長(zhǎng)期以來(lái)，公路超限運(yùn)輸問(wèn)題一直是交通部門及公路行業(yè)難以根除的“毒瘤”，其造成的折損公路使用壽命、影響公路交通安全、擾亂公路運(yùn)輸市場(chǎng)等危害，嚴(yán)重制約了我國(guó)向交通強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的步伐。對(duì)此，國(guó)家及地方政府層面不斷出臺(tái)新法律新政策，從超限的源頭治理到事后處罰等形成一系列操作規(guī)范程序，在一定程度上有效治理了超限運(yùn)輸行為，但仍有很大的發(fā)展空間。要完全落實(shí)超限治理的法律政策，彰顯制度功能，首先需要解決的是執(zhí)法主體資格的認(rèn)定問(wèn)題，形成主體之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)作，以最優(yōu)化做好超限治理工作。

超限運(yùn)輸各方主體法律關(guān)系的法理分析

在現(xiàn)實(shí)中，公路運(yùn)輸往往存在車輛既超限又超載的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致各方執(zhí)法主體均有對(duì)超限超載行為的執(zhí)法權(quán)。執(zhí)法主體的不統(tǒng)一，容易發(fā)生行政執(zhí)法糾紛，一定程度上也降低了執(zhí)法效率，厘清超限運(yùn)輸各方主體法律關(guān)系成為治理超限問(wèn)題的關(guān)鍵。在超限運(yùn)輸法律關(guān)系中，通常涉及四方主體：縣級(jí)以上人民政府交通主管部門或者其設(shè)置的公路管理機(jī)構(gòu)（簡(jiǎn)稱“公路管理機(jī)構(gòu)”）、公安部門、公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)以及公路使用人。因超限治理的對(duì)象直接指向公路使用人，對(duì)各方主體的考量同樣應(yīng)當(dāng)以公路使用人為中心展開(kāi)。

公路管理機(jī)構(gòu)和公路使用人的關(guān)系

關(guān)于超限行為本身的治理，我國(guó)《公路法》第8條、《公路安全保護(hù)條例》第3條賦予公路管理機(jī)構(gòu)公路行政管理的職能，公路管理機(jī)構(gòu)基于法律、行政法規(guī)的授權(quán)具有監(jiān)管超限運(yùn)輸?shù)男姓?zhí)法權(quán)。由此可以看出，對(duì)于超限的治理，公路管理機(jī)構(gòu)行使的是法律賦予的行政權(quán)力，公路管理機(jī)構(gòu)和公路使用人處于不對(duì)等的行政關(guān)系，具體來(lái)說(shuō)是一種行政管理關(guān)系。當(dāng)公路使用人超限運(yùn)輸行使時(shí)，公路管理機(jī)構(gòu)有權(quán)以自己的名義對(duì)公路使用人進(jìn)行審批、罰款。

同時(shí)，公路的所有權(quán)屬于國(guó)家，國(guó)家將具體的超限運(yùn)輸管理職權(quán)通過(guò)法律、行政法規(guī)的明確規(guī)定，授權(quán)給公路管理機(jī)構(gòu)，而路產(chǎn)損壞賠償請(qǐng)求權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于該監(jiān)管職權(quán)的一部分。因此，當(dāng)存在超限運(yùn)輸行為時(shí)，造成公路路產(chǎn)損壞時(shí)，公路管理機(jī)構(gòu)有權(quán)主張路產(chǎn)損壞賠償。

公安部門與公路使用人的關(guān)系

公安部門和公路管理機(jī)構(gòu)不同，其對(duì)車輛行駛進(jìn)行管理，重點(diǎn)在于公路交通安全和交通秩序的管理和維護(hù)。根據(jù)國(guó)務(wù)院《道路交通管理?xiàng)l例》（已失效）第8條的規(guī)定（現(xiàn)已被《道路交通安全法》第48條所取代），公安部門有權(quán)治理公路超載運(yùn)輸行為。在法律沒(méi)有綜合執(zhí)法授權(quán)的前提下，公安機(jī)關(guān)和公路管理機(jī)構(gòu)只能各執(zhí)自己的法，不能越權(quán)。進(jìn)一步而言，當(dāng)涉及超載運(yùn)輸時(shí)，公安部門與公路使用人形成行政法律關(guān)系；當(dāng)涉及超限運(yùn)輸時(shí)，公安部門在無(wú)法律授權(quán)的前提下，法無(wú)授權(quán)即禁止，公安部門不得越權(quán)執(zhí)法。

