吳祖強

一、全鏈條監(jiān)督的六個環(huán)節(jié)

全鏈條監(jiān)督的提法是在人大執(zhí)法檢查的實踐中逐漸歸納形成的。在2016年3月十二屆全國人大四次會議新聞發(fā)布會上，傅瑩回答記者提問時表示，全國人大對“一府兩院”的監(jiān)督有六步曲：第一要選題，選擇人民群眾最關(guān)心的國家發(fā)展當(dāng)中的急事、大事、難事;第二進行檢查，要通達執(zhí)法的各個環(huán)節(jié);第三要向人大常委會報告;第四進行專題詢問，面對面討論，形成共識;第五解決問題，提出解決問題的要求;第六聽相關(guān)部門的反饋報告，看看做得怎么樣，有哪些改進。到了2017年3月，張德江委員長向十二屆全國人大五次會議所作的常委會工作報告中對執(zhí)法檢查全鏈條監(jiān)督工作流程進行了正式的全面闡述。它包括6個環(huán)節(jié)：一是選好執(zhí)法檢查題目;二是搞好執(zhí)法檢查組織工作;三是全面報告執(zhí)法檢查情況;四是認真進行審議，結(jié)合審議進行專題詢問;五是推動改進實際工作;六是要求報告整改落實情況，根據(jù)實際情況安排審議。

正如張德江指出的：實踐證明，解決執(zhí)法檢查提出的意見建議要有一個過程，與部門和地方的重視程度也有很大關(guān)系。在審議執(zhí)法檢查報告之后，進行跟蹤檢查，督促部門重視人大審議意見、切實進行整改，就顯得非常必要。全鏈條監(jiān)督這6個環(huán)節(jié)反映了對人大執(zhí)法檢查規(guī)律的認識，體現(xiàn)出人大監(jiān)督工作的系統(tǒng)性、針對性和有效性。

二、全鏈條監(jiān)督的關(guān)鍵是反饋報告提交常委會審議

以往，全國人大常委會聽取審議執(zhí)法檢查報告之后，審議意見交有關(guān)部門研究處理，整改落實的反饋報告需書面反饋并印發(fā)常委會組成人員，整改落實的情況停留在讓常委會知悉的層面。但從2015年開始，這種做法有了改變。2015年6月，全國人大常委會首次聽取審議國務(wù)院關(guān)于執(zhí)法檢查和審議意見的反饋報告。這次審議的是關(guān)于研究處理大氣污染防治法執(zhí)法檢查報告及審議意見情況的反饋報告。此后，全國人大常委會相繼于2016年2月審議國務(wù)院關(guān)于落實職業(yè)教育法執(zhí)法檢查報告和審議意見的報告、2016年8月審議關(guān)于研究處理老年人權(quán)益保障法執(zhí)法檢查報告及審議意見情況的反饋報告、2017年4月審議關(guān)于2016年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況與研究處理環(huán)境保護法執(zhí)法檢查報告及審議意見情況的報告。審議反饋報告的比例約占執(zhí)法檢查的四分之一，審議反饋報告成為新常態(tài)。

這種變化呼應(yīng)了常委會組成人員對監(jiān)督實效的關(guān)注。在執(zhí)法檢查報告連同常委會審議意見，交由國務(wù)院有關(guān)部門研究處理過程中，大家更加關(guān)注的是：審議意見的落實情況如何？問題是否得到解決？工作是否取得了明顯的新進展？張德江提出的全鏈條監(jiān)督流程六個環(huán)節(jié)將跟蹤整改和視情審議反饋報告放到與審議執(zhí)法檢查報告同等重要的位置上來，說明全鏈條監(jiān)督的核心是閉環(huán)。常委會不再只是印發(fā)材料知悉情況，而是視情審議反饋報告，無疑加大了對整改落實的推進力度，有助于提升監(jiān)督實效。

