(四川大學(xué) 四川 成都 610065)

一、背景介紹

PPP模式作為一種提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的項(xiàng)目運(yùn)作模式，彌補(bǔ)了政府在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域資金投入的缺口，自90年代引入我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域以來(lái)，一直發(fā)展緩慢。直至中共十八大三中全會(huì)中指出允許社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，近幾年發(fā)展日益蓬勃。截止至2017年9月30日，納入全國(guó)PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)蓄庫(kù)項(xiàng)目數(shù)7442個(gè)、累計(jì)投資額7.7萬(wàn)億元；管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)6778個(gè)，累計(jì)投資額10.1萬(wàn)億元。PPP項(xiàng)目合計(jì)14220個(gè)，累計(jì)投資額17.8萬(wàn)億元[1]。PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用為我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)提供有力保障?？梢灶A(yù)見(jiàn)，PPP模式的順利推廣將為我國(guó)實(shí)現(xiàn)十三五規(guī)劃目標(biāo)作出巨大貢獻(xiàn)。

二、問(wèn)題的提出

在PPP模式運(yùn)作中，政府即具有監(jiān)督權(quán)又具有管理權(quán)。政府作為全社會(huì)的“大管家”，在監(jiān)督企業(yè)市場(chǎng)行為，維護(hù)人民的權(quán)益方面具有不可推卸的責(zé)任。政府作為市場(chǎng)參與主體，履行監(jiān)督職能，規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作，營(yíng)造良好市場(chǎng)氛圍，是我國(guó)現(xiàn)今深化市場(chǎng)體制改革方向，也是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目中采用PPP模式目標(biāo)之一。在PPP項(xiàng)目中，政府方與社會(huì)資本方雙方平等合作，政府方承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)，和社會(huì)資本方實(shí)現(xiàn)利益共享，PPP項(xiàng)目運(yùn)作情況關(guān)系著政府的切身利益，因此政府必須以管理方的身份參與PPP項(xiàng)目。但在實(shí)際PPP項(xiàng)目運(yùn)作中，政府方的管理職能與監(jiān)督職能的邊界不清晰。以政府財(cái)政部門(mén)為例，作為政府單位，對(duì)PPP項(xiàng)目的融資貸款、資金使用、稅收繳納等行為具有監(jiān)督義務(wù);在PPP項(xiàng)目中，存在政府資金投入，納入政府財(cái)政支出預(yù)算，為了保證當(dāng)?shù)卣甓蓉?cái)政預(yù)算的實(shí)現(xiàn)，財(cái)政部門(mén)又必須對(duì)PPP項(xiàng)目加以管理，保證政府方在該P(yáng)PP項(xiàng)目中的資金投入保持在合理范圍之內(nèi)。政府方在PPP項(xiàng)目中的監(jiān)督權(quán)與管理權(quán)的邊界不清晰，導(dǎo)致政府方的有相關(guān)部門(mén)在PPP項(xiàng)目中即充當(dāng)“裁判員”，又充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，可能造成不良后果：

一方面，弱化政府監(jiān)督。若政府方的監(jiān)督與管理權(quán)責(zé)不明晰，在PPP項(xiàng)目具體運(yùn)作過(guò)程中容易出現(xiàn)監(jiān)督形式化。政府單位作為市場(chǎng)參與主體，為了自身在PPP項(xiàng)目中的期望能得以實(shí)現(xiàn)，保障自身在PPP項(xiàng)目中的利益，有可能會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督不到位，不符合規(guī)定的項(xiàng)目可交付物或經(jīng)營(yíng)管理行為的出現(xiàn)，這樣就會(huì)導(dǎo)致政府方不能很好的履行自身監(jiān)督責(zé)任。

另一方面，違背引入PPP模式的初衷。政府方在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域引入PPP模式的目的之一就是轉(zhuǎn)變政府市場(chǎng)職能。轉(zhuǎn)變市場(chǎng)職能就是希望政府在整個(gè)市場(chǎng)中充當(dāng)“裁判員”，主要履行市場(chǎng)監(jiān)督義務(wù)。在PPP項(xiàng)目中一直主張社會(huì)資本方主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理，政府方主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目監(jiān)督。若政府方的監(jiān)督與管理權(quán)責(zé)不明晰，在PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，介入管理的程度往往難以把握，加之政府單位在市場(chǎng)參與中具有一定的優(yōu)勢(shì)，為了保證對(duì)PPP項(xiàng)目的期望能得以實(shí)現(xiàn)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)政府方對(duì)PPP項(xiàng)目過(guò)度干預(yù)的情況。這不有利于政府完成自身市場(chǎng)職能轉(zhuǎn)變，違背了引入PPP模式的初衷。

因此明晰政府方在PPP項(xiàng)目中監(jiān)督權(quán)與管理權(quán)的邊界，有利于政府方有效的履行自身監(jiān)督職能，又有利于加快自身市場(chǎng)職能的轉(zhuǎn)變，是當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題。

三、解決方案

針對(duì)前文提出的問(wèn)題，本文提出：要明晰政府方在PPP項(xiàng)目中監(jiān)督權(quán)與管理權(quán)的邊界，首先需要保證政府方在PPP項(xiàng)目中的監(jiān)督主體與管理主體分離。為了保證政府方在PPP項(xiàng)目中的監(jiān)督權(quán)與管理權(quán)都能得到有效的行使，本文提出構(gòu)建以項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目管理主體，其他政府單位為PPP項(xiàng)目監(jiān)督主體的政府方監(jiān)督管理體系。