公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)和公路使用人的關(guān)系

國(guó)務(wù)院《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)國(guó)家所有的公路享有公路經(jīng)營(yíng)權(quán)，該公路經(jīng)營(yíng)權(quán)包括占有、使用、收益的權(quán)能，完全具備用益物權(quán)的屬性，其以占有公路為前提，以收益為目的，以使用、保護(hù)為手段，允許他人通行公路、在公路沿線設(shè)置廣告等，取得其使用價(jià)值（通行費(fèi)、維修費(fèi)和沿線廣告收費(fèi)等）。同時(shí)《公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)又規(guī)定公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的公路養(yǎng)護(hù)義務(wù)，公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)有保障公路完好的責(zé)任，有向社會(huì)提交合格產(chǎn)品的責(zé)任。當(dāng)存在超限運(yùn)輸行為造成公路路產(chǎn)損害時(shí)，公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)與公路使用人之間形成侵權(quán)法律關(guān)系，公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)有權(quán)向公路使用人主張路產(chǎn)損害賠償。值得注意的是，此時(shí)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)與公路使用人系民事賠償糾紛，超限車輛的治理工作在行為性質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)的行政行為，作為民事主體的公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)無(wú)權(quán)履行行政行為，公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)和公路使用人之間無(wú)行政法律關(guān)系。

總結(jié)而言，在公路超限運(yùn)輸各方主體法律關(guān)系中，公路管理機(jī)構(gòu)基于法律、行政法規(guī)的授權(quán)有權(quán)以自己的名義從事公路超限治理行為，公安部門、公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)在無(wú)法律授權(quán)的前提下，不得行使公路超限治理職能。

整車式稱重電子不停車收費(fèi)(ETC)項(xiàng)目的應(yīng)用，極大提高車道利用率和貨車通行效率，有助于打擊偷逃漏費(fèi)，緩解收費(fèi)站擁堵壓力，維護(hù)收費(fèi)秩序。

科技驅(qū)動(dòng)提升執(zhí)法水平，電子監(jiān)控助力路政巡查。

超限治理執(zhí)法主體的明確與定位

綜合執(zhí)法主體的正當(dāng)性

從根本上而言，超限治理的目的不是為了懲罰超限運(yùn)輸?shù)墓肥褂萌?，而是為了保護(hù)公路的良好技術(shù)狀態(tài)，從而最大可能地延長(zhǎng)公路的使用壽命。因此，無(wú)論是作為公路的管理主體即公路管理機(jī)構(gòu)，還是其他管理主體如公安部門、公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)等，都有義務(wù)維護(hù)公路的完整安全暢通，超限治理綜合執(zhí)法的實(shí)踐正是保護(hù)公路的有力體現(xiàn)。從法律層面來(lái)說(shuō)，任何行政行為的履行必須有法律的明確授權(quán)，否則屬于違法越權(quán)行為。《關(guān)于治理車輛超限超載聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化制度化工作的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》規(guī)定了公路管理機(jī)構(gòu)，以及公安部門綜合執(zhí)法治理超限超載運(yùn)輸行為，賦予公安部門超限治理的職權(quán)，其綜合執(zhí)法工作實(shí)質(zhì)上屬于法律授權(quán)行為，具有正當(dāng)性。

前面已經(jīng)論述，超限車輛的治理工作從行為性質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)的行政行為，雖然作為民事主體的公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)一般無(wú)權(quán)從事治超工作，但同樣可以通過(guò)法律的授權(quán)委托行使超限治理權(quán)能。例如，安徽地方立法《安徽省治理貨物運(yùn)輸車輛超限超載條例》，一方面規(guī)定公路管理機(jī)構(gòu)和公安部門有權(quán)查處超限超載車輛，另一方面又規(guī)定公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)提供安裝超限超載檢測(cè)裝置，并檢測(cè)超限超載的貨運(yùn)車輛，將超限超載車輛的檢測(cè)工作交由公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)行使。超限超載車輛的檢測(cè)工作從行為性質(zhì)上屬于行政行為，作為民事主體的公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)無(wú)權(quán)履行行政行為，安徽地方立法的規(guī)定實(shí)際上將一部分超限超載治理權(quán)限授權(quán)給了公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)。

科技治超模式應(yīng)用的可行性

隨著科技的快速發(fā)展與運(yùn)用，超限治理工作不再僅限于傳統(tǒng)的治理模式，科技治超作為社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物推行越來(lái)越廣泛，是公路治超模式的一大創(chuàng)新?？萍贾纬址Q非現(xiàn)場(chǎng)治超，是指通過(guò)科技手段運(yùn)用動(dòng)態(tài)稱重設(shè)備自動(dòng)獲取通行車輛相關(guān)數(shù)據(jù)，以此作為證據(jù)認(rèn)定通行車輛是否超限超載運(yùn)輸?？萍贾纬⒎鞘呛?jiǎn)單的測(cè)量取證手段，而是與傳統(tǒng)治超執(zhí)法行為相對(duì)應(yīng)的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法行為，正確解讀科技治超的行為性質(zhì)有利于把握治超主體的資格和范圍，規(guī)范非現(xiàn)場(chǎng)治超模式。

