丘曉

（廣西壯族自治區(qū)南寧高速公路管理處 廣西南寧 530000）

前言

高速公路的戶外廣告形式通過(guò)高速公路上的戶外廣告設(shè)施來(lái)展現(xiàn)，而某些非公路標(biāo)識(shí)、標(biāo)牌是路政管理里面未經(jīng)許可、嚴(yán)禁設(shè)立的。非公路標(biāo)志、標(biāo)牌在《公路法》第五十四、五十七條規(guī)定提出，在經(jīng)過(guò)縣級(jí)以上的地方人民政府的交通主管部門或公路管理機(jī)構(gòu)許可后，可進(jìn)行非公路標(biāo)志、標(biāo)牌（廣告設(shè)施）等的設(shè)置，從而最大程度地發(fā)揮其中高速公路的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益。非公路標(biāo)志、標(biāo)牌的設(shè)置時(shí)會(huì)受到很多限制，例如臨時(shí)建筑物在形式上和高速公路的附屬設(shè)施是有區(qū)別的。而高速公路的附屬設(shè)施，大致有安全防護(hù)攔、監(jiān)控通信設(shè)施、綠化養(yǎng)護(hù)帶和照明設(shè)施等，這屬于公路標(biāo)志、標(biāo)牌以及專用房屋、公路路政管理、跨線橋?qū)Ｓ玫鹊臉?gòu)筑物、建筑物。高速公路戶外廣告設(shè)施在設(shè)置的行政許可等程序手續(xù)較普通戶外廣告更加嚴(yán)格，其主要體現(xiàn)為行政主體統(tǒng)一要求、更為集中的審批權(quán)限和特定的行政許可范圍。

1 高速公路戶外廣告的設(shè)置許可依據(jù)

圖1

廣義公路包括高速公路，而高速公路戶外廣告設(shè)施要在公路管理相關(guān)法律、相關(guān)行政法律法規(guī)和有關(guān)地方法規(guī)的參照管理下，在公路用地范圍內(nèi)進(jìn)行設(shè)置。高速公路的相關(guān)法律法規(guī)界定“非公路標(biāo)志標(biāo)牌”，包括當(dāng)前常見(jiàn)的非公路標(biāo)志、標(biāo)牌形式等高速公路戶外廣告設(shè)施。本文的研究重點(diǎn)為公路管理中高速公路戶外廣告設(shè)施這一分支關(guān)于設(shè)置非公路標(biāo)示標(biāo)牌許可的相關(guān)問(wèn)題。在《行政許可法》以及公路管理的相關(guān)法律法規(guī)的準(zhǔn)許范圍內(nèi)，進(jìn)行高速公路戶外廣告設(shè)施的行政許可設(shè)置。

1.1 《行政許可法》相關(guān)規(guī)定

我國(guó)《行政許可法》在行政許可制度方面做了統(tǒng)一規(guī)定，在按照許可程序、行政許可法基本原則、監(jiān)督檢查等規(guī)定才能設(shè)置高速公路戶外廣告。設(shè)定行政許可的權(quán)利在《行政許可法》中進(jìn)行了明確的規(guī)定，全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院和省級(jí)地方人大及其常務(wù)委員委會(huì)，可依法進(jìn)行行政許可的設(shè)定，而省級(jí)人民政府可根據(jù)相關(guān)法定條件來(lái)設(shè)定臨時(shí)性的行政許可，其他國(guó)家機(jī)關(guān)包括國(guó)務(wù)院等部門則不能進(jìn)行行政許可的設(shè)定。

根據(jù)行政許可有關(guān)原則，在行政許可法定原則公平、公正、公開(kāi)的原則、信賴保護(hù)原則、許可與監(jiān)督以及便民與效率原則相統(tǒng)一的前提下設(shè)置高速公路戶外廣告。許可法定原則中對(duì)行政許可的主體設(shè)定作了明確要求，主體要在法定權(quán)限以及法定程序進(jìn)行行政許可。在行政許可的流程方面，實(shí)施行政許可的必要程序是申請(qǐng)人進(jìn)行申請(qǐng)、相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行受理以及審查、決定和行政許可聽(tīng)證。

申請(qǐng)人進(jìn)行行政許可的申請(qǐng)，作為實(shí)施流程的首要環(huán)節(jié)，相關(guān)行政機(jī)關(guān)有義務(wù)保障其申請(qǐng)人相關(guān)行政許可的申請(qǐng)權(quán)，做到信息及時(shí)披露、告知。審查程序作為行政機(jī)關(guān)審查已受理的相關(guān)行政許可的申請(qǐng)材料所涉及的內(nèi)容，而聽(tīng)證是當(dāng)事人用于表達(dá)自身意見(jiàn)、意愿的必要程序，也是相關(guān)行政部門做行政決定之前所實(shí)施的必要步驟。

