陳棟菲　金云峰　沙洲

摘要：2009年通過的《全球風(fēng)景公約》提出“風(fēng)景規(guī)劃”的概念，指出風(fēng)景規(guī)劃是一項建議或行為決策的過程，具有管理、提升、保護、恢復(fù)風(fēng)景四大功能。風(fēng)景規(guī)劃在英國具有豐富的歷史和技術(shù)體系，本文從土地利用出發(fā)，對英國風(fēng)景規(guī)劃的發(fā)展、規(guī)劃體系以及風(fēng)景規(guī)劃的特點進行綜合分析，認(rèn)為其通過合理而有效的控制管理手段實現(xiàn)了對風(fēng)景有效的保護與利用。并基于土地利用對中英兩國的風(fēng)景規(guī)劃體系進行比較，希望能夠為我國的風(fēng)景規(guī)劃的發(fā)展提供借鑒。關(guān)鍵詞：風(fēng)景規(guī)劃；土地利用；規(guī)劃體系；全球風(fēng)景公約；英國

中圖分類號：TU986

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1671-2641（2018）01-0050-05

收稿日期：2017-08-16

修回日期：2018-01-08

1研究背景

1.1對高品質(zhì)人居環(huán)境的訴求引發(fā)對風(fēng)景進行有效的保護與利用

我國近20年來的高速城市化在促進城市高速發(fā)展的同時帶來了大量的城市問題，如由于環(huán)境問題而造成的人居環(huán)境惡化、過度注重效率而缺乏人性化的空間，這些都源于未對風(fēng)景采取合理有效的保護利用措施。隨著一系列城市問題產(chǎn)生，對人居環(huán)境的改善提升引起了普遍的關(guān)注。我們應(yīng)當(dāng)追求綜合的、可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)，以一種綜合的、整體的方式對既有的風(fēng)景進行保護和利用，爭取使不斷變化中的城市在社會、經(jīng)濟、生態(tài)等方面得到長遠(yuǎn)、可持續(xù)性的改善與提高。

1.2風(fēng)景規(guī)劃是對風(fēng)景進行保護與利用的有效手段

2009年，IFLA世界理事會通過了《全球風(fēng)景公約》（GlobaltanCwapeConvention，以下簡稱《公約》），這體現(xiàn)了全球主要國家對風(fēng)景規(guī)劃等相關(guān)行為的關(guān)注與支持。風(fēng)景規(guī)劃是指以管理、提升、保護或恢復(fù)風(fēng)景為目的，負(fù)責(zé)任的、具有前瞻性的建議或行動制定的過程?！豆s》中指出了風(fēng)景規(guī)劃的四大任務(wù)：管理風(fēng)景、提升風(fēng)景、保護風(fēng)景、恢復(fù)風(fēng)景，這四大任務(wù)也是風(fēng)景規(guī)劃的基本內(nèi)涵?！豆s》的頒布可以促使各國更為有效地保護、規(guī)劃、設(shè)計以及可持續(xù)性地對各自的風(fēng)景進行管理，促進人居環(huán)境的品質(zhì)得到全面、有效的改善與提升。

2風(fēng)景規(guī)劃的性質(zhì)

風(fēng)景規(guī)劃性質(zhì)是一種以土地為作用對象的調(diào)控，以土地利用方式作為規(guī)劃的控制手段，是一項理念較為先進的規(guī)劃，與傳統(tǒng)意義上的城市空間規(guī)劃或土地利用類規(guī)劃不同，具有自然與社會的雙重屬性，更注重人的體驗品質(zhì)的提升。風(fēng)景規(guī)劃在英國等歐洲國家推行甚廣，在我國探索較晚，目前內(nèi)容大多涉及具體的操作技術(shù)層面，對風(fēng)景規(guī)劃的理論以及風(fēng)景規(guī)劃的制度與體系的探索較少。

