張慶杰

黨的十九大強(qiáng)調(diào)指出，要深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，要建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。近期，按照國(guó)務(wù)院要求，國(guó)家發(fā)改委集中印發(fā)了東北地區(qū)與東部地區(qū)有關(guān)省市對(duì)口合作實(shí)施方案，這是深化改革加快東北振興的重大舉措，也是繼2017年3月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對(duì)口合作工作方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕22號(hào)）后，對(duì)東北地區(qū)與東部地區(qū)對(duì)口合作工作內(nèi)容的進(jìn)一步深化、工作任務(wù)的再分解、工作部署的具體落實(shí)，標(biāo)志著東北地區(qū)與東部地區(qū)對(duì)口合作進(jìn)入了全面推進(jìn)落實(shí)的新階段。國(guó)家為什么要推進(jìn)兩大區(qū)域間建立對(duì)口合作關(guān)系，這一體制安排又將在哪些方面推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)加快振興發(fā)展的步伐？筆者認(rèn)為可以從以下四個(gè)方面來(lái)理解。

第一，創(chuàng)新性是對(duì)口合作制度設(shè)計(jì)的突出特點(diǎn)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方政府間橫向互動(dòng)的事務(wù)大致可以分為兩類：一類是對(duì)口事務(wù)，如為解決區(qū)域發(fā)展不平衡、支持扶持老少邊窮地區(qū)和資源枯竭地區(qū)等問(wèn)題所采取的對(duì)口支援、對(duì)口幫扶、對(duì)口扶貧，這類事務(wù)是由中央政府指定安排的，作為地方政府的政治任務(wù)下達(dá)完成；另一類是合作交流事務(wù)，多是地方政府間的自主行動(dòng)，如長(zhǎng)三角地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)等各類區(qū)域合作組織，在此類事務(wù)中，中央政府一般不直接參與，而多是通過(guò)引導(dǎo)和鼓勵(lì)等發(fā)揮作用。而在東北地區(qū)和東部地區(qū)省市層面建立對(duì)口合作關(guān)系明顯不同于上述兩類事務(wù)，在這項(xiàng)制度的提出和推動(dòng)中，中央政府不僅進(jìn)行指導(dǎo)和支持，還作為一項(xiàng)政治安排提出方案加以實(shí)行。同時(shí)，又在中央政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下通過(guò)地方政府間充分商議和協(xié)調(diào)，本著互利共贏的態(tài)度制定具體的實(shí)施方案，由中央政府印發(fā)實(shí)施。由此可以看出，這項(xiàng)制度是新時(shí)代為解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題而創(chuàng)造出的制度性創(chuàng)新，是建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的有益探索，其目的是將東部地區(qū)的發(fā)展理念、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和有效做法與東北地區(qū)發(fā)展的需求緊密結(jié)合，從而為破解制約東北發(fā)展的體制機(jī)制難題，加快改革步伐，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)全面振興的發(fā)展目標(biāo)提供重要助力。

