王婭婭

摘要：近年來(lái)，住建部及各省均加大了對(duì)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)力度，紛紛公布了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)名單，其中廣東省發(fā)改委于2017年8月27日發(fā)布《廣東省發(fā)展改革委關(guān)于公布特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作示范點(diǎn)名單的通知》，明確提出將廣州市番禺區(qū)沙灣瑰寶小鎮(zhèn)、深圳市龍華區(qū)大浪時(shí)尚創(chuàng)意小鎮(zhèn)、順德區(qū)泛家居產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)集群示范區(qū)等30個(gè)特色小鎮(zhèn)作為廣東省特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作示范點(diǎn)，并下發(fā)了《關(guān)于加快特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各市大力開展力度。但在實(shí)際的開展過(guò)程中，由于受到前期建設(shè)資金的缺乏、運(yùn)營(yíng)主體的缺失、運(yùn)營(yíng)模式的不明確、政府財(cái)政稅收優(yōu)惠及支持力度不確定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展人才難集聚等原因影響，廣東特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目發(fā)展不太順利。本文通過(guò)分析國(guó)家及廣東省特色小鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀，結(jié)合目前市場(chǎng)及廣東地方的實(shí)際情況，對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)中政府的行為進(jìn)行探索，并提出初步建議。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn) 社會(huì)資金 財(cái)政資金 政府行為建議

一、全廣東特色小鎮(zhèn)的現(xiàn)狀

近年來(lái)，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部先后公布了兩批共403個(gè)中國(guó)特色小鎮(zhèn)，其中廣東就有20個(gè)城市入選。同時(shí)，根據(jù)廣東省發(fā)改委于2017年8月27日下發(fā)的《廣東省發(fā)展改革委關(guān)于公布特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作示范點(diǎn)名單的通知》（粵發(fā)改區(qū)域函〔2017〕4525號(hào)），將廣州市番禺區(qū)沙灣瑰寶小鎮(zhèn)、深圳市龍華區(qū)大浪時(shí)尚創(chuàng)意小鎮(zhèn)、順德區(qū)泛家居產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)集群示范區(qū)等30個(gè)特色小鎮(zhèn)作為廣東省特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作示范點(diǎn)。同時(shí)要求廣東省各市應(yīng)以經(jīng)省政府同意的《關(guān)于加快特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（粵發(fā)改區(qū)域〔2017〕438號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”）為指引，做好特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作。

據(jù)了解，廣東將以特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)典產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，打造“9+N”特色小鎮(zhèn)新形態(tài)，包括智能制造小鎮(zhèn)、綠能科技小鎮(zhèn)、海洋特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)、“互聯(lián)網(wǎng)+”小鎮(zhèn)、時(shí)尚小鎮(zhèn)、工藝小鎮(zhèn)、文化創(chuàng)意小鎮(zhèn)、生命健康小鎮(zhèn)、旅游休閑小鎮(zhèn)。

二、目前市場(chǎng)上熱門的運(yùn)營(yíng)模式

特色小鎮(zhèn)的成功建設(shè)將通過(guò)以點(diǎn)帶面的形式，對(duì)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效應(yīng)，但如何找到一個(gè)特色小鎮(zhèn)的有效運(yùn)營(yíng)模式，就成為特色小鎮(zhèn)業(yè)務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵。目前市場(chǎng)上作用最多的模式就是ppp模式，即通過(guò)以政府引導(dǎo)，社會(huì)資本廣泛參與的模式，充分發(fā)揮地方政府財(cái)政資金的“杠桿”作用，有效地吸引社會(huì)資本的投入，彌補(bǔ)特色小鎮(zhèn)建設(shè)前期資金不足的問(wèn)題。

三、廣東特色小鎮(zhèn)發(fā)展難點(diǎn)分析

（一）小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)前期資金投入?yún)T乏

目前各省市地方政府根據(jù)國(guó)家的相關(guān)要求，雖有意積極推動(dòng)各類特色小鎮(zhèn)，但由于前期建設(shè)很難吸引到社會(huì)資本方參與，因此僅能依賴政府財(cái)政資金的投入，而政府因?yàn)樨?cái)政資金有限的問(wèn)題，阻礙了特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的發(fā)展和推進(jìn)，特別是粵東西北部分地區(qū)的地方政府收入較為微薄，很難支撐特色小鎮(zhèn)的長(zhǎng)期投入，同時(shí)，廣東部分珠三角地區(qū)的部分地方政府雖財(cái)政收入尚可，但負(fù)債率高企，也面臨小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)前期的投資困境。

（二）小鎮(zhèn)業(yè)務(wù)缺乏穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)機(jī)制

由于各地的特色業(yè)務(wù)各不相同，所在地區(qū)也差異極大，區(qū)域地點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)決定了不同的小鎮(zhèn)必須采取不同的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，不能盲目照搬照抄，必須因地制宜，自主創(chuàng)新，通過(guò)不斷地改革，摸索出一條適合當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)的發(fā)展路子。比如廣東的20個(gè)國(guó)家級(jí)小鎮(zhèn)及30個(gè)省級(jí)小鎮(zhèn)，分別分布在珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)及粵東西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)。單個(gè)成功小鎮(zhèn)的模式往往不能簡(jiǎn)單的復(fù)制開展，必須在借鑒的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新。政府在招標(biāo)企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，不僅要考慮企業(yè)對(duì)政府提供土地等各種資源的報(bào)價(jià)指標(biāo)，還需慎重考慮企業(yè)的綜合產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力。

