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        中央與省級(jí)公益性地質(zhì)隊(duì)伍關(guān)系探討

        2018-05-22 09:03:48孟慶豐陰秀琦
        中國(guó)礦業(yè) 2018年5期
        關(guān)鍵詞:調(diào)查局基礎(chǔ)性公益性

        姚 震,孟慶豐,陰秀琦

        (1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院,北京 100081;2.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心,北京 100037)

        關(guān)于中央與省級(jí)公益性地質(zhì)隊(duì)伍各自建設(shè)發(fā)展問(wèn)題,有過(guò)不少研究,但針對(duì)二者的關(guān)系問(wèn)題,缺乏系統(tǒng)化、理論化研究。目前,中央財(cái)政體制改革、事業(yè)單位分類(lèi)改革、科學(xué)技術(shù)體制改革等新形勢(shì),對(duì)中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍之間的傳統(tǒng)關(guān)系“項(xiàng)目聯(lián)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)”提出了挑戰(zhàn)?;谶@些背景,嘗試對(duì)中央與省級(jí)公益性地質(zhì)隊(duì)伍二者的關(guān)系問(wèn)題進(jìn)行深入探討。

        中央公益性地質(zhì)隊(duì)伍指中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局及其直屬單位(以下簡(jiǎn)稱(chēng)中央隊(duì)伍或者地調(diào)局),省級(jí)公益性地質(zhì)隊(duì)伍(以下簡(jiǎn)稱(chēng)省級(jí)隊(duì)伍)指各省(區(qū)、市)地質(zhì)調(diào)查院(以下簡(jiǎn)稱(chēng)地調(diào)院)和地質(zhì)環(huán)境環(huán)境監(jiān)測(cè)總站(以下簡(jiǎn)稱(chēng)監(jiān)測(cè)站)。因?yàn)榛A(chǔ)性公益性地質(zhì)工作通常簡(jiǎn)稱(chēng)地質(zhì)調(diào)查[1],因而文中公益性地質(zhì)隊(duì)伍等同于地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍。

        1 中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍的淵源與業(yè)績(jī)

        1.1 中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍歷史淵源

        為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要,自1999年起,在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,地勘隊(duì)伍管理體制實(shí)行重大改革,絕大多數(shù)地勘隊(duì)伍實(shí)行屬地化管理。各省(區(qū)、市)響應(yīng)國(guó)家號(hào)召,于2000年初在屬地化地勘隊(duì)伍中或新組建或改擴(kuò)建或保留了一支精干的力量,專(zhuān)門(mén)開(kāi)展基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)調(diào)查和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查工作,它們被命名為省(區(qū)、市)地質(zhì)調(diào)查院或者地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站,這就是省級(jí)公益性地質(zhì)隊(duì)伍。值得說(shuō)明的是,大部分地調(diào)院是在這個(gè)時(shí)間段組建的,但在組建時(shí)間及力度上,各地進(jìn)展不平衡,如重慶地調(diào)院于2008年才正式組建。而監(jiān)測(cè)站大部分是在20世紀(jì)80年代初期根據(jù)原地質(zhì)礦產(chǎn)部的文件成立,這個(gè)階段,各省級(jí)編辦進(jìn)一步明確了其職能和隸屬關(guān)系[2]。截止到2017年7月底,全國(guó)共有59家省級(jí)公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍,大部分省(區(qū)、市)將地調(diào)院與監(jiān)測(cè)站分別設(shè)立,個(gè)別地方將地調(diào)院與監(jiān)測(cè)站設(shè)立為兩塊牌子、一套人馬,如江蘇、上海、天津。

        與此同時(shí),1999年國(guó)務(wù)院組建了中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局,作為國(guó)土資源部所屬的組織實(shí)施國(guó)家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)和礦產(chǎn)勘查工作的事業(yè)單位,為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供地質(zhì)基礎(chǔ)信息資料,向社會(huì)提供公益性服務(wù),這就是中央公益性地質(zhì)隊(duì)伍。截止到2017年7月底,中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局直屬單位共有29家,大致劃分為區(qū)域地質(zhì)調(diào)查中心、專(zhuān)業(yè)地質(zhì)調(diào)查中心、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、科技創(chuàng)新中心、技術(shù)方法支持中心五大類(lèi)。

