詹順婉

千呼萬(wàn)喚，預(yù)付卡立法終于來(lái)了。

去年年底，《上海市單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理規(guī)定（草案）》（以下簡(jiǎn)稱規(guī)定草案）提交市十四屆人大常委會(huì)第四十二次會(huì)議一審，標(biāo)志著在單用途預(yù)付消費(fèi)卡（以下簡(jiǎn)稱預(yù)付卡）地方立法領(lǐng)域，上海邁出了全國(guó)第一步。近期，該法規(guī)草案提交二審。

發(fā)卡圈錢(qián)跑路戲碼頻頻上演，預(yù)付卡消費(fèi)糾紛發(fā)生率逐年上升，上海人大主動(dòng)作為，積極為全國(guó)單用途預(yù)付消費(fèi)卡立法提供地方樣本，既顯示了先行先試的排頭兵姿態(tài)，也是對(duì)民情民意的高度關(guān)切。然而，率先也意味著挑戰(zhàn)。無(wú)論是起草階段的“從無(wú)到有”，還是從一審到二審階段的“精打細(xì)磨”，這項(xiàng)“從0到1”的立法要實(shí)現(xiàn)“對(duì)癥下藥”，面臨著一系列難題亟待破解。

如何避免僭越地方立法權(quán)限

預(yù)付卡立法之難，首先在于國(guó)家層面立法缺失。與遍地開(kāi)花的發(fā)卡行為相比，我國(guó)在規(guī)范預(yù)付卡領(lǐng)域尚沒(méi)有制定專門(mén)的法律、行政法規(guī)。有限的參照來(lái)自商務(wù)部于2012年9月制定的部門(mén)規(guī)章《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》。然而，與發(fā)卡經(jīng)營(yíng)者量大面廣、發(fā)卡模式變化多樣的市場(chǎng)現(xiàn)狀相比，該制度措施顯得“有心無(wú)力”。申城預(yù)付卡備案率不足1%的現(xiàn)狀，成為現(xiàn)有制度規(guī)范在實(shí)踐中的“蒼白”印證。

在此背景之下，地方性預(yù)付卡立法能否有所作為，可以在何種范圍內(nèi)、如何作為等問(wèn)題成為此次立法的關(guān)鍵前提。

事實(shí)上，對(duì)于通過(guò)立法途徑解決預(yù)付卡監(jiān)管困境，曾有法律人士提出質(zhì)疑。反對(duì)者認(rèn)為，預(yù)付卡發(fā)行的本質(zhì)是一種商家與消費(fèi)者的合同契約行為，屬于民事法律關(guān)系的范疇，而對(duì)于民事合同效力規(guī)定的立法位階是法律和行政法規(guī)，不屬于地方立法權(quán)限范圍。

對(duì)此觀點(diǎn)，法律界內(nèi)部不乏批駁之聲。在市人大的一次立法調(diào)研中，就有法律專家指出，立這個(gè)法，不是說(shuō)企業(yè)就不能發(fā)行預(yù)付卡了，也并非否定雙方合同的法律效力，而是對(duì)發(fā)行預(yù)付卡所產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，此次立法著眼點(diǎn)在于保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和規(guī)范市場(chǎng)秩序，并非對(duì)企業(yè)本身經(jīng)營(yíng)行為的干涉。還有法學(xué)專家認(rèn)為，由于前期監(jiān)管失靈，導(dǎo)致預(yù)付卡消費(fèi)糾紛頻發(fā)。從這個(gè)意義上說(shuō)，地方立法對(duì)預(yù)付卡發(fā)行進(jìn)行監(jiān)管，符合消法和物權(quán)法的精神和原則，并不存在與上位法沖突的問(wèn)題。