3英國風(fēng)景規(guī)劃研究

在風(fēng)景規(guī)劃領(lǐng)域，英國具有豐富的歷史和技術(shù)體系。在20世紀(jì)中葉的英國，業(yè)界就早已認(rèn)識到合理保護與利用既有風(fēng)景資源的重要性。同時英國風(fēng)景規(guī)劃體系所適用的背景與我國類似，對我國風(fēng)景規(guī)劃的發(fā)展具有借鑒性，如與我國一樣，英國有豐富的歷史以及自然資源，有著與我國相似的人口密度，其現(xiàn)行規(guī)劃體系中強調(diào)中央政府在規(guī)劃管理與控制上的絕對權(quán)威與我國近20年來形成的自上而下、逐級編制逐級審批的固定關(guān)系相似。

本文基于土地利用對英國風(fēng)景規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容進行研究與分析，其風(fēng)景規(guī)劃包括形式多樣的開放空間規(guī)劃、對紀(jì)念物及歷史環(huán)境的保護規(guī)劃、眺望景色的保護規(guī)劃等，在現(xiàn)行規(guī)劃體系內(nèi)主要是法定規(guī)劃的部分內(nèi)容或章節(jié)和非法定規(guī)劃的建設(shè)指引或?qū)t這兩種方式被貫徹執(zhí)行，內(nèi)容也多以平衡各方面利益為出發(fā)點。

3.1英國風(fēng)景規(guī)劃發(fā)展概述

英國的風(fēng)景規(guī)劃起源于私人景觀的設(shè)計，經(jīng)過特征明顯的三個階段，即開放空間規(guī)劃階段、戰(zhàn)后經(jīng)濟恢復(fù)與風(fēng)景規(guī)劃領(lǐng)域拓展階段（風(fēng)景規(guī)劃師參與到多個項目類型中）、風(fēng)景規(guī)劃體系完善與補充階段，最終形成了以法定規(guī)劃專項內(nèi)容、專項規(guī)劃、景觀特征評估（LCA）等多方面內(nèi)容為核心的風(fēng)景規(guī)劃體系。

3.1.11877年至20世紀(jì)50年代

開放空間規(guī)劃階段。1877年英國開始提出具有現(xiàn)代性的開放空間概念，在1877年的《大都市開放空間法》（Metropolitan Open SpaceAct）和1906年的《開放空間法》（Open Space Act）中均有所提及。法案提出城市改造有兩種不同的手段方法，一種是公園建設(shè)，另一種是地產(chǎn)開發(fā)項目、貧民窟的改善。英國在定義開放空間時，尤其重視控制建筑密度，力求塑造具備休閑、娛樂、康體等多種使用功能的開放空間。不過早期對開放空間的關(guān)注受限于單一的模塊發(fā)展意圖，只注重公園、廣場的建設(shè)。直到霍華德“田園城市”理論的出現(xiàn)，業(yè)界才開始意識到要對城市進行整體層面的開放空間規(guī)劃與建設(shè)。

3.1.220世紀(jì)50年代至80年代

戰(zhàn)后經(jīng)濟恢復(fù)與風(fēng)景規(guī)劃領(lǐng)域拓展階段。20世紀(jì)50年代到60年代，戰(zhàn)后重建任務(wù)迫切，人們大量利用既有資源。在這一時期，住房需求的旺盛帶動了房地產(chǎn)項目的大量開發(fā)，對風(fēng)景規(guī)劃的發(fā)展造成了一定的影響。同時，英國國會在這一時期也通過了許多法案，如分別于1947年與1949年所頒布的《城鎮(zhèn)和郊區(qū)規(guī)劃法》與《國家公園和鄉(xiāng)村通路法案》等，新法案的頒布為風(fēng)景園林師創(chuàng)造了更加寬泛的事業(yè)領(lǐng)域。英國的有志青年們不再僅僅局限于公園、私家花園、林地的設(shè)計范疇，而是積極加入到基礎(chǔ)設(shè)施和風(fēng)景規(guī)劃的項目中，如發(fā)電廠的規(guī)劃、未開墾土地的開發(fā)、道路的修建等。到了七八十年代，科學(xué)的思考對風(fēng)景規(guī)劃產(chǎn)生影響。如在英格蘭的沃林頓新城的廢棄場地上，出現(xiàn)了“仿自然”的景觀。1969年英國人麥克哈格（Ian Mcharg）提出了生態(tài)規(guī)劃，出版了頗具影響力的《設(shè)計結(jié)合自然》（Design withNature）。

