加快農(nóng)村土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)，是大力促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。農(nóng)地經(jīng)營流轉(zhuǎn)意義重大，其核心在于能否實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的科學流轉(zhuǎn)、有序流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)質(zhì)量與效益的雙贏。鑒于此，中共江蘇省委黨校第4期鄉(xiāng)鎮(zhèn)長培訓班學員通過對蘇南、蘇中、蘇北13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研，總結(jié)了所調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)的進展情況，深入分析了當前江蘇土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)面臨的問題，并有針對性地提出了對策建議。

江蘇農(nóng)村土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)的進展情況

近年來，省委、省政府一直高度重視農(nóng)村土地的經(jīng)營流轉(zhuǎn)工作，在支持并規(guī)范土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)工作特別是落實“三權(quán)分治”等方面出臺了一系列政策文件。各市及涉農(nóng)縣區(qū)也都在推行鼓勵農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營流轉(zhuǎn)的配套政策舉措，比如宿遷市泗洪縣的“土地銀行”制度、南通市海安縣的土地“預(yù)流轉(zhuǎn)”制度等，都收到了非常好的效果。

土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)市場化導向鮮明，產(chǎn)出效益明顯提升。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全省各地都在積極探索實踐土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新模式，這些模式的共性都體現(xiàn)了對市場的研究和把握，怎么種、種什么都由市場引導決定。如宿遷市石集鄉(xiāng)、淮安市鐵佛鎮(zhèn)就抓住了當前龍蝦消費市場持續(xù)擴大、生態(tài)大米受到追捧的現(xiàn)實情況，大力發(fā)展稻田養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，面積分別達到了2.5萬畝和3萬畝，通過大戶引領(lǐng)分包，僅龍蝦養(yǎng)殖收益就是傳統(tǒng)稻麥兩季收益的3—4倍。其生態(tài)稻米形成品牌效應(yīng)后，收益將會更大幅度增加。以宿遷市為例，2017年全市農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)銷售收入增幅和帶動農(nóng)戶數(shù)量增幅分別達8%和5%以上，土地收入增幅平均達到20%以上。

經(jīng)營主體呈現(xiàn)多元化趨勢，農(nóng)業(yè)投入渠道不斷拓寬。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社及農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展勢頭越來越強勁，已成為推進農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代化的主要力量。同時，隨著一大批具有較高經(jīng)營水平和較強經(jīng)濟實力的農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)營主體投身農(nóng)業(yè)發(fā)展，再結(jié)合各級政府的產(chǎn)業(yè)扶持和補貼政策，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入不斷增加。以南通市為例，2017年全市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入達到9.6億元，其中除5.8億元政策資金外，全部是來自能人大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)的投入。同時，依托農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品基地，各類專業(yè)技術(shù)人才的引進步伐不斷加快，從而有效地提高了農(nóng)業(yè)科技水平。

農(nóng)村勞動力有序轉(zhuǎn)移，農(nóng)民收入持續(xù)增長。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)使越來越多農(nóng)民實現(xiàn)了就業(yè)轉(zhuǎn)移，特別是不少農(nóng)民不出家門就找到了就業(yè)崗位，農(nóng)村勞動力實現(xiàn)了就地轉(zhuǎn)移。農(nóng)民從土地上獲得的收益也逐漸多元化，既有轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的收入，還可以分年度獲得土地租金或入股分紅，再加上參與大規(guī)模經(jīng)營獲得的勞動報酬，在很大程度上保證了農(nóng)民收入的持續(xù)穩(wěn)定增長。

當前全省農(nóng)村土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)面臨的突出問題

部分農(nóng)民擔心利益受損，參與積極性不高。一是土地情結(jié)重，不愿轉(zhuǎn)讓。部分農(nóng)民對土地依賴性強，特別是超齡人群，打工無門，照顧自家兩畝三分地不成問題，算收益（不考慮田間管理成本）可能高于土地流轉(zhuǎn)獲益，因而不愿流轉(zhuǎn)。二是擔心流轉(zhuǎn)收益低，不敢轉(zhuǎn)讓。由于在前期土地流轉(zhuǎn)中，有的地方規(guī)模經(jīng)營效益不高，部分農(nóng)民擔心收益不能長久，往往會要求一次性付給多年土地租金，給土地流轉(zhuǎn)工作帶來難度。三是心理預(yù)期高，“綁架”轉(zhuǎn)讓。部分農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)等同于征收，心里預(yù)期較高，過分看重土地私權(quán)，要價超過受讓方承受能力，難以達成共識，常常會“綁架”面上流轉(zhuǎn)行為。