在聽(tīng)取各方意見(jiàn)，反復(fù)研討、論證的基礎(chǔ)上，最終，市人大立法調(diào)研組形成共識(shí)：雖然本項(xiàng)立法涉及法律關(guān)系復(fù)雜，很多制度設(shè)計(jì)被認(rèn)為缺乏上位法依據(jù)，但是，地方立法對(duì)預(yù)付卡發(fā)行進(jìn)行監(jiān)管，符合消法和物權(quán)法的精神和原則。以消法作為直接上位法的立法思路，核心制度設(shè)計(jì)直接援引消法中的一些條款，避免了與其他上位法相抵觸的問(wèn)題。

如何避免景觀式立法

焦點(diǎn)一：行為監(jiān)管 大數(shù)據(jù)能否“一招鮮”

在核心制度上找到“上級(jí)”，并不意味著在具體措施也有“樣”可照。而尋找切實(shí)有效的預(yù)付卡監(jiān)管路徑，恰恰是本次立法的核心問(wèn)題。

基于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算的信息化管理，是思路之一。在前期立法調(diào)研中，不少意見(jiàn)認(rèn)為，預(yù)付卡監(jiān)管不給力，信息不對(duì)稱是原因之一，多少企業(yè)在發(fā)卡，發(fā)卡規(guī)模多少，主管部門(mén)并不掌握。由此，有觀點(diǎn)建議，能否設(shè)立統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)，讓監(jiān)管部門(mén)及時(shí)了解多少商家在發(fā)卡、發(fā)了多少卡、圈了多少錢(qián)。

據(jù)悉，在提交一審的規(guī)定草案中就規(guī)定：由市商務(wù)部門(mén)牽頭建設(shè)單用途卡協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)，協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)具有歸集經(jīng)營(yíng)者單用途卡發(fā)行、兌付、預(yù)收資金等信息的功能。

市商務(wù)委副主任劉敏介紹，該監(jiān)管平臺(tái)已初步建立，將實(shí)現(xiàn)幾個(gè)“聯(lián)”：一是實(shí)現(xiàn)與企業(yè)的聯(lián)通，發(fā)卡主體通過(guò)建立發(fā)卡業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)，或使用公共基礎(chǔ)發(fā)卡業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與監(jiān)管平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)信息對(duì)接。二是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門(mén)之間的聯(lián)通。平臺(tái)將對(duì)接來(lái)自銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、相關(guān)政府部門(mén)、“12345”的投訴平臺(tái)及行業(yè)組織的信息，通過(guò)大數(shù)據(jù)的分析比對(duì)，進(jìn)行紅黃綠燈分類監(jiān)管，及時(shí)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)預(yù)警。此外，消費(fèi)者可以通過(guò)平臺(tái)查詢售卡商戶情況及用卡消費(fèi)信息。

“平臺(tái)設(shè)立的初衷很好，但是如果商家不主動(dòng)對(duì)接怎么辦，如何保證平臺(tái)運(yùn)作的有效性？”市人大法制委副主任委員林蔭茂指出，對(duì)于企業(yè)，管理部門(mén)不能總是想著怎么去管，平臺(tái)的定位要改變，除了管理也要體現(xiàn)服務(wù)屬性，要讓更多的企業(yè)主動(dòng)對(duì)接入網(wǎng)，要讓企業(yè)看到紅利，對(duì)于聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，政府部門(mén)應(yīng)予以更多的優(yōu)惠便利政策。

“關(guān)鍵還是制度設(shè)計(jì)的有效性問(wèn)題”，在市人大法制委副主任委員閻銳看來(lái)，平臺(tái)監(jiān)管效能取決于一系列實(shí)際操作問(wèn)題。“目前還是想利用政府強(qiáng)制讓企業(yè)給平臺(tái)報(bào)送信息的方式。問(wèn)題是，企業(yè)信息能不能報(bào)來(lái)？即使企業(yè)上傳了數(shù)據(jù)，報(bào)得準(zhǔn)確不準(zhǔn)確，是否有隱瞞漏報(bào)等問(wèn)題？能否及時(shí)有效地報(bào)送？特別是，小企業(yè)怎么樣讓它既上平臺(tái)，還能準(zhǔn)確地報(bào)送”，閻銳指出，這些問(wèn)題是影響制度設(shè)計(jì)能否精準(zhǔn)發(fā)力的前提和關(guān)鍵。