科技治超最大的特點(diǎn)在于其具有非現(xiàn)場(chǎng)性，傳統(tǒng)行政行為的履行具有主動(dòng)性，兩者在一定程度上存在矛盾。而且，科技治超的檢測(cè)主體有可能是作為民事主體的公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)，缺乏行政主體資格。但是，仔細(xì)研究發(fā)現(xiàn)，科技治超模式是運(yùn)用科技手段檢測(cè)車輛是否超限的一系列執(zhí)法活動(dòng)，其中稱重設(shè)備、檢測(cè)器等作為科技手段，其檢測(cè)結(jié)果是認(rèn)定車輛超限的重要證據(jù)，執(zhí)法人員依據(jù)該結(jié)果進(jìn)行事后通知處理?？萍紮z測(cè)即為執(zhí)法人員行政行為開(kāi)始的標(biāo)志，事后處理結(jié)果為行政行為結(jié)束的節(jié)點(diǎn)，與傳統(tǒng)行政行為相比，其行為發(fā)生時(shí)的非現(xiàn)場(chǎng)性特點(diǎn)并不能掩蓋其行使國(guó)家行政權(quán)力的屬性，實(shí)質(zhì)上仍屬于行政行為的范疇。在無(wú)法律綜合執(zhí)法授權(quán)的情形下，公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)無(wú)權(quán)開(kāi)展公路超限治超檢測(cè)、查處等工作，科技治超手段的行使亦需要通過(guò)法律政策的授權(quán)。

執(zhí)法主體責(zé)任承擔(dān)的獨(dú)立性

公路管理機(jī)構(gòu)、公安部門等依據(jù)法律政策的授權(quán)協(xié)作配合，聯(lián)合執(zhí)法，查處和打擊超限運(yùn)輸行為，以保護(hù)公路、維護(hù)交通安全。在這一過(guò)程中，行政行為的不作為或者違法作為可能侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，其結(jié)果導(dǎo)致行政主體責(zé)任的認(rèn)定與承擔(dān)。

今年5月1日起實(shí)施的營(yíng)運(yùn)載貨汽車安全技術(shù)新標(biāo)準(zhǔn)，有助于構(gòu)建新時(shí)代交通運(yùn)輸營(yíng)運(yùn)車輛安全標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)營(yíng)運(yùn)車輛裝備標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化，進(jìn)一步提升營(yíng)運(yùn)貨車本質(zhì)安全性能，減少道路運(yùn)輸安全生產(chǎn)事故。

首先應(yīng)當(dāng)明確的是，綜合執(zhí)法主體責(zé)任承擔(dān)的獨(dú)立性。公路管理機(jī)構(gòu)和公安部門屬于兩個(gè)相互獨(dú)立的行政主體，享有行政權(quán)力，能以自己的名義行使國(guó)家行政職權(quán)并能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，要落實(shí)行政主體責(zé)任，明確各方職責(zé)分工，不應(yīng)造成行為和責(zé)任的混同。其次，要落實(shí)公安部門的主體責(zé)任。公安部門作為行政主體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)法律賦予的職權(quán)履行行政行為，不得怠于執(zhí)法，更不能越權(quán)執(zhí)法，在法律綜合執(zhí)法特別授權(quán)的前提下，公安部門享有公路超限運(yùn)輸?shù)牟樘帣?quán)限。相對(duì)應(yīng)地，公安部門在超限運(yùn)輸執(zhí)法過(guò)程中存在違法行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)以自己的名義獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。最后，公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)能否獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任？這里需要明確的是公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)從事超限治理工作的行為性質(zhì)認(rèn)定問(wèn)題。在地方操作實(shí)踐中，地方政府通常通過(guò)法規(guī)政策文件賦予公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)一定的超限治理權(quán)限，以加強(qiáng)公路超限運(yùn)輸治理工作。該法規(guī)政策文件應(yīng)當(dāng)理解為行政委托，公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)作為受委托的組織在授權(quán)范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)的名義一般表現(xiàn)為交通主管部門，行使超限治理職權(quán)，其行為后果應(yīng)當(dāng)由委托行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任。