        中央隊(duì)伍與地方隊(duì)伍共同構(gòu)成了國(guó)家公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍體系。截止到2017年7月底,中央隊(duì)伍7 534人,地方隊(duì)伍9 995人,具體見(jiàn)表1。

        表1 全國(guó)公益性地質(zhì)隊(duì)伍在職人員一覽

        資料來(lái)源:2017年中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心《關(guān)于省級(jí)公益性地質(zhì)隊(duì)伍調(diào)研報(bào)告》。

        1.2 中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍業(yè)績(jī)貢獻(xiàn)

        近十多年來(lái),中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍在基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)勘查、水工環(huán)地質(zhì)調(diào)查與地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面成效顯著,在支撐國(guó)家重大戰(zhàn)略、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及國(guó)土資源中心工作中發(fā)揮了重要作用,基本滿(mǎn)足了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)公益性地質(zhì)工作的需求。

        近十多年來(lái),省級(jí)隊(duì)伍能力建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)展,工作扎實(shí),野外實(shí)踐豐富,形成了成熟的經(jīng)驗(yàn)、規(guī)范與辦法,積累了人才優(yōu)勢(shì)、地緣優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)、資料優(yōu)勢(shì)。省級(jí)隊(duì)伍已經(jīng)成為當(dāng)?shù)亻_(kāi)展基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)調(diào)查工作的主力軍,也是中央公益性地質(zhì)工作與地方公益性地質(zhì)工作無(wú)縫銜接的中堅(jiān)力量。中央隊(duì)伍在全國(guó)能源、重要礦產(chǎn)資源遠(yuǎn)景調(diào)查與潛力評(píng)價(jià)以及青藏高原大調(diào)查方面碩果累累,取得了天然氣水合物試采成功等一批重大成果,在跨區(qū)域、海域基礎(chǔ)地質(zhì)和環(huán)境地質(zhì)的綜合調(diào)查方面取得了令世人注目的成績(jī)。

        2 中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍關(guān)系根本矛盾的由來(lái)與內(nèi)容

        2.1 自然屬性與工作特征對(duì)隊(duì)伍的要求

        地質(zhì)學(xué)的自然屬性表現(xiàn)為:地質(zhì)過(guò)程的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、疊加性,地質(zhì)科學(xué)的多樣性、交叉性和系統(tǒng)性,地質(zhì)認(rèn)識(shí)的長(zhǎng)期性、累積性、反復(fù)性[3]。地質(zhì)調(diào)查的工作特征在于它的基礎(chǔ)性、區(qū)域性以及服務(wù)上的多功能性和長(zhǎng)效性,需要超前部署、長(zhǎng)期積累[4],通常由政府出資支持,向社會(huì)提供公共產(chǎn)品。

        在戰(zhàn)略定位上,要求基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)工作具有前瞻性、整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性,要能夠超前謀劃,主動(dòng)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展。在規(guī)劃部署上,要求能夠綜合考慮整體與局部、中央與地方、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、傳承與創(chuàng)新。在隊(duì)伍建設(shè)上,要求全國(guó)公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)齊全,分布合理,野外地質(zhì)調(diào)查力量強(qiáng)大。在成果資料上,要求打破利益門(mén)檻,實(shí)現(xiàn)全國(guó)基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)調(diào)查成果互通共享。

        基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)工作是一項(xiàng)綜合性、專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作,既有寬廣的空間維度,又涉及長(zhǎng)序列的時(shí)間維度[5]。解決資源環(huán)境和基礎(chǔ)地質(zhì)難題,形成滿(mǎn)足國(guó)家重大需求的重大成果,單槍匹馬的力量是有限的,需要成千上萬(wàn)的地質(zhì)工作者協(xié)同配合、合力攻關(guān),需要中央與省級(jí)隊(duì)伍共同作戰(zhàn)。

        2.2 中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍關(guān)系的根本矛盾

        在現(xiàn)實(shí)中,中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍關(guān)系類(lèi)似于中央野戰(zhàn)軍與地方野戰(zhàn)軍的關(guān)系,二者沒(méi)有隸屬關(guān)系,也沒(méi)有管轄關(guān)系,這也是二者關(guān)系根本矛盾所在。