焦點(diǎn)二：資金監(jiān)管 風(fēng)險(xiǎn)防控如何避免“看上去很美”

除了通過(guò)大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)對(duì)發(fā)卡行為的即知即管，加強(qiáng)對(duì)預(yù)收資金流向的實(shí)時(shí)監(jiān)控與管理，也是調(diào)研中各方意見(jiàn)較為集中的觀點(diǎn)之一。

強(qiáng)制規(guī)定商家繳納一定比例的存管金額，被視為降低“圈錢(qián)”跑路風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。然而，相關(guān)建議并未被法規(guī)草案采納。對(duì)此，市人大財(cái)經(jīng)委作出解釋：草案原來(lái)對(duì)經(jīng)營(yíng)者發(fā)卡設(shè)置了發(fā)行規(guī)模的限制，并對(duì)發(fā)卡的預(yù)收資金強(qiáng)制性地規(guī)定了一個(gè)固定的資金存管比例。問(wèn)題是，地方立法是否有權(quán)作出這樣的監(jiān)管措施有很大爭(zhēng)議，且存管比例設(shè)置的合理性、有效性也存在爭(zhēng)論。

據(jù)悉，目前的規(guī)定草案吸納了全國(guó)人大和有關(guān)專家的意見(jiàn)，把“發(fā)行規(guī)模限制”改為“風(fēng)險(xiǎn)警示制度”，從保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、防范風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，對(duì)預(yù)收資金建立了一套風(fēng)險(xiǎn)防控體系，主要包括：一是明確預(yù)收資金管理要求。經(jīng)營(yíng)者單張單用途卡限額應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定;經(jīng)營(yíng)者預(yù)收資金余額應(yīng)當(dāng)與其實(shí)繳資本或者上一年度主營(yíng)業(yè)務(wù)收入相適應(yīng)。二是建立風(fēng)險(xiǎn)警示制度。經(jīng)營(yíng)者的預(yù)收資金余額超過(guò)風(fēng)險(xiǎn)警示標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)對(duì)外披露并采取風(fēng)險(xiǎn)防范措施。三是采取專用賬戶管理以及履約擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)管理措施。經(jīng)營(yíng)者預(yù)收資金余額超過(guò)風(fēng)險(xiǎn)警示標(biāo)準(zhǔn)后，對(duì)預(yù)收資金應(yīng)當(dāng)采取銀行專戶管理或購(gòu)買(mǎi)履約保證保險(xiǎn)、擔(dān)保保函等方式，加強(qiáng)對(duì)預(yù)收資金管理。

但是，合法性問(wèn)題得到解決，不等于實(shí)現(xiàn)了可操作性。相關(guān)條款規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中如何落地，不少金融專業(yè)人士表示出憂慮。

“這其中有幾個(gè)問(wèn)題。第一，從現(xiàn)有法律法規(guī)來(lái)看，沒(méi)有明文規(guī)定，銀行等金融機(jī)構(gòu)有對(duì)存管資金進(jìn)行監(jiān)管的義務(wù)。其次，如果需要銀行參與資金監(jiān)管，監(jiān)管哪些內(nèi)容？如何監(jiān)管？這些問(wèn)題尚未明確，將直接影響規(guī)定的最終落地。此外，企業(yè)如果出現(xiàn)惡意卷款，銀行是否應(yīng)負(fù)有連帶責(zé)任等一系列問(wèn)題，都需厘清?！鄙虾ｃy監(jiān)局相關(guān)負(fù)責(zé)人在調(diào)研中提出。

市金融辦合作處負(fù)責(zé)人則指出，與多用途預(yù)付卡不同，單用途預(yù)付卡單筆資金規(guī)模小，交易數(shù)量多，對(duì)其監(jiān)管，銀行方面勢(shì)必要投入大量人力物力，是否可操作，是個(gè)問(wèn)題。