3.1.320世紀(jì)90年代至今

風(fēng)景規(guī)劃體系的完善與補充階段。20世紀(jì)90年代后期，歐盟（EU）推出了一系列與風(fēng)景規(guī)劃相關(guān)的規(guī)定以及新法規(guī)。環(huán)境評估（EA）得到了新的發(fā)展，并頒布了被稱為英國風(fēng)景規(guī)劃實踐核心組成部分的景觀特征評估（LCA）標(biāo)準(zhǔn)?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要性為越來越多的英國風(fēng)景園林師所注重，其價值觀從最初單純追求自然環(huán)境的可持續(xù)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟、社會、環(huán)境三方面的可持續(xù)發(fā)展。

縱觀英國風(fēng)景園林的演變和發(fā)展，發(fā)現(xiàn)在英國風(fēng)景規(guī)劃事業(yè)中，社會群體有著強烈的參與性與引導(dǎo)性。同時由于規(guī)劃制定機制的靈活性強，社會群體很容易發(fā)揮積極的作用。并且出現(xiàn)了社區(qū)咨詢這種特色的公眾參與程序，使得風(fēng)景規(guī)劃從調(diào)查、到設(shè)計、到方案更具有整合性、學(xué)科交叉性、協(xié)作性，是一種“全球和地方、個人和集體”的綜合處理手段。

3.2英國的現(xiàn)行規(guī)劃體系

3.2.1英國的現(xiàn)行規(guī)劃體系的建立

以1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的制定為標(biāo)志。包含三個體系：法律體系、規(guī)劃編制體系、開發(fā)控制體系，三者彼此之間密切聯(lián)系又相對獨立。其中，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是法律體系的核心，發(fā)展規(guī)劃（DevelopmentPlans）是規(guī)劃編制體系的核心，發(fā)放許可證制度以及對土地活動的控制是開發(fā)控制體系的核心。隨著規(guī)劃體系的不斷發(fā)展，英國的規(guī)劃編制體系不斷完備。2004年，在結(jié)合地方政府架構(gòu)變化、強調(diào)發(fā)揮政府效能與公眾參與、貫徹可持續(xù)發(fā)展原則的背景下，確立了“新體系”?！靶麦w系”包括一級（國家）、二級（區(qū)域）和三級（地方）這三個層面（圖1）。一級層面主要以發(fā)表規(guī)劃的政策聲明（Planning Policy Statement）為主，為二級、三級層面編制規(guī)劃提供了指導(dǎo)依據(jù)：二級、三級層面，主要編制發(fā)展規(guī)劃用以實施。二級和三級層面的發(fā)展規(guī)劃文件有所不同，二級層面發(fā)展規(guī)劃的主要文件包括社區(qū)參與文件和地方發(fā)展文件。除此之外，依據(jù)實際情況在二級以及三級層面制定了各種補充文件或者規(guī)劃指引，作為發(fā)展規(guī)劃的補充與細(xì)化。

3.2.2英國的規(guī)劃制度與體系的特點

1）分離土地（物業(yè)）的所有權(quán)與發(fā)展（開發(fā)）權(quán)。即土地（物業(yè)）的所有權(quán)可由私人所有，但發(fā)展（開發(fā)）權(quán)必須由政府所有。在英國的開發(fā)控制體系中規(guī)劃政策能夠真正發(fā)揮作用。實際的操作過程中發(fā)展規(guī)劃并不能夠控制土地利用，只能表達(dá)包括環(huán)境、經(jīng)濟、人口、交通等方面的發(fā)展目標(biāo)與政策，因此要實現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃的實際功能必需借助于開發(fā)控制體系。其土地開發(fā)利用的主要程序為：申請者申請城市的開發(fā)活動，依據(jù)相關(guān)的法規(guī)條令、發(fā)展規(guī)劃等，規(guī)劃部門進行全面考察，派發(fā)規(guī)劃許可證，從而實現(xiàn)對城市土地利用的控制。