        根據(jù)《中編委關(guān)于中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(中編發(fā)〔2004〕2號(hào))文件精神,中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局為國(guó)土資源部直屬的副部級(jí)事業(yè)單位,接受?chē)?guó)土資源部的管理,沒(méi)有賦予管理省級(jí)隊(duì)伍的職能。根據(jù)各省級(jí)編辦文件,省級(jí)隊(duì)伍為屬地化單位,直屬于當(dāng)?shù)貒?guó)土資源主管部門(mén)或者地質(zhì)礦產(chǎn)勘查主管部門(mén)管理,沒(méi)有賦予接受中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局管理的職責(zé)。尋找自上而下的各級(jí)政府文件,中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局與省級(jí)隊(duì)伍的關(guān)系,只有“項(xiàng)目聯(lián)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)”,除此之外,別無(wú)其他。

        從管理體制看,中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍沒(méi)有行政隸屬關(guān)系,不能對(duì)省級(jí)隊(duì)伍直接發(fā)號(hào)施令,不能對(duì)地方公益性地質(zhì)工作統(tǒng)籌部署和組織實(shí)施,從而中編發(fā)〔2004〕2號(hào)文件賦予中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局的“負(fù)責(zé)統(tǒng)一部署和組織實(shí)施國(guó)家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)和礦產(chǎn)勘查工作”職責(zé)沒(méi)有也難以真正落到實(shí)處。從單位性質(zhì)看,在推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革過(guò)程中,中央隊(duì)伍定位為事業(yè)單位,省級(jí)隊(duì)伍或者定位為事業(yè)單位或者為企業(yè),僅僅作為事業(yè)單位,既不是行政機(jī)關(guān)也不是行業(yè)協(xié)會(huì),那么中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局對(duì)省級(jí)隊(duì)伍發(fā)布命令進(jìn)行管理就缺乏法理或者政策依據(jù)。這就是中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍關(guān)系的根本矛盾所在,它極大地影響了中央隊(duì)伍與地方隊(duì)伍的聯(lián)系、協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌,極大地影響了全國(guó)基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)調(diào)查工作有序開(kāi)展。這個(gè)根本矛盾,給二者關(guān)系帶來(lái)了其他方方面面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

        3 中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍關(guān)系的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

        3.1 省級(jí)隊(duì)伍隸屬關(guān)系復(fù)雜多樣影響了公益性有效發(fā)揮

        關(guān)于省級(jí)隊(duì)伍的隸屬關(guān)系與級(jí)別,從全國(guó)來(lái)看呈現(xiàn)各式各樣。監(jiān)測(cè)站大部分為隸屬于國(guó)土資源廳的正處級(jí)事業(yè)單位,少部分隸屬于地勘局的正處級(jí)事業(yè)單位。而地調(diào)院隸屬關(guān)系復(fù)雜,有的直屬于省級(jí)人民政府為正廳級(jí)事業(yè)單位,如陜西地調(diào)院;有的隸屬于國(guó)土資源廳為副廳級(jí)事業(yè)單位,如云南地調(diào)局;有的隸屬于省地勘局為正處級(jí)事業(yè)單位,如安徽地調(diào)院;有的在事業(yè)單位分類(lèi)改革大潮下,隨著當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)隊(duì)伍全盤(pán)企業(yè)化,如遼寧地調(diào)院。

        具體來(lái)看,全國(guó)地調(diào)院中直屬于省政府的有陜西地調(diào)院1家,隸屬于廳的有上海、江蘇、浙江、內(nèi)蒙、山東、重慶、云南共7家,轉(zhuǎn)企的有遼寧地調(diào)院1家,其他22家隸屬于地勘局。全國(guó)監(jiān)測(cè)站中,隸屬于地勘局的有北京、安徽、甘肅、河北、湖南、江西、云南、重慶共8家,隸屬于廳局共管的有貴州、吉林2家,沒(méi)有監(jiān)測(cè)站轉(zhuǎn)企,其他21家隸屬于國(guó)土資料廳,詳見(jiàn)表2。

        表2 省級(jí)隊(duì)伍隸屬關(guān)系統(tǒng)計(jì)表

        資料來(lái)源:2017年中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心《關(guān)于省級(jí)公益性地質(zhì)隊(duì)伍調(diào)研報(bào)告》。