如何既管好又不管死

無(wú)論是信息納管，還是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，都意味著企業(yè)發(fā)卡行為將被套上“緊箍咒”，商家不得為所欲為。如何在管好預(yù)付卡問(wèn)題的同時(shí)，又能充分保障企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，是此次立法中各方關(guān)注的問(wèn)題。

比如，對(duì)于聯(lián)網(wǎng)發(fā)行措施，不少企業(yè)就表示，擔(dān)心工作被“加碼”。

“我們每天要對(duì)工商稅務(wù)報(bào)帳，企業(yè)內(nèi)部系統(tǒng)也會(huì)有消費(fèi)賬目明細(xì)，重復(fù)的信息匯集，是否會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)？” “預(yù)付卡消費(fèi)是每天時(shí)時(shí)在發(fā)生，如果要求商家即時(shí)上報(bào)所有信息，勢(shì)必給企業(yè)增加不小的運(yùn)維負(fù)擔(dān)”，在市人大的調(diào)研中，不少企業(yè)提出了擔(dān)憂。

還有企業(yè)代表指出，平臺(tái)建設(shè)的初衷很好，但要避免管得了君子管不了小人。在他們看來(lái)，目前預(yù)付卡超發(fā)濫發(fā)現(xiàn)象主要集中在連鎖經(jīng)營(yíng)、輕資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等企業(yè)，此類高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)該成為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象?！耙坏肚小笔降膰?yán)管，容易打擊正規(guī)企業(yè)的積極性，同時(shí)并不能完全制約違規(guī)企業(yè)?！叭﹀X(qián)走人畢竟是小概率事件，少數(shù)企業(yè)得病，是否需要所有企業(yè)吃藥，值得商榷?！?/p>

更大的質(zhì)疑是針對(duì)聯(lián)網(wǎng)發(fā)行措施的合法性。

在二審前的立法調(diào)研期間，一系列對(duì)相關(guān)條款的質(zhì)疑被拋出：聯(lián)網(wǎng)發(fā)行是否會(huì)成為一種變相的行政許可？在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的大背景下，該條款與政府提倡的“有求必應(yīng)，無(wú)事不擾”的“店小二”精神是否相符合？如果把不聯(lián)網(wǎng)發(fā)卡視為一種違法行為，那么鋪天蓋地的不聯(lián)網(wǎng)行為該如何處罰？后續(xù)的執(zhí)行監(jiān)管能力是否跟得上？法難責(zé)眾的局面是否會(huì)導(dǎo)致立法如“零”？

“預(yù)付卡管理問(wèn)題上，政府不能‘全包，要向市場(chǎng)借力”，在調(diào)研中，市人大常委會(huì)法工委副主任施凱指出，預(yù)付卡管理，不僅需要政府提供公共服務(wù)，也需要通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)、市場(chǎng)主體共同參與，形成合力?！叭绻O(jiān)管的分量多了，那么市場(chǎng)的力量就弱了。不要寄希望于建一個(gè)信息平臺(tái)，就把所有的政府責(zé)任或者整個(gè)市場(chǎng)都規(guī)范起來(lái)?！?/p>

從0到1，上海率先啟動(dòng)單用途預(yù)付卡的地方立法，并非在于樹(shù)立先行者的景觀性意義，更旨在切實(shí)解決消費(fèi)者之急難愁。而要實(shí)現(xiàn)“對(duì)癥下藥”，如何在符合現(xiàn)行法律框架的前提下，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，是核心要義。這其中，要處理好合法性和有效性之間的關(guān)系，既要在地方立法權(quán)限內(nèi)依法立法，也要措施得力、解決主要問(wèn)題;要處理好保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益與激發(fā)市場(chǎng)活力之間的關(guān)系，既要打擊不良商家的不法行為，也要促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。凡此種種“彼”與“此”的矛盾關(guān)系，如何兼顧好、協(xié)調(diào)好，正是此次立法的難點(diǎn)，也是亮點(diǎn)所在。