2）具有靈活性與現(xiàn)實性。不同于土地利用規(guī)劃或傳統(tǒng)的形態(tài)規(guī)劃，英國的規(guī)劃編制模式是對總體發(fā)展目標(biāo)的不斷落實，既有從中央規(guī)劃政策說明到區(qū)域空間戰(zhàn)略再到地方發(fā)展框架的政策深化過程，亦有根據(jù)不同規(guī)劃目標(biāo)而制定的輔助型規(guī)劃指引。發(fā)展目標(biāo)在從宏觀到微觀的規(guī)劃編制過程中不斷地進行強化和調(diào)整，具有很強的靈活性。在具體的土地開發(fā)利用層面，制定需開發(fā)建設(shè)地區(qū)的行動計劃，再從城市設(shè)計的角度制定可指導(dǎo)實際開發(fā)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與指引，具有很強的現(xiàn)實性。

3）具有完善的規(guī)劃上訴與督察制度。英國采取指導(dǎo)型規(guī)劃體系，規(guī)劃在執(zhí)行過程中具有自由裁量權(quán)，即規(guī)劃只確定發(fā)展目標(biāo)并制定有關(guān)政策來指導(dǎo)開發(fā)，規(guī)劃階段并不涉及對實際的控制和管理，對實際的控制和管理在開發(fā)控制階段進行。不過自由裁量權(quán)也存在弊端，突出的一點是在規(guī)劃審批過程中的隨意性較大。因此英國政府采取規(guī)劃上訴制度來應(yīng)對審批過程中的隨意性，以制約地方政府的自由裁量權(quán)。上訴制度與自由栽量權(quán)兩者相互督促與配合，確保實現(xiàn)正確的規(guī)劃意圖。同時其規(guī)劃督察部門的設(shè)立也保障了規(guī)劃意圖的實施。

3.3英國風(fēng)景規(guī)劃在現(xiàn)行規(guī)劃體系中的地位和作用

英國的規(guī)劃體系深受英國法律傳統(tǒng)與根植于英國人內(nèi)心的民主、自由思想觀念所影響。同時英國的法律注重實用與經(jīng)驗，只相信被實踐檢驗過的理論。因此，英國并沒有成文的憲法，在訴訟與審判中通常以“判例法”作為基本依據(jù)，即通過對成功的案例進行借鑒與傳承，衍伸到規(guī)劃體系中，呈現(xiàn)出以自由栽量權(quán)為代表的靈活可變的彈性特征。理解這一點對理解英國的風(fēng)景規(guī)劃在其規(guī)劃體系中的作用尤為重要。

英國的風(fēng)景規(guī)劃并非是一個獨立的法定規(guī)劃類別，主要依靠兩種形式來發(fā)揮作用：第一種是在法定規(guī)劃內(nèi)以內(nèi)容或章節(jié)的形式出現(xiàn)，例如英國HALTON的地方規(guī)劃中明確將休閑設(shè)施與開敞空間納入到其規(guī)劃文本中。然而，地方規(guī)劃雖是法定規(guī)劃，但不是開發(fā)建設(shè)的唯一依據(jù)，決策者可根據(jù)具體情況對是否依據(jù)進行衡量，甚至在必要時可以對某地區(qū)的開發(fā)規(guī)劃提出修改，這為規(guī)劃帶來了極大的靈活性。同時為了避免過于隨意，將靈活性建立在一個可制約的框架內(nèi)。第二種是作為規(guī)劃指引或非法定的補充性規(guī)劃。這一形式通常是對法定規(guī)劃的補充和完善，如前文所提，法定規(guī)劃并不是唯一的依據(jù)，風(fēng)景規(guī)劃的導(dǎo)則或指引也可對所在地區(qū)的開發(fā)提出意見。如1945年的《道爾報告》對全國境內(nèi)的國家公園、杰出自然風(fēng)景區(qū)、鄉(xiāng)間小徑等風(fēng)景要素提出了規(guī)劃指引和建議，這一文件在1949年通過的《國家公園與鄉(xiāng)村通行法》中被充分采納，并劃定了全國范圍內(nèi)的國家公園、杰出自然風(fēng)景區(qū)、遺產(chǎn)海岸、其他特殊保護地區(qū)、蘇格蘭國家風(fēng)景區(qū)、國家小徑共計6項風(fēng)景地，對所在地的發(fā)展規(guī)劃編制造成了深遠(yuǎn)影響（圖2）。