第二，互補(bǔ)性是建立對(duì)口合作關(guān)系的基礎(chǔ)。

由中央政府確定地方間對(duì)口合作關(guān)系是否會(huì)出現(xiàn)“拉郎配”的現(xiàn)象，這是人們普遍會(huì)產(chǎn)生的疑慮。要理解這個(gè)問(wèn)題就要看看國(guó)家建立7個(gè)省市間對(duì)口合作關(guān)系是如何操作的。從2016年底國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)實(shí)施新一輪?wèn)|北振興戰(zhàn)略加快推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見》中首次提出組織東北三省與東部三省、東北四市與東部四市建立對(duì)口合作機(jī)制，到2017年3月國(guó)務(wù)院出臺(tái)對(duì)口合作方案，再到今年3月發(fā)布省市間對(duì)口合作具體實(shí)施方案，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門和地方，開展了一系列深入的調(diào)查研究、征求意見和學(xué)術(shù)研討等活動(dòng)，在綜合考慮相關(guān)省市資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展水平，以及合作現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上提出了遼寧省與江蘇省、吉林省與浙江省、黑龍江省與廣東省、北京市與沈陽(yáng)市、上海市與大連市、天津市與長(zhǎng)春市、哈爾濱市與深圳市7個(gè)對(duì)口合作關(guān)系。同時(shí)，需要特別強(qiáng)調(diào)的是這種合作關(guān)系的建立并不是排他性的，也就是說(shuō)未結(jié)對(duì)的地區(qū)之間同樣可以開展多種形式的交流與合作。仔細(xì)觀察可以看出，東北與東部地區(qū)間已經(jīng)建立的對(duì)口合作關(guān)系，省市間普遍都具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性特點(diǎn)，可以放大各自的優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)齊短板。比如大連和上海同為沿海港口城市和金融、貿(mào)易、物流中心?？傮w上看，東北地區(qū)的對(duì)口省市主要優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在工業(yè)基礎(chǔ)好、資源豐富、發(fā)展空間大、科研能力強(qiáng)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)好等方面，東部地區(qū)的對(duì)口省市則在體制機(jī)制創(chuàng)新、改革先行、要素市場(chǎng)流動(dòng)方面具備優(yōu)勢(shì)。特別是東北各省市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活躍、適應(yīng)市場(chǎng)變化能力突出、政府為市場(chǎng)主體服務(wù)意識(shí)強(qiáng)等方面更是東北地區(qū)最為突出的短板。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面上，東北地區(qū)具有較為雄厚基礎(chǔ)的裝備制造能力與東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求之間，東北地區(qū)具有優(yōu)勢(shì)的機(jī)器人與智能裝備、生物醫(yī)藥、新材料等新興產(chǎn)業(yè)與東部地區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間，東北地區(qū)頗具特色的農(nóng)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品加工與東部地區(qū)消費(fèi)市場(chǎng)之間，以及東北地區(qū)與東部地區(qū)在文化、旅游、健康產(chǎn)業(yè)方面也都存在著很強(qiáng)的互補(bǔ)性。因此，建立這種對(duì)口合作關(guān)系，可以發(fā)揮東北和東部各省市的優(yōu)勢(shì)，做到揚(yáng)長(zhǎng)避短、揚(yáng)長(zhǎng)克短、揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，從而實(shí)現(xiàn)南北聯(lián)動(dòng)、協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)，為東北地區(qū)增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力和活力，為東部地區(qū)提供更為廣闊的發(fā)展空間提供新的制度平臺(tái)。

第三，調(diào)動(dòng)地方積極性是對(duì)口合作發(fā)揮作用的關(guān)鍵。

由中央政府推進(jìn)跨地區(qū)對(duì)口合作關(guān)系的成效如何，最重要的是地方政府要有所作為。從中央政府層面考慮，希望對(duì)口合作關(guān)系的建立能夠在政府的引導(dǎo)下，更加充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，促進(jìn)資本、人才、技術(shù)等要素合理流動(dòng)，通過(guò)市場(chǎng)化手段促進(jìn)生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)有序流動(dòng)，吸引更多東部地區(qū)的項(xiàng)目和投資到東北落地。為此，就需要東北地區(qū)借助這樣的對(duì)口合作制度安排，在行政管理體制機(jī)制創(chuàng)新、國(guó)有企業(yè)改革、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和對(duì)內(nèi)對(duì)外開放等領(lǐng)域主動(dòng)向東部地區(qū)省市看齊、對(duì)標(biāo)。通過(guò)更多地利用經(jīng)濟(jì)、政策、法律等手段管理地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，盡可能減少行政手段，減少政府直接操辦，應(yīng)由市場(chǎng)決定要素進(jìn)行資源配置，真正激發(fā)出市場(chǎng)主體的活力和內(nèi)生動(dòng)力。在對(duì)口合作的具體手段上可以通過(guò)干部互派、相互掛職和定點(diǎn)培訓(xùn)等方式，促進(jìn)東北地區(qū)干部進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念；通過(guò)學(xué)習(xí)借鑒，打造更加良好的營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；通過(guò)項(xiàng)目合作努力將東北地區(qū)的冰雪、森林、草原、礦產(chǎn)等資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)；通過(guò)產(chǎn)業(yè)合作把東北特色農(nóng)產(chǎn)品等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品推送出去，更好地開拓市場(chǎng)。