        隸屬于省政府或者國(guó)土資料廳的省級(jí)隊(duì)伍,因行政管理體制優(yōu)勢(shì),加之財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障有力,一般能夠?qū)?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及國(guó)土資源中心工作需求反應(yīng)敏捷、行動(dòng)迅速,在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中體現(xiàn)出較大的公益性。而隸屬于地勘局的省級(jí)隊(duì)伍,鑒于“戴事業(yè)帽子,走企業(yè)路子”,離市場(chǎng)更近一些,加之缺乏財(cái)政經(jīng)費(fèi)有力保障,處于半公益半市場(chǎng)狀態(tài),與省級(jí)隊(duì)伍建立的初衷相去甚遠(yuǎn)。如此一來(lái),這部分省級(jí)隊(duì)伍與商業(yè)性隊(duì)伍沒(méi)有區(qū)別,不僅經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障,而且會(huì)導(dǎo)致這部分省級(jí)隊(duì)伍與其他商業(yè)隊(duì)伍之間出現(xiàn)矛盾,因?yàn)槠渌虡I(yè)性地質(zhì)隊(duì)伍會(huì)認(rèn)為省級(jí)隊(duì)伍是公益性的,國(guó)家是給予財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障的,但仍要與他們?nèi)?zhēng)奪市場(chǎng)則令人費(fèi)解。

        省級(jí)隊(duì)伍隸屬關(guān)系之所以復(fù)雜多樣,究其原因,表面上看是歷史遺留、政策不穩(wěn)導(dǎo)致,但根本原因是國(guó)家缺乏對(duì)公益性地質(zhì)隊(duì)伍統(tǒng)一管理而導(dǎo)致。

        3.2 傳統(tǒng)的“項(xiàng)目聯(lián)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)”關(guān)系在新形勢(shì)下以難以為繼

        傳統(tǒng)的“項(xiàng)目聯(lián)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)”機(jī)制在歷史上發(fā)揮過(guò)重要作用。1999~2015年,在沒(méi)有隸屬管理關(guān)系的背景下,中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍通過(guò)“項(xiàng)目聯(lián)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的機(jī)制保持聯(lián)系。這種聯(lián)系機(jī)制下,中央隊(duì)伍直接委托省級(jí)隊(duì)伍承擔(dān)中央地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目,而且中央財(cái)政資金成為省級(jí)隊(duì)伍主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源,此時(shí),“項(xiàng)目聯(lián)系”的本質(zhì)是以直接委托的方式配置項(xiàng)目。伴隨項(xiàng)目不斷增多,聯(lián)系日益加強(qiáng),省級(jí)隊(duì)伍規(guī)模和實(shí)力不斷增強(qiáng),機(jī)構(gòu)走向健全,設(shè)備裝備能夠滿(mǎn)足基本工作需要,形成了一大批基礎(chǔ)性、公益性工作成果,為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力的技術(shù)服務(wù)和支撐,也帶動(dòng)了本地區(qū)整體地質(zhì)工作的良性有序開(kāi)展;同時(shí),引領(lǐng)帶動(dòng)了本地區(qū)其他地勘單位技術(shù)進(jìn)步、方法手段的提升。

        新形勢(shì)下,傳統(tǒng)機(jī)制難以為繼。2015年以后,中央地方財(cái)政事權(quán)深化改革,對(duì)屬于中央并由中央組織實(shí)施的財(cái)政事權(quán),原則上由中央承擔(dān)支出責(zé)任;對(duì)屬于地方并由地方組織實(shí)施的財(cái)政事權(quán),原則上由地方承擔(dān)支出責(zé)任。新的財(cái)政體制下,中央隊(duì)伍對(duì)于中央財(cái)政地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目只能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制中招投標(biāo)方式配置資源。與直接委托方式相比,招投標(biāo)方式充滿(mǎn)著不確定性,省級(jí)隊(duì)伍不能夠像之前那樣相對(duì)容易地獲中央地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目,2015年全國(guó)省級(jí)隊(duì)伍直接第一手承擔(dān)的中央地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)占比不到1%(表3)。原有的“項(xiàng)目聯(lián)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)”關(guān)系不斷弱化,造成省級(jí)隊(duì)伍“野戰(zhàn)軍”地位弱化和定位表面化。

        表3 2012~2015年地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)表

        資料來(lái)源:根據(jù)中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局財(cái)務(wù)部數(shù)據(jù)整理。

