姚 震，孟慶豐，陰秀琦

(1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院，北京 100081；2.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037)

關(guān)于中央與省級(jí)公益性地質(zhì)隊(duì)伍各自建設(shè)發(fā)展問(wèn)題，有過(guò)不少研究，但針對(duì)二者的關(guān)系問(wèn)題，缺乏系統(tǒng)化、理論化研究。目前，中央財(cái)政體制改革、事業(yè)單位分類(lèi)改革、科學(xué)技術(shù)體制改革等新形勢(shì)，對(duì)中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍之間的傳統(tǒng)關(guān)系“項(xiàng)目聯(lián)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)”提出了挑戰(zhàn)?；谶@些背景，嘗試對(duì)中央與省級(jí)公益性地質(zhì)隊(duì)伍二者的關(guān)系問(wèn)題進(jìn)行深入探討。

中央公益性地質(zhì)隊(duì)伍指中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局及其直屬單位(以下簡(jiǎn)稱(chēng)中央隊(duì)伍或者地調(diào)局)，省級(jí)公益性地質(zhì)隊(duì)伍(以下簡(jiǎn)稱(chēng)省級(jí)隊(duì)伍)指各省(區(qū)、市)地質(zhì)調(diào)查院(以下簡(jiǎn)稱(chēng)地調(diào)院)和地質(zhì)環(huán)境環(huán)境監(jiān)測(cè)總站(以下簡(jiǎn)稱(chēng)監(jiān)測(cè)站)。因?yàn)榛A(chǔ)性公益性地質(zhì)工作通常簡(jiǎn)稱(chēng)地質(zhì)調(diào)查[1]，因而文中公益性地質(zhì)隊(duì)伍等同于地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍。

1 中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍的淵源與業(yè)績(jī)

1.1 中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍歷史淵源

為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要，自1999年起，在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地勘隊(duì)伍管理體制實(shí)行重大改革，絕大多數(shù)地勘隊(duì)伍實(shí)行屬地化管理。各省(區(qū)、市)響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，于2000年初在屬地化地勘隊(duì)伍中或新組建或改擴(kuò)建或保留了一支精干的力量，專(zhuān)門(mén)開(kāi)展基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)調(diào)查和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查工作，它們被命名為省(區(qū)、市)地質(zhì)調(diào)查院或者地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站，這就是省級(jí)公益性地質(zhì)隊(duì)伍。值得說(shuō)明的是，大部分地調(diào)院是在這個(gè)時(shí)間段組建的，但在組建時(shí)間及力度上，各地進(jìn)展不平衡，如重慶地調(diào)院于2008年才正式組建。而監(jiān)測(cè)站大部分是在20世紀(jì)80年代初期根據(jù)原地質(zhì)礦產(chǎn)部的文件成立，這個(gè)階段，各省級(jí)編辦進(jìn)一步明確了其職能和隸屬關(guān)系[2]。截止到2017年7月底，全國(guó)共有59家省級(jí)公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍，大部分省(區(qū)、市)將地調(diào)院與監(jiān)測(cè)站分別設(shè)立，個(gè)別地方將地調(diào)院與監(jiān)測(cè)站設(shè)立為兩塊牌子、一套人馬，如江蘇、上海、天津。

與此同時(shí)，1999年國(guó)務(wù)院組建了中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局，作為國(guó)土資源部所屬的組織實(shí)施國(guó)家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)和礦產(chǎn)勘查工作的事業(yè)單位，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供地質(zhì)基礎(chǔ)信息資料，向社會(huì)提供公益性服務(wù)，這就是中央公益性地質(zhì)隊(duì)伍。截止到2017年7月底，中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局直屬單位共有29家，大致劃分為區(qū)域地質(zhì)調(diào)查中心、專(zhuān)業(yè)地質(zhì)調(diào)查中心、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、科技創(chuàng)新中心、技術(shù)方法支持中心五大類(lèi)。

中央隊(duì)伍與地方隊(duì)伍共同構(gòu)成了國(guó)家公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍體系。截止到2017年7月底，中央隊(duì)伍7 534人，地方隊(duì)伍9 995人，具體見(jiàn)表1。

