伍昀珂

改革開放四十年，我國(guó)的城市化飛速發(fā)展，城市化率由1978年的10%到2016年底的57.4%。隨著大量商業(yè)形式、資本、人才、技術(shù)的涌入，形成了大量的熱點(diǎn)城市，并帶動(dòng)了諸如房地產(chǎn)、教育、醫(yī)療等資源的迅速集中，而其背后是土地財(cái)政制度提供了強(qiáng)大的支撐。然而，近年來(lái)這樣的制度卻飽受詬病。如今，我國(guó)已進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的新階段，探索未來(lái)土地財(cái)政改革的方式，找到土地財(cái)政的替代模式，為新時(shí)代中國(guó)持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的強(qiáng)大動(dòng)力，意義重大。

土地財(cái)政的歷史

縱觀歷史的長(zhǎng)河，人類總是由分散到聚集，城市化也因此而出現(xiàn)。但是城市化經(jīng)歷了上千年的歷史，如此緩慢的進(jìn)程為何到了近幾個(gè)世紀(jì)突然加速了。工業(yè)化是一個(gè)很重要的因素，但不是最根本的原因。要弄清楚這個(gè)問(wèn)題，首先要看清楚城市化的本質(zhì)。農(nóng)村為什么沒(méi)有城市好，是因?yàn)槌鞘心軌蚪o人們提供一系列的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。古代是城墻、水渠、道路。如今是教育、醫(yī)療、交通，這些都是所謂的公共服務(wù)，都是一些大型的社會(huì)工程，動(dòng)則上億的資金，而且是一次性的。但是以前的社會(huì)金融體系，信用體系不發(fā)達(dá)，積累資本往往需要幾代人的努力，要花很長(zhǎng)的時(shí)間，所以極大地限制了公共設(shè)施的建設(shè)，成為制約城市發(fā)展的主要因素。

資料顯示，改革開放以前，我國(guó)的城市化水平一直只有百分之十幾。而真正城市化開始全面發(fā)展的時(shí)候，已經(jīng)是到了20世紀(jì)80年代后期。當(dāng)時(shí)中國(guó)香港就是將土地抵押出去，為城市化的投資來(lái)貸款。而靠近香港的深圳和廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)也模仿著開始發(fā)展出將土地信用抵押出去，讓地方政府獲得投資的資金，以此來(lái)積累原始資本。緊接著后來(lái)1994年提出的分稅制改革，1998年的住房制度改革和2003年的土地招拍掛等一系列制度更是加速了中國(guó)實(shí)現(xiàn)城市化的腳步進(jìn)程。

土地財(cái)政的表現(xiàn)形式

政府依賴土地財(cái)政主要有兩個(gè)方面，一是地方政府通過(guò)批租、征稅、收費(fèi)的形式從土地資源中獲取各類稅費(fèi)收入；二是以土地作為抵押物從而獲取的債務(wù)收入。

第一種以政府出讓金收入為主要收入主體，從2007年到2017年，土地出讓收入總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。2007年土地出讓收入為7285億元，到2017年就到了51780元增加了6倍。各年度全國(guó)國(guó)有土地出讓收入情況如表一所示。

第二種是政府以土地為抵押物通過(guò)各類投融資平臺(tái)進(jìn)行貸款融資。帶有企業(yè)性質(zhì)的中國(guó)地方政府，一方面需要像普通企業(yè)一樣有持續(xù)穩(wěn)定盈利的需求，另一方面，在政治環(huán)境影響下，地方政府還需完成來(lái)自中央政府和人民評(píng)價(jià)會(huì)涉及的各項(xiàng)“考核指標(biāo)”，例如GDP增長(zhǎng)率、固定資產(chǎn)投資增加額等等。要完成上述“任務(wù)”，地方政府必須持續(xù)推進(jìn)城市化進(jìn)程。但是，作為地方政府，需要推進(jìn)當(dāng)?shù)爻鞘谢M(jìn)程，還有一項(xiàng)最重要的工作是必須要做的，那就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。沒(méi)有基礎(chǔ)設(shè)施，就沒(méi)有招商引資的條件，就沒(méi)有引入產(chǎn)業(yè)投資和開發(fā)商的基礎(chǔ)，也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)人口的留駐和穩(wěn)定增長(zhǎng)，也就會(huì)在同級(jí)別政府的競(jìng)爭(zhēng)中處于落后地位。因此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市化發(fā)展的基本條件，更是地方政府實(shí)現(xiàn)自身盈利目標(biāo)的重要條件。但是問(wèn)題來(lái)了，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大多是公益性的，即非盈利性的?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)通常需要政府投入并長(zhǎng)期占用大量資金，而且無(wú)法體現(xiàn)直接收益。在“分稅制”的模式下，大部分地方政府并沒(méi)有足夠可以支配的資金去投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此地方政府就希望通過(guò)融資的方式解決資金占用問(wèn)題。