        以“項(xiàng)目聯(lián)系”為紐帶的關(guān)系嚴(yán)重弱化后,中央隊(duì)伍與地方隊(duì)伍協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ)逐漸喪失,雙方聯(lián)系嚴(yán)重弱化,影響了省級(jí)隊(duì)伍生存和發(fā)展[6]。雖然大部分省級(jí)隊(duì)伍定位為公益類(lèi)事業(yè)單位,但相關(guān)配套政策措施并未落實(shí)到位,在承接中央地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目突然斷檔的情況下,隊(duì)伍不能練兵、人才不能激勵(lì)、裝備不能更新。

        “項(xiàng)目多,聯(lián)系多;項(xiàng)目少,聯(lián)系少;沒(méi)項(xiàng)目,沒(méi)聯(lián)系”,“項(xiàng)目聯(lián)系”是第一位的,沒(méi)有這個(gè)前提,也就難以有后面的“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”[7]。在沒(méi)有項(xiàng)目聯(lián)系的情況下,不僅省級(jí)隊(duì)伍難以穩(wěn)定,而且中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍二者關(guān)系只會(huì)越來(lái)越淡。

        3.3 招投標(biāo)配置項(xiàng)目資源的方式不符合基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)工作的自然規(guī)律

        “地質(zhì)工作是實(shí)踐、認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐、再認(rèn)識(shí)的反復(fù)深化過(guò)程,它的特點(diǎn)是科學(xué)與技術(shù)一體化,調(diào)查與研究一體化,野外工作與室內(nèi)工作一體化,宏觀思維與微觀認(rèn)識(shí)一體化,多學(xué)科綜合,多工種集成”[8]。基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)調(diào)查是整個(gè)地質(zhì)工作的先導(dǎo),符合地質(zhì)工作的整體規(guī)律,其項(xiàng)目資源的配置需要考慮多方面自然屬性。

        招投標(biāo)從感情上傷害了省級(jí)隊(duì)伍。中央隊(duì)伍在制定各種綜合調(diào)查方案時(shí),省級(jí)隊(duì)伍積極無(wú)償?shù)卦谌恕⒉?、物各個(gè)方面提供了支撐,而省級(jí)隊(duì)伍在承擔(dān)綜合調(diào)查方案的具體項(xiàng)目時(shí)需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得,極大地傷害了省級(jí)隊(duì)伍感情,有損于雙方良性互動(dòng)、共贏發(fā)展的局面。

        招投標(biāo)難以保證項(xiàng)目質(zhì)量。省級(jí)隊(duì)伍作為公益性單位,一直把項(xiàng)目質(zhì)量而非經(jīng)濟(jì)效益放在首位,而以營(yíng)利為主的單位往往重投標(biāo)、輕實(shí)施,很難取得高水平的公益性成果或提供高質(zhì)量公益性性服務(wù)。特別是不熟悉當(dāng)?shù)貐^(qū)域地質(zhì)環(huán)境特點(diǎn)的外地單位來(lái)實(shí)施項(xiàng)目,由于原始資料不能集中使用,適應(yīng)性不強(qiáng)、認(rèn)識(shí)不到位、研究不深入等原因,項(xiàng)目質(zhì)量難以保證。

        招投標(biāo)浪費(fèi)了人財(cái)物。不考慮項(xiàng)目的沿襲、資料傳承與技術(shù)業(yè)務(wù)實(shí)力,基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目全部采取招投標(biāo)方式配置,容易導(dǎo)致不同性質(zhì)的十幾家單位同時(shí)去投標(biāo)一個(gè)項(xiàng)目,每家單位都在資料搜集、編制立項(xiàng)材料和野外踏勘等招投標(biāo)前期工作中花費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力。比如,東部一家單位到西部地區(qū)去投標(biāo)一個(gè)當(dāng)?shù)貐^(qū)調(diào)項(xiàng)目,投標(biāo)成本需要十萬(wàn)元左右,極大地浪費(fèi)精力和金錢(qián)。