表1 全國(guó)公益性地質(zhì)隊(duì)伍在職人員一覽

資料來(lái)源：2017年中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心《關(guān)于省級(jí)公益性地質(zhì)隊(duì)伍調(diào)研報(bào)告》。

1.2 中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍業(yè)績(jī)貢獻(xiàn)

近十多年來(lái)，中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍在基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)勘查、水工環(huán)地質(zhì)調(diào)查與地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面成效顯著，在支撐國(guó)家重大戰(zhàn)略、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及國(guó)土資源中心工作中發(fā)揮了重要作用，基本滿(mǎn)足了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)公益性地質(zhì)工作的需求。

近十多年來(lái)，省級(jí)隊(duì)伍能力建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)展，工作扎實(shí)，野外實(shí)踐豐富，形成了成熟的經(jīng)驗(yàn)、規(guī)范與辦法，積累了人才優(yōu)勢(shì)、地緣優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)、資料優(yōu)勢(shì)。省級(jí)隊(duì)伍已經(jīng)成為當(dāng)?shù)亻_(kāi)展基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)調(diào)查工作的主力軍，也是中央公益性地質(zhì)工作與地方公益性地質(zhì)工作無(wú)縫銜接的中堅(jiān)力量。中央隊(duì)伍在全國(guó)能源、重要礦產(chǎn)資源遠(yuǎn)景調(diào)查與潛力評(píng)價(jià)以及青藏高原大調(diào)查方面碩果累累，取得了天然氣水合物試采成功等一批重大成果，在跨區(qū)域、海域基礎(chǔ)地質(zhì)和環(huán)境地質(zhì)的綜合調(diào)查方面取得了令世人注目的成績(jī)。

2 中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍關(guān)系根本矛盾的由來(lái)與內(nèi)容

2.1 自然屬性與工作特征對(duì)隊(duì)伍的要求

地質(zhì)學(xué)的自然屬性表現(xiàn)為：地質(zhì)過(guò)程的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、疊加性，地質(zhì)科學(xué)的多樣性、交叉性和系統(tǒng)性，地質(zhì)認(rèn)識(shí)的長(zhǎng)期性、累積性、反復(fù)性[3]。地質(zhì)調(diào)查的工作特征在于它的基礎(chǔ)性、區(qū)域性以及服務(wù)上的多功能性和長(zhǎng)效性，需要超前部署、長(zhǎng)期積累[4]，通常由政府出資支持，向社會(huì)提供公共產(chǎn)品。

在戰(zhàn)略定位上，要求基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)工作具有前瞻性、整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，要能夠超前謀劃，主動(dòng)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展。在規(guī)劃部署上，要求能夠綜合考慮整體與局部、中央與地方、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、傳承與創(chuàng)新。在隊(duì)伍建設(shè)上，要求全國(guó)公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)齊全，分布合理，野外地質(zhì)調(diào)查力量強(qiáng)大。在成果資料上，要求打破利益門(mén)檻，實(shí)現(xiàn)全國(guó)基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)調(diào)查成果互通共享。

基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)工作是一項(xiàng)綜合性、專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，既有寬廣的空間維度，又涉及長(zhǎng)序列的時(shí)間維度[5]。解決資源環(huán)境和基礎(chǔ)地質(zhì)難題，形成滿(mǎn)足國(guó)家重大需求的重大成果，單槍匹馬的力量是有限的，需要成千上萬(wàn)的地質(zhì)工作者協(xié)同配合、合力攻關(guān)，需要中央與省級(jí)隊(duì)伍共同作戰(zhàn)。

2.2 中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍關(guān)系的根本矛盾

在現(xiàn)實(shí)中，中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍關(guān)系類(lèi)似于中央野戰(zhàn)軍與地方野戰(zhàn)軍的關(guān)系，二者沒(méi)有隸屬關(guān)系，也沒(méi)有管轄關(guān)系，這也是二者關(guān)系根本矛盾所在。