這種變化也體現(xiàn)了對監(jiān)督法有關(guān)制度的全面落實。閉環(huán)的關(guān)鍵是有關(guān)機關(guān)整改落實情況的反饋報告提交常委會審議。監(jiān)督法第三十七條明確規(guī)定，“一府兩院”應(yīng)當(dāng)就執(zhí)法檢查和審議意見向常委會提出研究處理情況的報告，必要時，由委員長會議或者主任會議決定提請常委會審議，或者由常委會組織跟蹤檢查;常委會也可以委托本級人大有關(guān)專門委員會或者常委會有關(guān)工作機構(gòu)組織跟蹤檢查。這是有別于專項報告和計劃預(yù)算審查、針對執(zhí)法檢查后續(xù)工作的規(guī)定。監(jiān)督法針對專項報告和計劃預(yù)算工作審議之后，有關(guān)機關(guān)的研究處理情況報告是規(guī)定“向常委會提出書面報告”，至于必要時常委會可以作出決議的規(guī)定，是針對專項工作報告或者審計工作報告的，而不是針對研究處理情況報告的。雖然有關(guān)機關(guān)向人大提出書面反饋報告也是閉環(huán)的一種方式，但是，“必要時”將反饋報告提請常委會審議顯然大大提升閉環(huán)監(jiān)督的能級和效果。

三、全國人大常委會的做法和上海的探索

近年來全國人大常委會執(zhí)法檢查全鏈條閉環(huán)監(jiān)督的做法，歸納起來，基本流程是：執(zhí)法檢查報告上會，常委會分組審議;審議之后，將審議意見發(fā)“一府兩院”;人大開展跟蹤檢查;“一府兩院”反饋報告上會，常委會分組審議。一般在執(zhí)法檢查報告上會6-8個月之后常委會聽取審議反饋報告。

一個特別案例是，在全國人大常委會審議國務(wù)院關(guān)于落實職業(yè)教育法執(zhí)法檢查報告的反饋報告后，全國人大教科文衛(wèi)委進行了兩年的跟蹤檢查。2017年12月9日，張德江在全國人大教科文衛(wèi)委職業(yè)教育法執(zhí)法檢查后跟蹤監(jiān)督的情況報告上批示：執(zhí)法檢查是人大對政府工作監(jiān)督的制度性安排，其中的重要環(huán)節(jié)是對執(zhí)法檢查提出的意見建議的落實。全國人大教科文衛(wèi)委的跟蹤監(jiān)督情況報告分為前言、執(zhí)法檢查報告提出建議的落實情況、主要問題、意見建議等四個部分。前言部分介紹了跟蹤監(jiān)督的主要做法，包括梳理執(zhí)法檢查后國務(wù)院有關(guān)部門出臺的政策文件、溝通了解職業(yè)教育法修訂進展情況、赴部分省區(qū)市調(diào)研，反映全國人大代表的建議等。其中，值得關(guān)注的是兩件事，一是跟蹤監(jiān)督報告是在2016年2月全國人大常委會已經(jīng)審議國務(wù)院關(guān)于落實職業(yè)教育法執(zhí)法檢查報告和審議意見的報告之后，于2017年11月由全國人大教科文衛(wèi)委提出的，說明在國務(wù)院提出整改報告之后，跟蹤監(jiān)督?jīng)]有停止，又延續(xù)了兩年;二是跟蹤監(jiān)督報告設(shè)專門章節(jié)闡述執(zhí)法檢查提出的一些問題改進緩慢沒有取得顯著成效，應(yīng)當(dāng)予以重點關(guān)注，并再次提出建議，說明跟蹤監(jiān)督并沒有因為閉環(huán)監(jiān)督不再提問題和建議，體現(xiàn)出持續(xù)監(jiān)督、持續(xù)推進的價值取向。