        基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目不適宜采取招投標(biāo)競(jìng)選的純市場(chǎng)機(jī)制方式,因?yàn)閺牡刭|(zhì)工作自然規(guī)律可知,地質(zhì)調(diào)查是科研的過(guò)程,具有長(zhǎng)期性、積累性、連續(xù)性等特點(diǎn),而市場(chǎng)機(jī)制作為配置資源的有效方式,主要適應(yīng)于充分競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)品,對(duì)于地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目而言具有不適用性,因此不能把地質(zhì)調(diào)查推向市場(chǎng),采用純市場(chǎng)機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)的方式去分配地質(zhì)項(xiàng)目資源?;A(chǔ)性公益性地質(zhì)工作地域性特點(diǎn)非常顯著,省級(jí)隊(duì)伍在人才、資料、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等方面具有歷史性積累,對(duì)于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)性公益性地質(zhì)工作是行家里手,具備較強(qiáng)技術(shù)業(yè)務(wù)實(shí)力,所以基礎(chǔ)性公益性項(xiàng)目最好由當(dāng)?shù)厥〖?jí)隊(duì)伍開(kāi)展,即使必須采取招標(biāo)的方式,也應(yīng)同等條件下向當(dāng)?shù)厥〖?jí)隊(duì)伍傾斜,而且要盡量避免跨度較大區(qū)域選擇項(xiàng)目承擔(dān)單位。

        從中央地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目現(xiàn)實(shí)招投標(biāo)過(guò)程來(lái)看,不允許向省級(jí)隊(duì)伍傾斜,導(dǎo)致表面上競(jìng)標(biāo)時(shí)看起來(lái)是公平,但是實(shí)際上干起工作來(lái)不公平,因?yàn)槿绻皇钱?dāng)?shù)厥〖?jí)隊(duì)伍中標(biāo),那么后續(xù)推進(jìn)項(xiàng)目將會(huì)遇到資料、經(jīng)驗(yàn)、地理位置等方面的突出問(wèn)題,所以基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)調(diào)查采取招投標(biāo)純市場(chǎng)機(jī)制競(jìng)選的方式應(yīng)被審視。

        4 對(duì)策建議

        4.1 中央隊(duì)伍與地方隊(duì)伍關(guān)系的核心問(wèn)題是地調(diào)局自身定位問(wèn)題

        中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍關(guān)系走向何方,核心取決于中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局如何定位。二者關(guān)系能否順暢,核心問(wèn)題、關(guān)鍵問(wèn)題是地調(diào)局自身定位問(wèn)題,其他的都是手段問(wèn)題、次要問(wèn)題。

        從地質(zhì)調(diào)查自然屬性與工作特征來(lái)看,省級(jí)隊(duì)伍應(yīng)是地調(diào)局的基層單位,地調(diào)局的基礎(chǔ)必須扎根省級(jí)隊(duì)伍,如果沒(méi)有這些基層單位,地調(diào)局自己發(fā)號(hào)施令,就會(huì)因力量單薄難以健康生產(chǎn)。省級(jí)隊(duì)伍是地調(diào)局基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)工作覆蓋全國(guó)的前哨,也是具體項(xiàng)目的實(shí)施者,在分工協(xié)作方面,地調(diào)局站在全球高度,謀劃戰(zhàn)略,省級(jí)隊(duì)伍主要抓項(xiàng)目生產(chǎn),這樣二者能充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)。

        如果中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局把自己定位為科研單位,或者關(guān)起門(mén)來(lái)過(guò)日子的事業(yè)單位,那么與省級(jí)隊(duì)伍恐將越走越遠(yuǎn),而就全國(guó)而言基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查資料大部分積累在省級(jí)隊(duì)伍手里,如果沒(méi)有省級(jí)隊(duì)伍的支持,地調(diào)局將會(huì)變成關(guān)起門(mén)來(lái)的獨(dú)立科研機(jī)構(gòu)。如果地調(diào)局定位為國(guó)家局,真正落實(shí)中編發(fā)〔2004〕2號(hào)文件賦予的“統(tǒng)一部署和組織實(shí)施國(guó)家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)和礦產(chǎn)勘查工作”職責(zé),則不僅能從國(guó)家事業(yè)發(fā)展的高度統(tǒng)籌部署,統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)地質(zhì)調(diào)查工作,促進(jìn)全國(guó)地調(diào)人才隊(duì)伍發(fā)展;而且能站在全球的高度,對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略謀篇布局,將具體的項(xiàng)目操作交給省級(jí)隊(duì)伍,從而在業(yè)務(wù)上引領(lǐng)全國(guó)地調(diào)工作。