根據(jù)《中編委關(guān)于中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(中編發(fā)〔2004〕2號(hào))文件精神，中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局為國(guó)土資源部直屬的副部級(jí)事業(yè)單位，接受?chē)?guó)土資源部的管理，沒(méi)有賦予管理省級(jí)隊(duì)伍的職能。根據(jù)各省級(jí)編辦文件，省級(jí)隊(duì)伍為屬地化單位，直屬于當(dāng)?shù)貒?guó)土資源主管部門(mén)或者地質(zhì)礦產(chǎn)勘查主管部門(mén)管理，沒(méi)有賦予接受中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局管理的職責(zé)。尋找自上而下的各級(jí)政府文件，中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局與省級(jí)隊(duì)伍的關(guān)系，只有“項(xiàng)目聯(lián)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)”，除此之外，別無(wú)其他。

從管理體制看，中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍沒(méi)有行政隸屬關(guān)系，不能對(duì)省級(jí)隊(duì)伍直接發(fā)號(hào)施令，不能對(duì)地方公益性地質(zhì)工作統(tǒng)籌部署和組織實(shí)施，從而中編發(fā)〔2004〕2號(hào)文件賦予中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局的“負(fù)責(zé)統(tǒng)一部署和組織實(shí)施國(guó)家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)和礦產(chǎn)勘查工作”職責(zé)沒(méi)有也難以真正落到實(shí)處。從單位性質(zhì)看，在推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革過(guò)程中，中央隊(duì)伍定位為事業(yè)單位，省級(jí)隊(duì)伍或者定位為事業(yè)單位或者為企業(yè)，僅僅作為事業(yè)單位，既不是行政機(jī)關(guān)也不是行業(yè)協(xié)會(huì)，那么中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局對(duì)省級(jí)隊(duì)伍發(fā)布命令進(jìn)行管理就缺乏法理或者政策依據(jù)。這就是中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍關(guān)系的根本矛盾所在，它極大地影響了中央隊(duì)伍與地方隊(duì)伍的聯(lián)系、協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，極大地影響了全國(guó)基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)調(diào)查工作有序開(kāi)展。這個(gè)根本矛盾，給二者關(guān)系帶來(lái)了其他方方面面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

3 中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍關(guān)系的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

3.1 省級(jí)隊(duì)伍隸屬關(guān)系復(fù)雜多樣影響了公益性有效發(fā)揮

關(guān)于省級(jí)隊(duì)伍的隸屬關(guān)系與級(jí)別，從全國(guó)來(lái)看呈現(xiàn)各式各樣。監(jiān)測(cè)站大部分為隸屬于國(guó)土資源廳的正處級(jí)事業(yè)單位，少部分隸屬于地勘局的正處級(jí)事業(yè)單位。而地調(diào)院隸屬關(guān)系復(fù)雜，有的直屬于省級(jí)人民政府為正廳級(jí)事業(yè)單位，如陜西地調(diào)院；有的隸屬于國(guó)土資源廳為副廳級(jí)事業(yè)單位，如云南地調(diào)局；有的隸屬于省地勘局為正處級(jí)事業(yè)單位，如安徽地調(diào)院；有的在事業(yè)單位分類(lèi)改革大潮下，隨著當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)隊(duì)伍全盤(pán)企業(yè)化，如遼寧地調(diào)院。

具體來(lái)看，全國(guó)地調(diào)院中直屬于省政府的有陜西地調(diào)院1家，隸屬于廳的有上海、江蘇、浙江、內(nèi)蒙、山東、重慶、云南共7家，轉(zhuǎn)企的有遼寧地調(diào)院1家，其他22家隸屬于地勘局。全國(guó)監(jiān)測(cè)站中，隸屬于地勘局的有北京、安徽、甘肅、河北、湖南、江西、云南、重慶共8家，隸屬于廳局共管的有貴州、吉林2家，沒(méi)有監(jiān)測(cè)站轉(zhuǎn)企，其他21家隸屬于國(guó)土資料廳,詳見(jiàn)表2。

表2 省級(jí)隊(duì)伍隸屬關(guān)系統(tǒng)計(jì)表

資料來(lái)源：2017年中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心《關(guān)于省級(jí)公益性地質(zhì)隊(duì)伍調(diào)研報(bào)告》。