保障體系不健全，規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營存在較大風險。一是政出多門，扶持不充分不平衡。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前農(nóng)委、農(nóng)辦、農(nóng)開、水利、交通、發(fā)改等部門都握有支持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的項目和資金等資源，但往往各自為政且口徑不一，再加上僧多粥少，資源和需求信息不對等，選擇性扶持現(xiàn)象較為普遍。二是險種培育滯后，無法覆蓋農(nóng)業(yè)投入回報周期。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的系統(tǒng)性風險大，農(nóng)業(yè)保險的賠付率一直居高不下?！敖?jīng)營者買不起、政府補不起、保險公司賠不起”的三難困境一直存在，農(nóng)業(yè)保險的有效供給與有效需求都不足，供需“雙冷”的狀態(tài)未得到改變。除政策性農(nóng)業(yè)保險之外，對于特種養(yǎng)殖、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)等險種培育嚴重滯后，但高效設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入至少要兩年方能收回成本，一旦遭遇自然災(zāi)害或管理不善，就可能虧本，更加考驗經(jīng)營者的風險承受能力。三是信息指導缺位，土地經(jīng)營跟風現(xiàn)象嚴重。由于缺乏針對不同種養(yǎng)項目的實時統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，對于土地經(jīng)營的指導或規(guī)劃嚴重滯后，導致規(guī)模經(jīng)營的方向選擇不科學，盲目跟風、遍地開花現(xiàn)象嚴重，形成農(nóng)產(chǎn)品過剩，加劇了經(jīng)營主體的市場風險。

土地流轉(zhuǎn)程序不盡規(guī)范，給后續(xù)管理埋下隱患。盡管當前農(nóng)村土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)的規(guī)范化水平已經(jīng)有了很大提高，土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)大都進入平臺交易，但現(xiàn)實中仍存在不少“零、散、亂”的農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)行為。這些自發(fā)流轉(zhuǎn)行為隨意性很強，口頭協(xié)議多，有的即使有書面協(xié)議，內(nèi)容也極不規(guī)范。雖然涉及的土地面積不大、占比不高，但是零星分布，管理難度大。承包經(jīng)營主體一旦虧損，就會撂挑子甚至溜之大吉，由于缺乏有效合同制約，最后都需要鎮(zhèn)村集體善后處理。另一方面，當經(jīng)營戶效益好時，群眾又往往會要求分地自己經(jīng)營。特別是當區(qū)域發(fā)展需要大面積流轉(zhuǎn)土地時，由于戶與戶之間標準不一、時間不一，不同層級承包人之間利益關(guān)系錯綜復雜，很難協(xié)調(diào)并客觀公正解決問題。

農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃水平不高，科學性指導性不強。一是規(guī)劃與實際割裂，缺乏指導性和可操作性。有些地方農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃只注意區(qū)域的功能劃分，與道路、溝渠、水系等聯(lián)系不緊，無法有效指導實踐。二是規(guī)劃與執(zhí)行脫節(jié)，規(guī)劃發(fā)展一套，實際操作一套。有些地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的隨意性和隨機性很強，有時出現(xiàn)一邊是稻田養(yǎng)殖，而一邊是設(shè)施農(nóng)業(yè)和采摘園，致使道路、溝渠、灌溉等設(shè)施配套各自為戰(zhàn)，無法實現(xiàn)資源集約高效利用，也為農(nóng)業(yè)面源污染的有效治理帶來隱患。三是過于注重“硬”規(guī)劃，忽視“軟”規(guī)劃。目前的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃大都側(cè)重于溝渠路道的布局和大功能區(qū)的劃分，而對于種什么、怎么種等涉及具體產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位的分類規(guī)劃則相對缺失。

推動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的對策建議

創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式，切實保障農(nóng)民的獲得感。一是通過確權(quán)解決后顧之憂。做好農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作，將農(nóng)民土地承包權(quán)以法律形式固定下來，這樣能流轉(zhuǎn)的只有經(jīng)營權(quán)，而其承包權(quán)是長久不變的，基于此帶來的收益也是長久不變的。二是以市場引導自愿流轉(zhuǎn)。積極引導在市縣層面探索建立將經(jīng)營主體、經(jīng)營方式、投入機制、市場前景、保障機制等納為一體的專家論證分析機制，重點突出對市場效益的深入分析和精準測算，以實實在在的收益引導流轉(zhuǎn)。三是加強服務(wù)管理。確保流轉(zhuǎn)行為都必須經(jīng)過鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)交易中心，保證監(jiān)管有效。對不愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶可靈活采用組織內(nèi)其他成員承包地或集體機動地進行流轉(zhuǎn)，推動實現(xiàn)土地的規(guī)?；⒓s化經(jīng)營。