土地財(cái)政轉(zhuǎn)型建議

土地財(cái)政并不是憑空出現(xiàn)，而是有著其深刻的歷史背景和國(guó)情使然。未來(lái)中國(guó)在沒(méi)有找到更好的替代方法的時(shí)候，絕對(duì)不能輕易拋棄土地財(cái)政，而是通過(guò)諸如房產(chǎn)稅的落地，建立多層次的土地供應(yīng)模式和租賃房與商品房并舉等一系列的方法讓土地財(cái)政緩慢的退出，為中國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是城市化發(fā)展奠定有效的制度基礎(chǔ)。

——房產(chǎn)稅的出臺(tái)。最近炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的征收房產(chǎn)稅就是典型的解決土地財(cái)政轉(zhuǎn)型退出的機(jī)制，但是房產(chǎn)稅不是空中大廈，很多人直接提出征收房產(chǎn)稅為政府籌資，擺脫其對(duì)土地財(cái)政的路徑依賴。但是在我國(guó)的稅制改革之前，房產(chǎn)稅的效果注定是不好的。因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)在是以間接稅為主，流轉(zhuǎn)稅占了很高的比例，而所得稅占比不高，況且個(gè)人直繳的比例很低，突然增加財(cái)產(chǎn)稅會(huì)直接增加個(gè)人負(fù)擔(dān)，所以應(yīng)該要先進(jìn)行稅制改革，從間接稅為主過(guò)渡到直接稅為主。

——探索多種土地供應(yīng)模式。2018年1月15日， 國(guó)土資源部原部長(zhǎng)姜大明表示，我國(guó)開始研究其他行為主體逐漸獲得跟房地產(chǎn)企業(yè)相同的權(quán)力的相關(guān)議題。意思就是未來(lái)很有可能非房地產(chǎn)企業(yè)也能通過(guò)一定渠道，在保證權(quán)屬不變的情況和符合規(guī)律的情況下，取得土地整合權(quán)并向大眾提供。這個(gè)提議意義非常深遠(yuǎn)。這標(biāo)志著，以后政府不再是唯一土地提供的主體。以前都是指政府為了調(diào)控土地市場(chǎng)，依法取得土地，然后進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存，以備供應(yīng)土地，房產(chǎn)開發(fā)商從政府部門取得土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)?，F(xiàn)在一旦政府不是土地唯一調(diào)控者，則其對(duì)房?jī)r(jià)的控制會(huì)變小，進(jìn)而土地價(jià)格中的投資虛高的部分會(huì)有效降低。但目前這個(gè)提議也只是一個(gè)方向性的建議。未來(lái)的前景還要考慮以下幾個(gè)方面：一是非房地產(chǎn)機(jī)構(gòu)具體指哪些機(jī)構(gòu)，要考慮其與土地市場(chǎng)的利益相關(guān)性，如果利益非常相關(guān)，則會(huì)成為第二個(gè)政府式的非政府機(jī)構(gòu)，對(duì)抑制土地財(cái)政非理性的一面適得其反。二是過(guò)多的供應(yīng)主體會(huì)不會(huì)對(duì)統(tǒng)一的價(jià)格機(jī)制有影響，中間的利益差會(huì)不會(huì)成為尋租空間。 三是如何與租賃市場(chǎng)相結(jié)合，還需要出臺(tái)相應(yīng)法律。

——租賃房模式。2018年3月的全國(guó)兩會(huì)上，南京市政府表示愿意犧牲200億土地收益來(lái)發(fā)展租賃房市場(chǎng)。租賃房用地是經(jīng)營(yíng)性用地收益的八分之一到六分之一，財(cái)政上要減少200多億的土地收益?，F(xiàn)在政府普遍采用的是行政調(diào)控手段，這樣的手段根本不能壓低房?jī)r(jià)，只是抑制通過(guò)房產(chǎn)獲利的群體和沒(méi)有及時(shí)上車的群體之間的財(cái)富差距，和行政手段相比，加大頂層設(shè)計(jì)其實(shí)對(duì)整個(gè)住房體系的健康運(yùn)行更有效果，如租售并舉的模式。所謂租售并舉，其核心是貫徹政府對(duì)房子的定位：房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的這一條總結(jié)性綱領(lǐng)，將我國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展起來(lái)。長(zhǎng)期以來(lái)的中國(guó)商品房買售模式形成的炒房熱，從需求角度給地方政府拉高土地價(jià)格提供了源源不斷的動(dòng)力，成為了土地財(cái)政長(zhǎng)期“高燒不退”的主要原因。所以我國(guó)提出要學(xué)習(xí)新加坡和德國(guó)這一模式，其最大的特點(diǎn)是層次分明，以公共住房為主，私人住宅為輔。這種廣覆蓋的模式，其實(shí)并不是降低房?jī)r(jià)，而是打造一個(gè)居者有其屋的模式，進(jìn)而穩(wěn)定、健康化我國(guó)的房地產(chǎn)模式。穩(wěn)定的私人租房市場(chǎng)和完善的社會(huì)住房制度滿足了不同收入人群的住房需求，讓我國(guó)房?jī)r(jià)逐漸穩(wěn)定下來(lái)。