隸屬于省政府或者國(guó)土資料廳的省級(jí)隊(duì)伍，因行政管理體制優(yōu)勢(shì)，加之財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障有力，一般能夠?qū)?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及國(guó)土資源中心工作需求反應(yīng)敏捷、行動(dòng)迅速，在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中體現(xiàn)出較大的公益性。而隸屬于地勘局的省級(jí)隊(duì)伍，鑒于“戴事業(yè)帽子，走企業(yè)路子”，離市場(chǎng)更近一些，加之缺乏財(cái)政經(jīng)費(fèi)有力保障，處于半公益半市場(chǎng)狀態(tài)，與省級(jí)隊(duì)伍建立的初衷相去甚遠(yuǎn)。如此一來(lái)，這部分省級(jí)隊(duì)伍與商業(yè)性隊(duì)伍沒(méi)有區(qū)別，不僅經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障，而且會(huì)導(dǎo)致這部分省級(jí)隊(duì)伍與其他商業(yè)隊(duì)伍之間出現(xiàn)矛盾，因?yàn)槠渌虡I(yè)性地質(zhì)隊(duì)伍會(huì)認(rèn)為省級(jí)隊(duì)伍是公益性的，國(guó)家是給予財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障的，但仍要與他們?nèi)?zhēng)奪市場(chǎng)則令人費(fèi)解。

省級(jí)隊(duì)伍隸屬關(guān)系之所以復(fù)雜多樣，究其原因，表面上看是歷史遺留、政策不穩(wěn)導(dǎo)致，但根本原因是國(guó)家缺乏對(duì)公益性地質(zhì)隊(duì)伍統(tǒng)一管理而導(dǎo)致。

3.2 傳統(tǒng)的“項(xiàng)目聯(lián)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)”關(guān)系在新形勢(shì)下以難以為繼

傳統(tǒng)的“項(xiàng)目聯(lián)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)”機(jī)制在歷史上發(fā)揮過(guò)重要作用。1999～2015年，在沒(méi)有隸屬管理關(guān)系的背景下，中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍通過(guò)“項(xiàng)目聯(lián)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的機(jī)制保持聯(lián)系。這種聯(lián)系機(jī)制下，中央隊(duì)伍直接委托省級(jí)隊(duì)伍承擔(dān)中央地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目，而且中央財(cái)政資金成為省級(jí)隊(duì)伍主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，此時(shí)，“項(xiàng)目聯(lián)系”的本質(zhì)是以直接委托的方式配置項(xiàng)目。伴隨項(xiàng)目不斷增多，聯(lián)系日益加強(qiáng)，省級(jí)隊(duì)伍規(guī)模和實(shí)力不斷增強(qiáng)，機(jī)構(gòu)走向健全，設(shè)備裝備能夠滿(mǎn)足基本工作需要，形成了一大批基礎(chǔ)性、公益性工作成果，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力的技術(shù)服務(wù)和支撐，也帶動(dòng)了本地區(qū)整體地質(zhì)工作的良性有序開(kāi)展；同時(shí)，引領(lǐng)帶動(dòng)了本地區(qū)其他地勘單位技術(shù)進(jìn)步、方法手段的提升。

新形勢(shì)下，傳統(tǒng)機(jī)制難以為繼。2015年以后，中央地方財(cái)政事權(quán)深化改革,對(duì)屬于中央并由中央組織實(shí)施的財(cái)政事權(quán)，原則上由中央承擔(dān)支出責(zé)任；對(duì)屬于地方并由地方組織實(shí)施的財(cái)政事權(quán)，原則上由地方承擔(dān)支出責(zé)任。新的財(cái)政體制下，中央隊(duì)伍對(duì)于中央財(cái)政地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目只能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制中招投標(biāo)方式配置資源。與直接委托方式相比，招投標(biāo)方式充滿(mǎn)著不確定性，省級(jí)隊(duì)伍不能夠像之前那樣相對(duì)容易地獲中央地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目，2015年全國(guó)省級(jí)隊(duì)伍直接第一手承擔(dān)的中央地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)占比不到1%(表3)。原有的“項(xiàng)目聯(lián)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)”關(guān)系不斷弱化，造成省級(jí)隊(duì)伍“野戰(zhàn)軍”地位弱化和定位表面化。

表3 2012～2015年地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)表

資料來(lái)源：根據(jù)中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局財(cái)務(wù)部數(shù)據(jù)整理。