(一)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)成立于PPP項(xiàng)目識(shí)別階段結(jié)束后，是由各地方政府或財(cái)政部門(mén)授權(quán)負(fù)責(zé)具體PPP項(xiàng)目工作開(kāi)展的機(jī)構(gòu)，一般指定某一事業(yè)單位或相關(guān)機(jī)構(gòu)形成。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)設(shè)立的目的是為了簡(jiǎn)化PPP項(xiàng)目審批流程，提高政府工作效率，為PPP項(xiàng)目的開(kāi)展提供有利保障。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)主要工作是代表政府方負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交各階段PPP項(xiàng)目工作的開(kāi)展，在PPP項(xiàng)目運(yùn)作中起著重要作用。

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的形成來(lái)源在法律法規(guī)上暫未得到明確的規(guī)定。在國(guó)家財(cái)政部下發(fā)的文件中規(guī)定有關(guān)職能或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)[2]；在國(guó)家發(fā)改委下發(fā)的文件中規(guī)定事業(yè)單位、行業(yè)主管部門(mén)、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或者其他相關(guān)機(jī)構(gòu)可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，范圍有所擴(kuò)大[3]；在國(guó)家發(fā)改委等5個(gè)部門(mén)聯(lián)合下發(fā)的文件中規(guī)定國(guó)有企業(yè)、政府融資平臺(tái)公司也可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)[4]。其中國(guó)有企業(yè)是否可代表政府方參與PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議最大。鑒于PPP項(xiàng)目資金投入大、實(shí)施時(shí)間長(zhǎng)、涉及人員多，對(duì)政府參與方管理能力和專(zhuān)業(yè)技術(shù)都提出一定要求。我國(guó)國(guó)有企業(yè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以及改革開(kāi)放至今都承擔(dān)了大部分我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)驗(yàn)豐富，具有優(yōu)秀的管理技術(shù)團(tuán)隊(duì)，具備代表政府作為政府方參與PPP項(xiàng)目的能力。為了規(guī)范政府財(cái)政支出行為，防止“虛假”P(pán)PP項(xiàng)目的出現(xiàn)，本文認(rèn)為地方政府本級(jí)下屬國(guó)有企業(yè)可代表本級(jí)政府作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目，非本級(jí)下屬國(guó)有企業(yè)可以代表社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目。這樣即有助于加強(qiáng)對(duì)本級(jí)政府財(cái)政支出監(jiān)督，又有助于規(guī)范各單位、各部門(mén)管理或監(jiān)督職權(quán)。我國(guó)PPP項(xiàng)目主管部門(mén)應(yīng)盡早下發(fā)政策法規(guī)，明確項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的形成來(lái)源。

(二)責(zé)任主體分離的政府方監(jiān)督管理體系

本文提出構(gòu)建以項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目管理主體，其他政府單位為PPP項(xiàng)目監(jiān)督主體的政府方監(jiān)督管理體系：以政府財(cái)政部門(mén)、其它相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)作為履行監(jiān)督職能的主體，以項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)作為政府方履行政府管理職能的主體，如圖1所示。本級(jí)政府相關(guān)主管單位如財(cái)政局等根據(jù)自身監(jiān)督權(quán)責(zé)的劃分直接對(duì)PPP項(xiàng)目行使監(jiān)督權(quán)，履行監(jiān)督義務(wù)；財(cái)政部門(mén)或其他政府單位需對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行介入管理時(shí)，必須授權(quán)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)行使管理權(quán)。

圖1

構(gòu)建以項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為管理主體，其他政府單位負(fù)責(zé)為監(jiān)督主體的政府方監(jiān)督管理體系，一方面有利于在PPP項(xiàng)目中的各參與政府單位明晰自身的責(zé)任，另一方面只有項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)施政府方對(duì)PPP項(xiàng)目的管理權(quán)，能夠有效的避免政府方對(duì)PPP項(xiàng)目的過(guò)度干預(yù)。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，明晰政府方在PPP項(xiàng)目中管理職能與監(jiān)督職能之間的邊界，首先必須分離PPP項(xiàng)目管理監(jiān)督責(zé)任主體，從而使得管理與監(jiān)督職能的權(quán)責(zé)分離。構(gòu)建以項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為管理主體，其他政府單位負(fù)責(zé)為監(jiān)督主體的政府方監(jiān)督管理體系，能有效的明晰政府方在在PPP項(xiàng)目中管理職能與監(jiān)督職能之間的邊界，從而提高政府方在PPP項(xiàng)目中的監(jiān)督管理效率，進(jìn)而促進(jìn)PPP模式的順利推廣。

【參考文獻(xiàn)】

[1]全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第8季報(bào)[EB/OL].http://www.cpppc.org/zh/pppjb/5886.jhtml,2017-10-27.

[2]國(guó)家財(cái)政部.關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知[EB/OL].http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html,2014-11-29.

[3]國(guó)家發(fā)改委.國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)[EB/OL].http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201412/t20141204_651014.html,2014-12-2.

[4]國(guó)家發(fā)改委等.基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法[EB/OL].http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbl/201504/t20150427_689396.html,2015-4-25.