        謀劃好地調(diào)局自身定位,才是解決中央隊(duì)伍與地方隊(duì)伍關(guān)系的王道。建議國(guó)土資源部、地調(diào)局進(jìn)行充分論證,與中編辦深入?yún)f(xié)商,謀劃好自身定位。地調(diào)局只有定位為行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者,即國(guó)家局或者說(shuō)行政局,而不僅僅為事業(yè)單位,讓省級(jí)隊(duì)伍接受地調(diào)局領(lǐng)導(dǎo),至少是接受地調(diào)局與當(dāng)?shù)卣p重領(lǐng)導(dǎo),地調(diào)局才能有效統(tǒng)籌全國(guó)基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)工作,才能促進(jìn)地質(zhì)調(diào)查事業(yè)健康發(fā)展。

        4.2 在未解決地調(diào)局自身定位問(wèn)題之前,中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍要建立合作的新機(jī)制

        在未解決地調(diào)局自身定位問(wèn)題之前,中央與地方公益性工作應(yīng)該銜接而不是斷開(kāi),至少是拼盤(pán)形成合力,除了工作規(guī)劃部署上要銜接,人才培養(yǎng)、成果資料共享上也應(yīng)銜接。

        建立中央與省級(jí)地質(zhì)調(diào)查工作協(xié)同機(jī)制。建議雙方通過(guò)需求對(duì)接、項(xiàng)目對(duì)接、成果對(duì)接等平臺(tái),及時(shí)將中央地質(zhì)調(diào)查業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整方向(十大計(jì)劃)與省級(jí)地質(zhì)調(diào)查規(guī)劃部署進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌,實(shí)現(xiàn)雙方地質(zhì)調(diào)查數(shù)據(jù)信息交換共享。通過(guò)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、共享,雙方打造共同目標(biāo)、樹(shù)立合作共贏理念,力爭(zhēng)在基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)調(diào)查上形成全國(guó)“一盤(pán)棋”的格局。

        建立中央與省級(jí)隊(duì)伍人才合作培養(yǎng)機(jī)制。發(fā)揮中央隊(duì)伍人才、科技創(chuàng)新、專(zhuān)業(yè)理論領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)與省級(jí)隊(duì)伍的野外實(shí)踐以及地域?qū)I(yè)特長(zhǎng)優(yōu)勢(shì),互為融合,取長(zhǎng)補(bǔ)短。以業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)、交流學(xué)習(xí)、掛職鍛煉等多種形式,建立雙方人才合作培養(yǎng)機(jī)制,提升中央和地方隊(duì)伍的整體能力和水平。

        建立中央隊(duì)伍與省級(jí)隊(duì)伍科技創(chuàng)新合作平臺(tái)。在具備條件的省級(jí)隊(duì)伍中,雙方共同設(shè)立重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)中心。吸納省級(jí)隊(duì)伍參與地調(diào)局的區(qū)域地質(zhì)科技創(chuàng)新中心、專(zhuān)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中心建設(shè)。依托國(guó)家重大研發(fā)計(jì)劃等,聯(lián)合申請(qǐng)國(guó)家科技平臺(tái)創(chuàng)新項(xiàng)目,整合創(chuàng)新資源,聯(lián)合攻關(guān)重大資源環(huán)境問(wèn)題和地球系統(tǒng)科學(xué)問(wèn)題,共同提高科技創(chuàng)新能力。

        建立地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目招投標(biāo)的行業(yè)柔性政策。鑒于地質(zhì)調(diào)查工作自然屬性特征,地調(diào)局與省級(jí)隊(duì)伍管理體制的矛盾,一方面地調(diào)局與省級(jí)隊(duì)伍的項(xiàng)目聯(lián)系不能中斷,另一方面財(cái)政體制改革要求的“分灶吃飯”不能突破,所以建議由國(guó)土資源部牽頭,與財(cái)政部協(xié)商,制定地質(zhì)調(diào)查行業(yè)柔性政策,允許中央地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目在招投標(biāo)過(guò)程中,同等條件下向省級(jí)公益性隊(duì)伍傾斜,向當(dāng)?shù)厥〖?jí)隊(duì)伍傾斜,如能實(shí)現(xiàn),既不違背政策,也有利于地質(zhì)調(diào)查事業(yè)的發(fā)展,算是政策創(chuàng)新。

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