以“項(xiàng)目聯(lián)系”為紐帶的關(guān)系嚴(yán)重弱化后，中央隊(duì)伍與地方隊(duì)伍協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ)逐漸喪失，雙方聯(lián)系嚴(yán)重弱化，影響了省級(jí)隊(duì)伍生存和發(fā)展[6]。雖然大部分省級(jí)隊(duì)伍定位為公益類(lèi)事業(yè)單位，但相關(guān)配套政策措施并未落實(shí)到位，在承接中央地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目突然斷檔的情況下，隊(duì)伍不能練兵、人才不能激勵(lì)、裝備不能更新。

“項(xiàng)目多，聯(lián)系多；項(xiàng)目少，聯(lián)系少；沒(méi)項(xiàng)目，沒(méi)聯(lián)系”，“項(xiàng)目聯(lián)系”是第一位的，沒(méi)有這個(gè)前提，也就難以有后面的“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”[7]。在沒(méi)有項(xiàng)目聯(lián)系的情況下，不僅省級(jí)隊(duì)伍難以穩(wěn)定，而且中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍二者關(guān)系只會(huì)越來(lái)越淡。

3.3 招投標(biāo)配置項(xiàng)目資源的方式不符合基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)工作的自然規(guī)律

“地質(zhì)工作是實(shí)踐、認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐、再認(rèn)識(shí)的反復(fù)深化過(guò)程，它的特點(diǎn)是科學(xué)與技術(shù)一體化，調(diào)查與研究一體化，野外工作與室內(nèi)工作一體化，宏觀思維與微觀認(rèn)識(shí)一體化，多學(xué)科綜合，多工種集成”[8]。基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)調(diào)查是整個(gè)地質(zhì)工作的先導(dǎo)，符合地質(zhì)工作的整體規(guī)律，其項(xiàng)目資源的配置需要考慮多方面自然屬性。

招投標(biāo)從感情上傷害了省級(jí)隊(duì)伍。中央隊(duì)伍在制定各種綜合調(diào)查方案時(shí)，省級(jí)隊(duì)伍積極無(wú)償?shù)卦谌恕⒉?、物各個(gè)方面提供了支撐，而省級(jí)隊(duì)伍在承擔(dān)綜合調(diào)查方案的具體項(xiàng)目時(shí)需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得，極大地傷害了省級(jí)隊(duì)伍感情，有損于雙方良性互動(dòng)、共贏發(fā)展的局面。

招投標(biāo)難以保證項(xiàng)目質(zhì)量。省級(jí)隊(duì)伍作為公益性單位，一直把項(xiàng)目質(zhì)量而非經(jīng)濟(jì)效益放在首位，而以營(yíng)利為主的單位往往重投標(biāo)、輕實(shí)施，很難取得高水平的公益性成果或提供高質(zhì)量公益性性服務(wù)。特別是不熟悉當(dāng)?shù)貐^(qū)域地質(zhì)環(huán)境特點(diǎn)的外地單位來(lái)實(shí)施項(xiàng)目，由于原始資料不能集中使用，適應(yīng)性不強(qiáng)、認(rèn)識(shí)不到位、研究不深入等原因，項(xiàng)目質(zhì)量難以保證。

招投標(biāo)浪費(fèi)了人財(cái)物。不考慮項(xiàng)目的沿襲、資料傳承與技術(shù)業(yè)務(wù)實(shí)力，基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目全部采取招投標(biāo)方式配置，容易導(dǎo)致不同性質(zhì)的十幾家單位同時(shí)去投標(biāo)一個(gè)項(xiàng)目，每家單位都在資料搜集、編制立項(xiàng)材料和野外踏勘等招投標(biāo)前期工作中花費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力。比如，東部一家單位到西部地區(qū)去投標(biāo)一個(gè)當(dāng)?shù)貐^(qū)調(diào)項(xiàng)目，投標(biāo)成本需要十萬(wàn)元左右，極大地浪費(fèi)精力和金錢(qián)。