1.2 《公路法》的有關(guān)規(guī)定

公路廣告設(shè)施由《公路法》做出了宏觀限定條件，《公路法》立法的宗旨是加強(qiáng)我國(guó)公路建設(shè)、管理，為保障我國(guó)公路暢通、安全，為促進(jìn)我國(guó)公路事業(yè)發(fā)展和進(jìn)步打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在《公路法》第五十六條規(guī)定中，除了公路的養(yǎng)護(hù)、防護(hù)的需求之外，明令禁止了公路兩側(cè)的構(gòu)筑控制范圍之內(nèi)，建設(shè)地面構(gòu)筑物以及建筑物。這項(xiàng)法律規(guī)定，保障了建筑物內(nèi)人們的生產(chǎn)生活活動(dòng)和公路上車輛的安全行駛?！豆贩ā吩诘谖迨摹⑽迨邨l規(guī)定中提出，廣告設(shè)施認(rèn)定要通過(guò)縣級(jí)以上的地方人民政府的交通主管部門或公路管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行批準(zhǔn)，方可在規(guī)定的公路用地的范圍之內(nèi)設(shè)置非公路標(biāo)志標(biāo)牌。我國(guó)高速公路的戶外廣告及相關(guān)設(shè)施不同于其他建筑物及和構(gòu)筑物，因其不會(huì)產(chǎn)生路面安全隱患及建筑區(qū)域人們的生產(chǎn)生活活動(dòng)產(chǎn)生較大影響，所以《公路法》認(rèn)為合規(guī)的廣告設(shè)施、標(biāo)志牌符合立法本意。如果有交通安全隱患的，還須申請(qǐng)公安機(jī)關(guān)同意方可執(zhí)行。高速公路的戶外廣告設(shè)施包含在非公路標(biāo)志、標(biāo)牌中，與保障交通、以及安全駕駛所設(shè)立的相關(guān)公路標(biāo)志、標(biāo)牌不同，非公路標(biāo)志、標(biāo)牌的設(shè)置要達(dá)到無(wú)交通安全隱患為最低標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)過(guò)縣級(jí)以上地方人民政府的交通主管單位批準(zhǔn)。

1.3 《公路安全保護(hù)條例》有關(guān)規(guī)定

在《公路法》基礎(chǔ)上規(guī)定了《公路安全保護(hù)條例》，其對(duì)構(gòu)建的控制區(qū)域等以保障我國(guó)公路安全區(qū)作了針對(duì)性規(guī)定，細(xì)分了相關(guān)區(qū)域保護(hù)的義務(wù)責(zé)任。同時(shí)，加大了涉路施工監(jiān)管力度和排查力度，進(jìn)一步對(duì)涉路的施工許可有關(guān)事項(xiàng)做出細(xì)化規(guī)定。在立法方面，采取了列項(xiàng)的方式對(duì)其進(jìn)行歸類處理，指明了涉路施工需要許可的具體內(nèi)容，保證申請(qǐng)人可以一目了然。

2 高速公路戶外廣告設(shè)置審批程序

高速公路廣告設(shè)施的行政審批應(yīng)由高速公路管理部門辦理。廣告經(jīng)營(yíng)單位向高速公路管理部門行政審批窗口提交相關(guān)審批材料。申請(qǐng)材料包括：行政許可申請(qǐng)書(shū)、相關(guān)圖紙及施工方案、應(yīng)急方案、技術(shù)評(píng)價(jià)報(bào)告、經(jīng)營(yíng)者法人證書(shū)、法人身份證（復(fù)印件核原件）；如委托辦理申請(qǐng)，須提交授權(quán)委托書(shū)和受托人的身份證明資料；設(shè)計(jì)圖紙包括：廣告規(guī)劃位（樁號(hào)）、標(biāo)志標(biāo)牌的顏色、尺寸、結(jié)構(gòu)圖、效果圖、施工圖紙、施工方案及安全預(yù)案等；行政審批窗口核實(shí)齊全無(wú)誤后將材料送高速公路管理部門有關(guān)科室審查；經(jīng)高速公路管理部門作出批準(zhǔn)，核發(fā)許可證。取得許可證后，廣告經(jīng)營(yíng)單位到轄區(qū)高速公路路政大隊(duì)辦理施工登記備案；涉及占道施工影響交通安全的，要到轄區(qū)高速公路交警大隊(duì)辦理相關(guān)手續(xù)，經(jīng)轄區(qū)高速公路交警大隊(duì)同意后方可施工。