綜上所述，英國現(xiàn)行規(guī)劃體系復(fù)雜而靈活，風(fēng)景規(guī)劃在其體系內(nèi)的地位和作用可大可小，可強可弱，一般情況下如需單獨編制風(fēng)景規(guī)劃內(nèi)容，必然是地方有這方面需求。英國彈性的規(guī)劃體系重在強調(diào)對未來不確定訴求的靈活應(yīng)對，相信在越來越重視人居環(huán)境品質(zhì)塑造的未來，英國的風(fēng)景規(guī)劃會愈發(fā)引人矚目。

3.4英國風(fēng)景規(guī)劃特點

3.4.1以土地利用為控制方法，規(guī)劃內(nèi)涵豐富

英國法定規(guī)劃內(nèi)的風(fēng)景規(guī)劃，具有清晰的土地利用對策和解決方案。如綠帶政策，通過對城市周邊地區(qū)土地利用方式進行規(guī)劃和布置，形成了有力的環(huán)城綠帶以阻止城市無序蔓延。同時，英國的風(fēng)景規(guī)劃內(nèi)涵豐富。不僅包括景觀視覺、自然環(huán)境等傳統(tǒng)風(fēng)景規(guī)劃的訴求，還包括如解決住房問題、提升區(qū)域土地經(jīng)濟價值等多方面規(guī)劃意圖。相應(yīng)地，也正是因為英國的風(fēng)景規(guī)劃具備較高的實踐價值與內(nèi)涵，才使其成為英國規(guī)劃體系內(nèi)關(guān)鍵的組成部分之一。

3.4.2城市范圍內(nèi)與發(fā)展規(guī)劃科學(xué)、有機的結(jié)合

以《倫敦視景管理框架》（London View Management Framework）為例，英國的絕大多數(shù)城市或歷史城鎮(zhèn)在編制城市發(fā)展規(guī)劃時都有相類似的規(guī)劃內(nèi)容，英國人的視線管理框架并非是紙上談兵，而是以理性的方式將城市觀景點、城市視線通廊、城市標(biāo)志物這三方面內(nèi)容進行空間控制，并以圖紙為載體對相關(guān)建筑物高度、區(qū)域建設(shè)強度提出建議和指引，這為城市風(fēng)景的保護提供了依據(jù)。雖然在城市范圍內(nèi)這種建議和指引不是土地利用與控制的決定性因素，但對項目的開發(fā)與建設(shè)仍具有深刻的影響。

3.4.3靈活、合理的規(guī)劃制度

英國的風(fēng)景規(guī)劃制度具有靈活性。如在向政府申請規(guī)劃許可的過程中，開發(fā)商及其他受影響的第三方（如環(huán)境保護組織）如果對地方規(guī)劃部門的規(guī)劃審批決定存在不同的觀點，都可以向中央政府上訴，要求重新審核地方規(guī)劃部門的規(guī)劃審批決定。再如，在英國風(fēng)景設(shè)計導(dǎo)則的制定過程中，可以根據(jù)當(dāng)事者的事前協(xié)議來靈活地變動工作內(nèi)容，在艾塞克斯郡的設(shè)計導(dǎo)則的制定過程中，將原本只是確定最低標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計導(dǎo)則轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧鐚＜覅f(xié)商后所裁定的引導(dǎo)型設(shè)計導(dǎo)則。此外，英國的風(fēng)景規(guī)劃制度具有合理性。如在規(guī)劃申請的審批過程中，英國為了確保風(fēng)景規(guī)劃作為開發(fā)控制管理的政策框架的合理性，將歐盟（EU）的規(guī)章制度、中央政府的規(guī)劃政策文件（PPS）等因素進行全盤考慮，而并非將法定的發(fā)展規(guī)劃作為開發(fā)控制管理決策的唯一依據(jù)。