第四，對(duì)口合作正在形成早期收獲清單，并對(duì)東北振興發(fā)揮積極作用。

東北地區(qū)與東部地區(qū)對(duì)口合作正式啟動(dòng)以來(lái)的一年多時(shí)間，各相關(guān)地方和部門高度重視，切實(shí)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、積極創(chuàng)新舉措、主動(dòng)有所作為，推動(dòng)對(duì)口合作取得了積極進(jìn)展。在對(duì)口合作的推進(jìn)過(guò)程中，政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作成為了基本遵循，著力于建機(jī)制、搭平臺(tái)、學(xué)經(jīng)驗(yàn)、抓項(xiàng)目、促交流等各項(xiàng)具體措施，使得對(duì)口合作落地生根。在對(duì)標(biāo)學(xué)習(xí)和復(fù)制推廣經(jīng)驗(yàn)做法，干部交流掛職和系統(tǒng)培訓(xùn)，農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)產(chǎn)需對(duì)接、園區(qū)共建和重大項(xiàng)目合作等方面達(dá)成了一批合作成果。如，黑龍江選派2批共10名廳級(jí)干部到廣東省委黨校市廳級(jí)干部進(jìn)修班學(xué)習(xí)，組織全省13個(gè)地市、農(nóng)墾森工商務(wù)部門負(fù)責(zé)同志赴廣東參加2017年廣東-黑龍江電子商務(wù)與精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)高級(jí)研修班；哈爾濱市組織市直17個(gè)經(jīng)濟(jì)部門和9區(qū)9縣（市）領(lǐng)導(dǎo)到深圳市委黨校參加市管領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班。再如，遼寧選派的16名廳處級(jí)干部赴江蘇省發(fā)改委、經(jīng)信委、商務(wù)廳等部門及相關(guān)對(duì)口合作結(jié)對(duì)市掛職。江蘇省委組織部組織30多名專家學(xué)者（含6位院士、2名高層次專家）赴遼寧啟動(dòng)“江蘇院士遼寧行”活動(dòng)，為遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建言獻(xiàn)策。阿里巴巴、京東、華為、恒力、上海臨港集團(tuán)、浙江旅游集團(tuán)等一大批東部地區(qū)企業(yè)以對(duì)口合作為契機(jī)，到東北地區(qū)投資興業(yè)。吉林、浙江兩省召開了對(duì)口合作經(jīng)貿(mào)交流會(huì)，兩省簽約一批重點(diǎn)合作項(xiàng)目。截至目前，雙方簽約項(xiàng)目73個(gè)，總投資796億元。其中開工項(xiàng)目27個(gè)，到位資金35億元，涵蓋汽車、石化、農(nóng)產(chǎn)品加工、醫(yī)藥健康、綠色農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域。以上實(shí)例充分說(shuō)明對(duì)口合作實(shí)踐已經(jīng)取得了良好開局，為建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制做出了有益探索。

東北地區(qū)與東部地區(qū)對(duì)口合作作為一項(xiàng)創(chuàng)新性的制度安排，其有效實(shí)施需要中央各部門的通力合作與配合，形成政策合力，

推動(dòng)建立新機(jī)制，分解落實(shí)各項(xiàng)工作。更需要地方政府在具體的實(shí)踐中不斷探索，建立工作成效的評(píng)估機(jī)制和督促檢查機(jī)制，持續(xù)完善和充實(shí)對(duì)口合作的內(nèi)容與方式。通過(guò)中央和地方的共同努力，達(dá)成預(yù)期的目標(biāo)和任務(wù)，使得這項(xiàng)創(chuàng)新性制度舉措取得重要實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。