周密

最近有報(bào)道稱，美國政府正在考慮根據(jù)其《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》（IEEPA）的授權(quán)，由總統(tǒng)宣布美國進(jìn)入緊急狀態(tài)后管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對華予以限制，如明確禁止中國企業(yè)投資美國的高科技行業(yè)。事實(shí)上，這是美國政府在缺乏必要立法授權(quán)的情況下，為改變其處理國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系需遵循的最惠國待遇行為準(zhǔn)則而尋找的依據(jù)。若果真如此，美國將再次把中美經(jīng)貿(mào)摩擦推向新的高度與熱度。

相對于其他經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的法案，IEEPA的歷史并不算長，但這個(gè)看似為貿(mào)易保護(hù)主義提供法理依據(jù)的法案最初的目的并非如此。美國第95屆國會(huì)通過并由卡特總統(tǒng)簽署的該法案于1977年12月正式生效。根據(jù)該法案，當(dāng)美國遭遇到對國家安全、外交政策和經(jīng)濟(jì)的非尋常的來自外部的強(qiáng)烈威脅時(shí)，總統(tǒng)有權(quán)宣布美國進(jìn)入緊急狀態(tài)后，以阻止交易、凍結(jié)資產(chǎn)或沒收與威脅相關(guān)的國家或個(gè)人在美資產(chǎn)等制裁方式予以應(yīng)對。事實(shí)上，當(dāng)時(shí)美國國會(huì)通過IEEPA是其國內(nèi)政治力量博弈的結(jié)果，是為了收縮和限制1917年《敵國貿(mào)易法》（TWEA）中授予總統(tǒng)的緊急狀態(tài)權(quán)限，收縮引發(fā)緊急狀態(tài)原因的范圍并試圖將緊急狀態(tài)由“長期”措施變?yōu)椤芭R時(shí)性”措施。在此之前，多任美國總統(tǒng)在1933年銀行危機(jī)、1950年朝鮮戰(zhàn)爭、1970年郵政工人罷工和1971年政府經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況惡化后均以緊急狀態(tài)方式長期采取特殊管制。IEEPA減少了美國總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)的可能性，將其權(quán)限限制在應(yīng)對外部原因引發(fā)的國家安全問題上，并且要求總統(tǒng)需要每年更新來保持緊急狀態(tài)繼續(xù)生效。

IEEPA給予美國總統(tǒng)的授權(quán)較為廣泛，既可以是全面的干預(yù)，也可以是重點(diǎn)的打擊。在認(rèn)定處于國際緊急狀態(tài)的情況下，美國政府可以干預(yù)、許可或調(diào)查任何與國家安全相關(guān)的外匯交易、銀行支付、證券買賣，以及進(jìn)出口、投資等各項(xiàng)活動(dòng)，禁止或限制美國公民或企業(yè)與相關(guān)國家開展經(jīng)貿(mào)活動(dòng)。卡特總統(tǒng)首次以行政令方式援引IEEPA授權(quán)處理伊朗人質(zhì)危機(jī)，凍結(jié)或“封鎖”有關(guān)國家的政府或外國公民的資產(chǎn)。截至目前，美國政府以IEEPA為由采取的制裁仍然有效的還有27項(xiàng)，涉及俄羅斯、布隆迪、南蘇丹、委內(nèi)瑞拉等18個(gè)國家，以及中東、西巴爾干等地區(qū)，還有6項(xiàng)為全球范圍。與之對比，失效的制裁有15項(xiàng)，涉及緬甸、利比亞等國。

由此可見，“國際緊急狀態(tài)”已經(jīng)逐漸失去了其名稱所代表的真正含義，逐漸變成了美國政府單方面對外施加影響的工具，所謂的國際緊急狀態(tài)成為了常態(tài)。近年來，IEEPA被美國政府用于凍結(jié)國外特定人持有的資產(chǎn)變得愈發(fā)頻繁，現(xiàn)有制裁中僅有6項(xiàng)是2000年之前頒布的，其余21項(xiàng)均為本世紀(jì)的總統(tǒng)令。從采取緊急狀態(tài)的原因來看，已有的制裁絕大多數(shù)是由于出現(xiàn)戰(zhàn)爭、動(dòng)亂、恐怖主義威脅、侵犯人權(quán)、跨國犯罪等事件，只有2001年生效的13222號行政令是以避免《出口管理法》過期為目的，且《出口管理法》應(yīng)對和管理的主要問題也是國家安全。因此，在并未出現(xiàn)戰(zhàn)亂等沖突、甚至中美雙方尚未互相開征高額關(guān)稅的情況下，如果美國政府援引IEEPA采取對華限制，將會(huì)是不尋常的做法。

IEEPA所明確的美國總統(tǒng)可以援引該項(xiàng)授權(quán)的原因有兩個(gè)，一是非尋常的威脅，二是強(qiáng)烈威脅。照此理解，如果其他國家與美國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系并未因戰(zhàn)爭、動(dòng)亂、恐怖主義等原因而發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，且雙方在合作中獲得廣泛的共同利益，就不應(yīng)認(rèn)為存在啟動(dòng)IEEPA的情況。換句話講，如果IEEPA的實(shí)施反而導(dǎo)致美國與他國經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)生重大調(diào)整，損害美國經(jīng)濟(jì)利益、沖擊就業(yè)市場，造成“國家更不安全”，是與IEEPA的初衷不符的。歷史上，美國采取IEEPA進(jìn)行制裁的對象并不涉及全球主要經(jīng)濟(jì)體，受制裁對象多不具備采取相應(yīng)反制措施的能力，而且也未在上世紀(jì)70年代開始綿延20年的美日鋼鐵、紡織品、汽車、半導(dǎo)體等各輪經(jīng)貿(mào)摩擦中使用。大國間的行為互動(dòng)往往影響廣泛，單方面制裁引起反制的可能性大，且外溢效應(yīng)明顯，對包括當(dāng)事國在內(nèi)的全球各方的沖擊難以忽視。將IEEPA作為處理正常的國與國經(jīng)貿(mào)關(guān)系的依據(jù)，還存在著更為嚴(yán)重的對國際通行準(zhǔn)則的負(fù)面影響。在重視歷史判例的英美法系，已有的重要司法實(shí)踐往往是后續(xù)行動(dòng)的判斷依據(jù)和參考。這不僅意味著新的行動(dòng)不要任性，應(yīng)參考?xì)v史做法，而且還提醒各方應(yīng)盡量避免當(dāng)前非理性做法成為后續(xù)行動(dòng)的依據(jù)。