（三）小鎮(zhèn)業(yè)務(wù)見(jiàn)效慢，投資回收期較長(zhǎng)

據(jù)了解，小鎮(zhèn)從前期規(guī)劃到建成使用，往往需要至少3-5年建設(shè)期，若產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制不明確，也往往存在建設(shè)項(xiàng)目爛尾的情況，特別是粵東西北地區(qū)的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，如果沒(méi)有較好的運(yùn)營(yíng)模式，當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展很難達(dá)到預(yù)期。因此，必須加大對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中后期的管理，比如提供財(cái)政、稅務(wù)、人才引進(jìn)方面的優(yōu)惠政策，才能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的可持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展。

四、對(duì)政府參與特色小鎮(zhèn)的幾點(diǎn)建議

（一）加大財(cái)政資金投入

小鎮(zhèn)業(yè)務(wù)發(fā)展前期必須進(jìn)行大量的基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)，這方面的投入一般較為巨大，且投資回收期長(zhǎng)，投資收益不確定性較大，社會(huì)資本方及產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)公司對(duì)前期建設(shè)的投入較為保守。廣東各地市的政府財(cái)政收入普遍高于其他內(nèi)地省份，為促進(jìn)特色小鎮(zhèn)前期建設(shè)的順利開展，建議政府在建設(shè)前期加大財(cái)政投入，可以選用以政府資金為引導(dǎo)，社會(huì)資本廣泛參與的ppp模式或產(chǎn)業(yè)基金模式，并通過(guò)財(cái)政資金在使用期間讓渡資金利息，并晚于社會(huì)資本方退出的機(jī)制安排，充分發(fā)揮地方政府財(cái)政資金的“杠桿”帶動(dòng)作用。

（二）招標(biāo)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)作為運(yùn)營(yíng)主體

特色小鎮(zhèn)的發(fā)展離不開運(yùn)營(yíng)主體的實(shí)際參與，最重要的是與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)相匹配且綜合實(shí)力較強(qiáng)的龍頭企業(yè)進(jìn)行合作，引進(jìn)核心技術(shù)強(qiáng)、綜合實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)參與到特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中來(lái)，這些企業(yè)可通過(guò)核心產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)當(dāng)?shù)厣舷掠萎a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成穩(wěn)定完善的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制。建議政府在公開招標(biāo)運(yùn)用主體時(shí)，加大對(duì)小鎮(zhèn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)的傾斜力度，盡量吸引具有專業(yè)核心技術(shù)、上下游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)、綜合實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)參與到特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中來(lái)，這類企業(yè)不僅具備良好的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)實(shí)力，還可發(fā)揮良好的帶動(dòng)效應(yīng)，廣泛地吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)參與到特色小鎮(zhèn)建設(shè)中。

（三）提供土地優(yōu)惠政策

項(xiàng)目前期建設(shè)最重要的一項(xiàng)工作就是購(gòu)買土地的使用權(quán)。在廣東市場(chǎng)，特別是珠三角地區(qū)，房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)走高，帶動(dòng)相應(yīng)的土地拍賣價(jià)格也屢創(chuàng)新高，這對(duì)于在特色小鎮(zhèn)建設(shè)前期就需投入大量資金的運(yùn)營(yíng)主體構(gòu)成了較大的資金壓力。因此，建議政府能根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況提供土地優(yōu)惠政策，增加對(duì)運(yùn)營(yíng)主體的吸引力。

（四）提供稅收減免政策

特色小鎮(zhèn)的后續(xù)發(fā)展離不開政府的財(cái)稅政策支持。大部分的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目面臨建設(shè)回收期長(zhǎng)、投資收益不確定的困境，因此也造成了部分特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效果欠佳的現(xiàn)狀。為進(jìn)一步激活產(chǎn)業(yè)活力，提升發(fā)展效率，建議政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目提供相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，比如在特色小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，減半征收/免征新入鎮(zhèn)企業(yè)的營(yíng)業(yè)稅和所得稅，從而達(dá)到降低社會(huì)資本的投資成本的目的，提升對(duì)社會(huì)資本方的吸引力度。

（五）完善人才引進(jìn)政策

特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開人才的聚集，部分特色小鎮(zhèn)地處偏僻，經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后，在城鎮(zhèn)化水平、發(fā)展空間及收入水平上與一二線城市存在較大的差異，因此對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需人才的吸引力不大，往往容易造成人才難聚、來(lái)了難留等不利局面。為盡快促進(jìn)特色小鎮(zhèn)業(yè)務(wù)的正常健康發(fā)展，政策應(yīng)制定相關(guān)的政策，通過(guò)為專業(yè)人才提供住房、收入、發(fā)展路徑上的傾斜政策，建設(shè)長(zhǎng)效的人才培養(yǎng)和發(fā)展機(jī)制。