強化政策保障，有效降低經(jīng)營風險。一是統(tǒng)籌好各項扶持政策。有效整合農(nóng)委、農(nóng)辦、農(nóng)開、水利、交通、發(fā)改等部門項目及資金資源，變政出多門為扎口管理，以自主申報與現(xiàn)場踏勘相結(jié)合決定扶持項目落實，營造公平公正的政策環(huán)境。二是統(tǒng)籌用好農(nóng)業(yè)保險保障。健全完善農(nóng)業(yè)防災(zāi)、政策性農(nóng)業(yè)保險制度，加大對規(guī)模經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)保險力度，增加保險品種，提高賠付標準，減少天災(zāi)人禍給規(guī)模經(jīng)營主體帶來的損失，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營抵御風險的能力。三是統(tǒng)籌用好技術(shù)和數(shù)據(jù)平臺。有效整合省內(nèi)外信息、技術(shù)等多方面資源，加快建成學習、交流、推廣、指導一體化的農(nóng)業(yè)服務(wù)平臺，加快建成涵蓋行業(yè)規(guī)模、產(chǎn)品信息、全球行情、實時分析等內(nèi)容的農(nóng)業(yè)。

突出過程管理，規(guī)范經(jīng)營流轉(zhuǎn)市場秩序。一是確保全部流轉(zhuǎn)行為必須經(jīng)過鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)交易中心，嚴格加強合同管理。以市為單位成立農(nóng)村土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理領(lǐng)導小組，以縣為主體實施監(jiān)管，按照流轉(zhuǎn)規(guī)模的大小，實行市、縣、鎮(zhèn)、村四級備案制度，嚴格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場秩序。二是合理確定土地流轉(zhuǎn)價格。土地流轉(zhuǎn)價格根據(jù)土地的位置、地力、用途等綜合因素確定，并建立價格調(diào)整機制，對原已簽訂的承包期限較長、土地流轉(zhuǎn)價格明顯偏低且未建立收益調(diào)整機制的流轉(zhuǎn)項目，通過協(xié)商逐步提高價格，確保資源得到公平公正利用。三是確定適度規(guī)模經(jīng)營面積。重點扶持土地經(jīng)營規(guī)模100—300畝，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、示范帶動性強、投入體量大的重點項目，確需大面積流轉(zhuǎn)的，必須提前由縣級部門組織上報論證，通過后方能實施。四是加強土地流轉(zhuǎn)用途管制。嚴禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)和擅自改變土地性質(zhì)，嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和毀損農(nóng)田基本設(shè)施。

加強規(guī)劃管控，形成“多元并舉、軟硬結(jié)合、長短兼顧”的管理機制。一是有效整合多部門資源。市縣鄉(xiāng)三級要加強對同一區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的緊密型管理，有效整合規(guī)劃建設(shè)、農(nóng)委農(nóng)辦、水利交通、國土財政等多部門政策資源、監(jiān)管資源和業(yè)務(wù)資源，出臺的規(guī)劃要符合實際并能引領(lǐng)發(fā)展、促進發(fā)展。二是統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)項目與基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。要統(tǒng)籌考慮土地連片整理、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村山水林田路綜合治理等方面的計劃安排，合理規(guī)劃、科學布局不同類型農(nóng)業(yè)項目，統(tǒng)籌解決農(nóng)村土地集約化、標準化經(jīng)營管理問題。三是提高現(xiàn)有設(shè)施利用水平。要綜合考慮渠道、水系、地勢等各方面因素，提高現(xiàn)有設(shè)施利用水平，避免低水平重復建設(shè)，堅持審慎規(guī)劃、審慎建設(shè)，因地制宜，用自然本身力量解決問題，同步考慮逐步降低土壤、水污染等面源污染問題，帶動新老問題一起解決，從根本上解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題。四是強化對農(nóng)村土地使用的現(xiàn)場管理。特別是對農(nóng)民違規(guī)建房、畜禽圈舍私搭亂建、農(nóng)田零星硬化、非規(guī)劃建墓等現(xiàn)象要嚴格管控，嚴控農(nóng)村土地出現(xiàn)新的細碎化傾向，引導其符合長遠發(fā)展方向。

（執(zhí)筆人：朱耀匯；課題組成員：宋超、強建方、余國華、吳楠）

責任編輯：劉志剛