàn)綠色稅收的引導(dǎo)機(jī)制。在進(jìn)行新的改革時(shí)可適當(dāng)借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將排污企業(yè)的外部成本內(nèi)部化，增大企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本，倒逼企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)減少能源消耗，購買污染處理設(shè)備等，以實(shí)現(xiàn)利潤最大化的目標(biāo)，體現(xiàn)對(duì)市場經(jīng)濟(jì)主體保護(hù)環(huán)境的行為施加一定的經(jīng)濟(jì)刺激。

（四）采取多種稅收優(yōu)惠政策

對(duì)現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行調(diào)整，不僅限于減稅、免稅等傳統(tǒng)的手段，適時(shí)引入投資抵免、加速折舊等政策。制定環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，特別對(duì)高新環(huán)保技術(shù)予以稅收鼓勵(lì)。如：對(duì)引進(jìn)環(huán)保技術(shù)的稅收優(yōu)惠、技術(shù)轉(zhuǎn)讓收人的稅收減免、技術(shù)轉(zhuǎn)讓費(fèi)的稅收扣除等。全方位研究制定環(huán)保產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，以此促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。如：環(huán)保企業(yè)所得稅可得到一定幅度的減免、新購置的環(huán)保設(shè)備允許進(jìn)項(xiàng)抵扣、使用后的環(huán)保設(shè)備實(shí)行加速折舊、鼓勵(lì)環(huán)保投資、環(huán)保產(chǎn)品在出口政策上給予稅收支持、實(shí)行環(huán)保投資退稅等。

（五）強(qiáng)化征收管理

在著力打造綠色稅收管理體系過程中由地方政府主導(dǎo)，稅務(wù)部門和環(huán)保部門通力配合，搭建新型管理體系，是綠色稅收新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的有益嘗試和具體實(shí)踐。在明晰環(huán)保稅征管工作程序的同時(shí)，更離不開一系列的機(jī)制保障。

一是開發(fā)信息管理軟件。環(huán)保稅征管涉及組織收入的各個(gè)環(huán)節(jié)和部門，管理過程中需要儲(chǔ)存和運(yùn)算大量的涉稅數(shù)據(jù)，單純靠手工運(yùn)算幾乎不可能實(shí)現(xiàn)，亟需開發(fā)專門的管理軟件，借助信息化提升工作效率。管理軟件應(yīng)涵蓋環(huán)保指標(biāo)和稅收各個(gè)維度的數(shù)據(jù)庫，如環(huán)保局指標(biāo)應(yīng)包括排污單位的排污許可、污染物排放數(shù)據(jù)、環(huán)境違法和受行政處罰等相關(guān)信息，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)包括納稅人的納稅申報(bào)、稅款入庫、減免稅額、欠繳稅款及風(fēng)險(xiǎn)疑點(diǎn)等環(huán)境保護(hù)涉稅信息，實(shí)現(xiàn)過程智能監(jiān)控，信息充分共享。借助信息化手段，把管理思路和手段內(nèi)嵌到計(jì)算機(jī)軟件中，提升工作效率，加強(qiáng)環(huán)境稅征收管理，確保稅款及時(shí)、足額入庫。

二是多層次組織團(tuán)隊(duì)建設(shè)。人才是開展稅收征收管理工作的必要條件，可從三個(gè)方面啟動(dòng)團(tuán)隊(duì)建設(shè)：在稅務(wù)總局收入規(guī)劃核算司內(nèi)部組建綠色稅收經(jīng)濟(jì)分析團(tuán)隊(duì)，以便順利開展綠色稅收經(jīng)濟(jì)分析；在稅務(wù)系統(tǒng)各層級(jí)組建相關(guān)分析團(tuán)隊(duì)，促進(jìn)各地開展適合本地區(qū)的綠色稅收經(jīng)濟(jì)分析；由政府組建經(jīng)濟(jì)學(xué)專家團(tuán)隊(duì)，為研判環(huán)境保護(hù)與稅收等一系列效應(yīng)提供第三方智力支持。

（六）針對(duì)綠色稅收要制定配套實(shí)施的手段

一是建立綠色稅收效果評(píng)估機(jī)制。作為一種特定政策目的稅，綠色稅收不能單純地成為政府的籌資手段，要保證綠色稅收的征收目的以及實(shí)現(xiàn)目的的程度。為保證其有效性和正當(dāng)性，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)合理的稅制評(píng)估機(jī)制是非常有必要的。

二是完善綠色稅收定向支出機(jī)制。綠色稅收要保障其支出用途的一致性，真正用于環(huán)境污染的治理上，也要進(jìn)一步明確其支出一定要用于環(huán)境保護(hù)這一既定的目的，此外還要嚴(yán)格控制不利于污染控制的支出。

三是建立綠色稅收按類型的管理機(jī)制。環(huán)境污染的類型很多，在管理中要按污染范圍界定中央和地方環(huán)境保護(hù)稅收入的管理范圍，如來自全國范圍的污染物（如大氣污染）應(yīng)該主要由中央財(cái)政納入治理?！董h(huán)保稅法》雖列出了大氣污染、水體污染、固體廢棄物污染和噪音污染四種類型，但未采用國外按類型設(shè)置稅種的方法，而是采用“環(huán)境保護(hù)稅”這一寬泛的名稱，仍然可以分別在中央和地方按科目對(duì)不同污染類型的收入分類管理，進(jìn)行分配和使用。

（七）健全環(huán)保聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高全民參與意識(shí)

保護(hù)生態(tài)環(huán)境不僅是各級(jí)政府、主管部門的責(zé)任，也是全社會(huì)每個(gè)企業(yè)、每個(gè)組織、每個(gè)公民的義務(wù)。要營造良好的社會(huì)生態(tài)環(huán)境，各級(jí)政府部門應(yīng)全面貫徹新發(fā)展理念，廣大企業(yè)應(yīng)開拓進(jìn)取勇?lián)鐣?huì)責(zé)任，各類社會(huì)組織應(yīng)堅(jiān)定不移發(fā)揮正能量，每一個(gè)公民應(yīng)主動(dòng)踐行低碳環(huán)保的生活方式和消費(fèi)模式，如此，各項(xiàng)規(guī)章制度、政策措施才能真正落到實(shí)處。

大型企業(yè)集團(tuán)應(yīng)對(duì)集團(tuán)排污費(fèi)繳納情況進(jìn)行調(diào)研統(tǒng)計(jì)，評(píng)估企業(yè)繳稅情況，統(tǒng)籌投入相應(yīng)的資源，改造高污染排放的子企業(yè)，包括通過環(huán)保設(shè)備投入、改造流程工藝手段減少污染物排放，有條件的企業(yè)還可以搭建收集相關(guān)信息的IT平臺(tái)，加強(qiáng)管理。

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