上海市十四屆人大常委會于2017年就《上海市消費者權(quán)益保護條例》執(zhí)法檢查進行了全鏈條閉環(huán)監(jiān)督的嘗試。一是組織保障再持續(xù)。執(zhí)法檢查組在向常委會報告執(zhí)法檢查報告之后，不解散，仍舊由組長帶隊，執(zhí)法檢查組成員繼續(xù)全程參與跟蹤檢查。二是跟蹤檢查重點更聚焦。不泛泛重復(fù)執(zhí)法檢查查過的內(nèi)容，而是聚焦檢查報告反映突出的問題和審議中意見集中的問題，從實從小，跟蹤檢查;與代表意見督辦相結(jié)合，對個人信息保護等重點領(lǐng)域持續(xù)跟蹤，對老年保健品消費等突出問題明察暗訪，推動預(yù)付卡消費維權(quán)等難點的立法保障。三是評價意見畫句號。上海市十四屆人大財經(jīng)委在跟蹤檢查的基礎(chǔ)上出具評價意見，提交常委會，作為審議整改報告時的參考。四是常委會審議整改報告。由市政府副秘書長報告整改情況，大會審議。其中一個特點是，在跟蹤檢查后，財經(jīng)委出具評價意見，而不是調(diào)研報告。通常，上海人大對部門反饋的研究處理審議意見報告，都是由相關(guān)委員會提出評價意見，經(jīng)主任會議同意將研究處理報告和評價意見一并印發(fā)組成人員。在全鏈條閉環(huán)監(jiān)督中，也采用這種做法，回歸到實施監(jiān)督法的常規(guī)程序。

四、幾點思考

1、常委會聽取審議監(jiān)督事項審議之后的反饋報告，是推動整改提高監(jiān)督實效的有力手段

國務(wù)院所有提交全國人大的反饋報告都在第一段強調(diào)人大的跟蹤檢查和對反饋報告進行審議，是對整改的有力督促。比如，職業(yè)教育法執(zhí)法檢查后，陳竺副委員長曾專門聽取國務(wù)院各部門整改情況匯報。上海也是。有部門反映，本來審議意見和反饋報告是“文來文去”，把情況匯總形成報告交給人大就完事了，現(xiàn)在要到大會上口頭報告，當(dāng)面聽委員、代表評點，還要回答提問，壓力不一樣，要把整改做實做足。所以，消保條例執(zhí)法檢查之后，針對人大審議意見，上海市工商局牽頭十七個部門兩次專題研究，形成30個事項的整改計劃表，分解到各部門，實行銷號制，改一項銷一項。可見，反饋報告上會審議的做法，以結(jié)果為導(dǎo)向，不只增加了監(jiān)督的環(huán)節(jié)，更是增強了人大監(jiān)督力度，有助于提高監(jiān)督實效。

2、針對反饋報告，人大有關(guān)委員會提出評價意見，是實現(xiàn)閉環(huán)的可取方法

通常人大有關(guān)委員會在半年計劃預(yù)算執(zhí)行、專項報告等監(jiān)督事項提交人大常委會審議時會提出調(diào)研報告供常委會參考。但是在執(zhí)法檢查報告提交審議以后做跟蹤檢查，反饋報告上會審議的重點在于對整改情況是否認可，與執(zhí)法檢查報告上會審議的重點不同。因此針對反饋報告提出評價意見更符合這個環(huán)節(jié)審議的需要。如果再寫調(diào)研報告，會造成再出調(diào)研報告、審議意見和整改報告的循環(huán)。

3、閉環(huán)監(jiān)督的做法可以推廣到其他監(jiān)督

在人大審議之后跟蹤整改、再聽取反饋報告實現(xiàn)閉環(huán)監(jiān)督，適用于各種監(jiān)督。各省市人大已經(jīng)有類似做法，如北京市人大在聽取關(guān)于農(nóng)民增收情況的專項報告之后，又跟蹤監(jiān)督，再次聽取整改情況報告。當(dāng)然也不是個個監(jiān)督項目都要用這種做法，只是形成幾種模式。一種是反饋報告印發(fā)委員和代表;一種是反饋報告上會審議?？梢栽谀甓缺O(jiān)督計劃安排時擇其重要性選擇，也可以在審議時由委員動議。

（作者單位：市人大財經(jīng)委）