3 高速公路戶外廣告設(shè)置許可體制的不足

在高速公路上設(shè)置廣告設(shè)施，和公路通行者、高速公路業(yè)主和廣告從業(yè)者等的利益息息相關(guān)，又涉及到職能部門、政府上下級(jí)之間的職責(zé)權(quán)限問(wèn)題，交織了多方的利益，屬于糾紛多發(fā)區(qū)域。所以，在我國(guó)的高速公路戶外廣告設(shè)置方面，必須建立科學(xué)、安全的行政許可制度。

3.1 高速公路戶外廣告設(shè)置許可主體權(quán)限不明確

針對(duì)非公路標(biāo)志的標(biāo)牌，其設(shè)置許可的主體權(quán)限不一致，在地方政府和省級(jí)交通主管部門的主體職能劃分中存在矛盾。高速公路戶外廣告設(shè)置管理工作中，存在著權(quán)責(zé)不清、“多頭管理”的現(xiàn)象，這樣一來(lái)，往往就會(huì)導(dǎo)致各個(gè)行政主體在進(jìn)行審批、行政管理或者行政處罰的時(shí)候，出現(xiàn)脫節(jié)的問(wèn)題，主體權(quán)責(zé)未能對(duì)應(yīng)。一般來(lái)講，架設(shè)廣告牌以及發(fā)布廣告都屬于廣告公司的盈利性經(jīng)營(yíng)（公益廣告除外），目前而言，不同的地方做法并不一致，基本上都會(huì)跟交通、規(guī)劃、建設(shè)、工商和城管等等的部門相關(guān)聯(lián)。高速公路廣告設(shè)置行政許可的各項(xiàng)規(guī)定，其層次差別是比較大的，很多部門（如：交通、城建、國(guó)土、規(guī)劃等）均有自己的規(guī)章制度，而這些部門在權(quán)益的驅(qū)使之下都想將高速公路廣告設(shè)置的管理權(quán)限劃入本部門的管轄范圍內(nèi)，因此，高速公路廣告管理深陷“多頭管理”的困局。所以，當(dāng)下應(yīng)該理清各部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，解決各個(gè)部門之間的權(quán)責(zé)交叉問(wèn)題，進(jìn)一步明確行政許可主體權(quán)責(zé)的劃分，盡最大努力去規(guī)范高速公路戶外廣告設(shè)置行政審批許可。

3.2 高速公路戶外廣告設(shè)置許可事項(xiàng)范圍不清

基于當(dāng)前高速公路戶外廣告設(shè)置法規(guī)，區(qū)域范圍內(nèi)廣告設(shè)置行政許可的規(guī)定非常清楚，然而，針對(duì)地方政府與省級(jí)高速公路管理機(jī)構(gòu)在地方公路用地與高速公路用地的重疊部位，沒(méi)有明確的對(duì)非公路標(biāo)志標(biāo)牌進(jìn)行確定。在高速公路用地范圍內(nèi)設(shè)置廣告牌，必須征得高速公路管理部門的許可。高速公路途經(jīng)區(qū)域的城市對(duì)戶外廣告設(shè)施的許可權(quán)由不同的部門行使，有的是城市管理局在負(fù)責(zé)，有的是規(guī)劃部門在負(fù)責(zé)，有的是工商部門在負(fù)責(zé)。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨著我國(guó)高速公路建設(shè)的速度越來(lái)越快，逐漸成為廣告業(yè)主向外推廣商品的重要場(chǎng)所。高速公路戶外廣告的行政許可限制與廣告業(yè)主之間的投資需求往往會(huì)產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致高速公路戶外廣告設(shè)置糾紛不斷。高速公路戶外廣告的設(shè)置是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，覆蓋法學(xué)、行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)，從宏觀到微觀，從經(jīng)濟(jì)到文化涉及方方面面。高速公路戶外廣告設(shè)置許可制度的完善，還需要各地管理人員集思廣益。

[1]周志強(qiáng).天然的優(yōu)質(zhì)平臺(tái)——長(zhǎng)三角高速公路戶外廣告發(fā)展態(tài)勢(shì)分析[J].廣告大觀，2005（06）：131～132.

[2]柏俊.高速公路廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)如何維護(hù)——從滬寧高速公路戶外廣告的現(xiàn)狀說(shuō)開(kāi)去[J].廣告大觀，2005（08）：134～135.

[3]李旸旸.與消費(fèi)者結(jié)緣與市場(chǎng)融合——我國(guó)高速公路戶外媒體發(fā)展態(tài)勢(shì)[J].廣告人，2005（07）：138.

[4]張靜，陳武.城市戶外廣告規(guī)劃探索——以溫州市城市戶外廣告設(shè)置規(guī)劃為例[J].規(guī)劃師，2001（04）：53～55.