基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目不適宜采取招投標(biāo)競(jìng)選的純市場(chǎng)機(jī)制方式，因?yàn)閺牡刭|(zhì)工作自然規(guī)律可知，地質(zhì)調(diào)查是科研的過(guò)程，具有長(zhǎng)期性、積累性、連續(xù)性等特點(diǎn)，而市場(chǎng)機(jī)制作為配置資源的有效方式，主要適應(yīng)于充分競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)品，對(duì)于地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目而言具有不適用性，因此不能把地質(zhì)調(diào)查推向市場(chǎng)，采用純市場(chǎng)機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)的方式去分配地質(zhì)項(xiàng)目資源?；A(chǔ)性公益性地質(zhì)工作地域性特點(diǎn)非常顯著，省級(jí)隊(duì)伍在人才、資料、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等方面具有歷史性積累，對(duì)于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)性公益性地質(zhì)工作是行家里手，具備較強(qiáng)技術(shù)業(yè)務(wù)實(shí)力，所以基礎(chǔ)性公益性項(xiàng)目最好由當(dāng)?shù)厥〖?jí)隊(duì)伍開(kāi)展，即使必須采取招標(biāo)的方式，也應(yīng)同等條件下向當(dāng)?shù)厥〖?jí)隊(duì)伍傾斜，而且要盡量避免跨度較大區(qū)域選擇項(xiàng)目承擔(dān)單位。

從中央地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目現(xiàn)實(shí)招投標(biāo)過(guò)程來(lái)看，不允許向省級(jí)隊(duì)伍傾斜，導(dǎo)致表面上競(jìng)標(biāo)時(shí)看起來(lái)是公平，但是實(shí)際上干起工作來(lái)不公平，因?yàn)槿绻皇钱?dāng)?shù)厥〖?jí)隊(duì)伍中標(biāo)，那么后續(xù)推進(jìn)項(xiàng)目將會(huì)遇到資料、經(jīng)驗(yàn)、地理位置等方面的突出問(wèn)題，所以基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)調(diào)查采取招投標(biāo)純市場(chǎng)機(jī)制競(jìng)選的方式應(yīng)被審視。

4 對(duì)策建議

4.1 中央隊(duì)伍與地方隊(duì)伍關(guān)系的核心問(wèn)題是地調(diào)局自身定位問(wèn)題

中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍關(guān)系走向何方，核心取決于中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局如何定位。二者關(guān)系能否順暢，核心問(wèn)題、關(guān)鍵問(wèn)題是地調(diào)局自身定位問(wèn)題，其他的都是手段問(wèn)題、次要問(wèn)題。

從地質(zhì)調(diào)查自然屬性與工作特征來(lái)看，省級(jí)隊(duì)伍應(yīng)是地調(diào)局的基層單位，地調(diào)局的基礎(chǔ)必須扎根省級(jí)隊(duì)伍，如果沒(méi)有這些基層單位，地調(diào)局自己發(fā)號(hào)施令，就會(huì)因力量單薄難以健康生產(chǎn)。省級(jí)隊(duì)伍是地調(diào)局基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)工作覆蓋全國(guó)的前哨，也是具體項(xiàng)目的實(shí)施者，在分工協(xié)作方面，地調(diào)局站在全球高度，謀劃戰(zhàn)略，省級(jí)隊(duì)伍主要抓項(xiàng)目生產(chǎn)，這樣二者能充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)。

如果中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局把自己定位為科研單位，或者關(guān)起門(mén)來(lái)過(guò)日子的事業(yè)單位，那么與省級(jí)隊(duì)伍恐將越走越遠(yuǎn)，而就全國(guó)而言基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查資料大部分積累在省級(jí)隊(duì)伍手里，如果沒(méi)有省級(jí)隊(duì)伍的支持，地調(diào)局將會(huì)變成關(guān)起門(mén)來(lái)的獨(dú)立科研機(jī)構(gòu)。如果地調(diào)局定位為國(guó)家局，真正落實(shí)中編發(fā)〔2004〕2號(hào)文件賦予的“統(tǒng)一部署和組織實(shí)施國(guó)家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)和礦產(chǎn)勘查工作”職責(zé)，則不僅能從國(guó)家事業(yè)發(fā)展的高度統(tǒng)籌部署，統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)地質(zhì)調(diào)查工作，促進(jìn)全國(guó)地調(diào)人才隊(duì)伍發(fā)展；而且能站在全球的高度，對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略謀篇布局，將具體的項(xiàng)目操作交給省級(jí)隊(duì)伍，從而在業(yè)務(wù)上引領(lǐng)全國(guó)地調(diào)工作。