3.4.4注重對英國既有景觀文化的尊重與再升華

英國是歐洲自然風(fēng)景園的發(fā)源地，英國規(guī)劃師在進行實踐項目時會有針對性地帶入這種審美意識，如在項目編制實施過程中，以“自由裁量權(quán)”等為代表的實施政策保障了自由的景觀文化得以貫徹實施。這與我國相似，由于傳統(tǒng)造園方式使本國人民對于美有著獨特的認(rèn)知，這種認(rèn)知深刻地影響著風(fēng)景規(guī)劃的發(fā)展。然而一個多世紀(jì)以來自然環(huán)境、資源等壓力日益增大，美學(xué)認(rèn)知已不再是唯一的主導(dǎo)因素，英國和我國的思想意識都在由感性的浪漫主義向理性的實用主義轉(zhuǎn)變。

4總結(jié)及對我國風(fēng)景規(guī)劃發(fā)展的啟示

風(fēng)景規(guī)劃是具有自然與社會雙重屬性的規(guī)劃，是社會發(fā)展到一定階段所必須進行的綜合性行動。英國風(fēng)景規(guī)劃的既有經(jīng)驗為我國風(fēng)景規(guī)劃的發(fā)展提供了重要的借鑒意義，如英國通過以土地利用為控制方法、風(fēng)景規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃進行科學(xué)有機的結(jié)合、靈活合理的規(guī)劃制度等方式，形成了非常嚴(yán)密且合理的規(guī)劃體系，在這個體系中風(fēng)景規(guī)劃可以有效得發(fā)揮作用。然而我國的風(fēng)景規(guī)劃控制在層次、內(nèi)容和方式上還需要進一步的完善與發(fā)展，其表現(xiàn)形式主要包括以城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃為代表的法定規(guī)劃內(nèi)容，以及城市綠道規(guī)劃、郊野公園規(guī)劃等帶有地方政策性質(zhì)的規(guī)劃文件。由于其本身并未與現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃體系形成良好的結(jié)合，缺少風(fēng)景規(guī)劃與法定規(guī)劃的結(jié)合，導(dǎo)致控制的內(nèi)容流于表面。因此如何將風(fēng)景規(guī)劃納入現(xiàn)有的規(guī)劃體系，對風(fēng)景進行有效的控制管理，是我國風(fēng)景規(guī)劃如何成為一項重要規(guī)劃行為的關(guān)鍵，也是從根本上對風(fēng)景進行有效的保護與利用的途徑。在規(guī)劃體系層面，可借鑒英國從國家到區(qū)域到地方全面貫徹實施的方式，以及其風(fēng)景規(guī)劃主要以具有強大執(zhí)行力的法定規(guī)劃的部分章節(jié)內(nèi)容以及建設(shè)指引的形式出現(xiàn)的方式，并將我國的風(fēng)景規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等其他規(guī)劃一起產(chǎn)生配合，不斷完善規(guī)劃體系和框架，使其在關(guān)鍵層面發(fā)揮最大作用。在技術(shù)層面，可借鑒英國倫敦實踐的《倫敦視景管理框架》（London view Management Framework），通過具體數(shù)值對風(fēng)景控制的內(nèi)容進行明確，作為一項建設(shè)指引為城市風(fēng)景的控制與管理提供了新思路，同時在評價體系方面可對英國以LCU為核心的評價體系進行借鑒。這些都為我國風(fēng)景規(guī)劃未來的發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗與啟示。