江西九江公路路政人員通過(guò)各種引導(dǎo)方式，加強(qiáng)貨車司機(jī)的宣傳教育。

超限治理執(zhí)法主體的完善路徑

建立健全超限治理綜合執(zhí)法機(jī)制

公路超限運(yùn)輸行為的普遍性和嚴(yán)峻性要求公路行業(yè)集中力量、整合資源、優(yōu)化超限治理工作機(jī)制，實(shí)踐中多表現(xiàn)為交通部門和公安部門聯(lián)合執(zhí)法綜合治理超限運(yùn)輸。對(duì)此，考慮到公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)作為公路營(yíng)運(yùn)管理中重要的一方主體，應(yīng)當(dāng)充分利用好公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的基礎(chǔ)資源，構(gòu)建三方聯(lián)動(dòng)執(zhí)法平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化利用。要解決當(dāng)前公路管理機(jī)構(gòu)管路不管車、公安部門管車不管路的問(wèn)題，需要建立健全超限治理綜合執(zhí)法機(jī)制，在法律政策層面肯定公路管理機(jī)構(gòu)、公安部門及公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)各方主體的執(zhí)法權(quán)限，為各方主體綜合執(zhí)法提供制度依據(jù)和法律保障，加強(qiáng)協(xié)作配合，實(shí)現(xiàn)各方人力、財(cái)力、物力共享，綜合治理超限運(yùn)輸。同時(shí)，組建超限治理綜合執(zhí)法隊(duì)伍，嚴(yán)格控制權(quán)力邊界，厘清各方權(quán)力清單，明確職責(zé)分工，避免發(fā)生職能混淆、責(zé)任不明的情形，各司其職，相互協(xié)作與監(jiān)督，形成良性循環(huán)，更好地完善公路超限治理工作。

創(chuàng)新超限治理工作模式

由于執(zhí)法主體部門利益的考慮，在超限治理實(shí)踐工作推進(jìn)中仍存在著多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一等現(xiàn)象，既降低了行政執(zhí)法效率，也有損公正的價(jià)值追求。從“效率優(yōu)先兼顧公平”到“公平與效率并重，更加注重公平”，是對(duì)公平與效率關(guān)系的革新，體現(xiàn)了國(guó)家向法治政府、服務(wù)型政府的角色轉(zhuǎn)變，成為新時(shí)代的發(fā)展要求，在公路超限治理環(huán)節(jié)同樣要求實(shí)現(xiàn)“公平與效率”的價(jià)值目標(biāo)。注重公平，要求超限治理綜合執(zhí)法主體要做到規(guī)范執(zhí)法，在查處超限運(yùn)輸案件時(shí)嚴(yán)格遵守法定程序，遵守《公路法》《行政處罰法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，依程序執(zhí)法。要做到規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法，查處現(xiàn)場(chǎng)必須有文字記錄、處理意見(jiàn)、處理結(jié)果；在執(zhí)法過(guò)程中佩戴、使用執(zhí)法記錄儀進(jìn)行全程錄音錄像，客觀真實(shí)地記錄執(zhí)法工作情況。同時(shí)應(yīng)當(dāng)保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，認(rèn)真聽(tīng)取行政相對(duì)人的申訴和復(fù)議，提高行政執(zhí)法水平。講究效率，要求超限治理綜合執(zhí)法主體在保證公平的前提下，引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備，大力推進(jìn)科技治超，提高執(zhí)法效能?？萍贾纬鳛橹纬瑢?shí)踐應(yīng)運(yùn)而生的產(chǎn)物，極大地提高了超限治理工作效率，但是不應(yīng)將其簡(jiǎn)單地看作一種科技手段，而是與傳統(tǒng)治超執(zhí)法行為相呼應(yīng)的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法行為，因此在推廣科技治超的同時(shí)，要解決好執(zhí)法主體的資格問(wèn)題。

全國(guó)大部分省份推行路警聯(lián)合明查與暗訪相結(jié)合，定期督查與不定期巡查相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項(xiàng)考核相結(jié)合，形成了全方位、多渠道、多層面的治超工作督查體系。

加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，落實(shí)主體責(zé)任

依法行政原則是行政法的基本原則之一，也是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)涵。要求行政機(jī)關(guān)的具體行政行為都必須符合法律的規(guī)定，要求濫用權(quán)力或不當(dāng)行使權(quán)力的行政機(jī)關(guān)和人員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。從立法規(guī)定及實(shí)踐操作來(lái)看，在公路超限治理方面尚未建立起全面的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，無(wú)統(tǒng)一的監(jiān)管主體，目前仍表現(xiàn)為各自管理，缺乏協(xié)調(diào)，亟需從內(nèi)外兩個(gè)角度加強(qiáng)超限治理的監(jiān)督檢查。從外部而言，對(duì)于執(zhí)法部門的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)以政府為主導(dǎo)，從行政監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多方面入手，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，建立完善的監(jiān)督制度，努力規(guī)范和制約執(zhí)法部門的行政執(zhí)法行為。就內(nèi)部監(jiān)督而言，要規(guī)范超限治理執(zhí)法人員執(zhí)法行為，嚴(yán)格依照法定程序執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，建立健全執(zhí)法工作責(zé)任倒查與追究制度，并落實(shí)到個(gè)人責(zé)任。