謀劃好地調(diào)局自身定位，才是解決中央隊(duì)伍與地方隊(duì)伍關(guān)系的王道。建議國(guó)土資源部、地調(diào)局進(jìn)行充分論證，與中編辦深入?yún)f(xié)商，謀劃好自身定位。地調(diào)局只有定位為行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者，即國(guó)家局或者說(shuō)行政局，而不僅僅為事業(yè)單位，讓省級(jí)隊(duì)伍接受地調(diào)局領(lǐng)導(dǎo)，至少是接受地調(diào)局與當(dāng)?shù)卣p重領(lǐng)導(dǎo)，地調(diào)局才能有效統(tǒng)籌全國(guó)基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)工作，才能促進(jìn)地質(zhì)調(diào)查事業(yè)健康發(fā)展。

4.2 在未解決地調(diào)局自身定位問(wèn)題之前，中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍要建立合作的新機(jī)制

在未解決地調(diào)局自身定位問(wèn)題之前，中央與地方公益性工作應(yīng)該銜接而不是斷開(kāi)，至少是拼盤(pán)形成合力，除了工作規(guī)劃部署上要銜接，人才培養(yǎng)、成果資料共享上也應(yīng)銜接。

建立中央與省級(jí)地質(zhì)調(diào)查工作協(xié)同機(jī)制。建議雙方通過(guò)需求對(duì)接、項(xiàng)目對(duì)接、成果對(duì)接等平臺(tái)，及時(shí)將中央地質(zhì)調(diào)查業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整方向(十大計(jì)劃)與省級(jí)地質(zhì)調(diào)查規(guī)劃部署進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)雙方地質(zhì)調(diào)查數(shù)據(jù)信息交換共享。通過(guò)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、共享，雙方打造共同目標(biāo)、樹(shù)立合作共贏理念，力爭(zhēng)在基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)調(diào)查上形成全國(guó)“一盤(pán)棋”的格局。

建立中央與省級(jí)隊(duì)伍人才合作培養(yǎng)機(jī)制。發(fā)揮中央隊(duì)伍人才、科技創(chuàng)新、專(zhuān)業(yè)理論領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)與省級(jí)隊(duì)伍的野外實(shí)踐以及地域?qū)I(yè)特長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)，互為融合，取長(zhǎng)補(bǔ)短。以業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)、交流學(xué)習(xí)、掛職鍛煉等多種形式，建立雙方人才合作培養(yǎng)機(jī)制，提升中央和地方隊(duì)伍的整體能力和水平。

建立中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍科技創(chuàng)新合作平臺(tái)。在具備條件的省級(jí)隊(duì)伍中，雙方共同設(shè)立重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)中心。吸納省級(jí)隊(duì)伍參與地調(diào)局的區(qū)域地質(zhì)科技創(chuàng)新中心、專(zhuān)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中心建設(shè)。依托國(guó)家重大研發(fā)計(jì)劃等，聯(lián)合申請(qǐng)國(guó)家科技平臺(tái)創(chuàng)新項(xiàng)目，整合創(chuàng)新資源，聯(lián)合攻關(guān)重大資源環(huán)境問(wèn)題和地球系統(tǒng)科學(xué)問(wèn)題，共同提高科技創(chuàng)新能力。

建立地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目招投標(biāo)的行業(yè)柔性政策。鑒于地質(zhì)調(diào)查工作自然屬性特征，地調(diào)局與省級(jí)隊(duì)伍管理體制的矛盾，一方面地調(diào)局與省級(jí)隊(duì)伍的項(xiàng)目聯(lián)系不能中斷，另一方面財(cái)政體制改革要求的“分灶吃飯”不能突破，所以建議由國(guó)土資源部牽頭，與財(cái)政部協(xié)商，制定地質(zhì)調(diào)查行業(yè)柔性政策，允許中央地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目在招投標(biāo)過(guò)程中，同等條件下向省級(jí)公益性隊(duì)伍傾斜，向當(dāng)?shù)厥〖?jí)隊(duì)伍傾斜，如能實(shí)現(xiàn)，既不違背政策，也有利于地質(zhì)調(diào)查事業(yè)的發(fā)展，算是政策創(chuàng)新。

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