張琳

摘 要：土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)，是適應(yīng)城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的要求。要實現(xiàn)城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展，必須從發(fā)展大局出發(fā)，協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃，形成互補協(xié)調(diào)的格局?；诖?，本文闡述了土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的主要原則，對土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀問題及其策略進行了探討分析。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；城市總體規(guī)劃；協(xié)調(diào)；原則；現(xiàn)狀問題；策略

1 前言

土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的共同目的是實現(xiàn)我國經(jīng)濟以及城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展，所以面對土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的不協(xié)調(diào)性需要進行及時修正，以下就土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)進行探討。

2 土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的主要原則

土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的原則：（1）在時間上，兩個規(guī)劃要協(xié)調(diào)編制原則。城市總體規(guī)劃的編制要兼顧土地利用總體規(guī)劃。由于土地利用總體規(guī)劃是否合理直接影響到城市總體發(fā)展，土地利用總體規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的重要內(nèi)容；土地利用總體規(guī)劃也要兼顧城市總體規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃是否有效要看是否符合城市發(fā)展的總體標(biāo)準(zhǔn)。（2）在空間上，兩個規(guī)劃要互補互利原則。在城市建設(shè)發(fā)展中，必須要堅持城市總體規(guī)劃指導(dǎo)土地利用總體規(guī)劃，必須要堅持土地利用總體規(guī)劃服務(wù)于城市總體規(guī)劃，即前者的發(fā)展是為后者發(fā)展做鋪墊，后者的發(fā)展是為了前者的更進一步發(fā)展。

3 土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的現(xiàn)狀問題

目前我國對土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃中均有相應(yīng)規(guī)定，但土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的編制和實施職能分屬土地管理部門和建設(shè)部門，兩個規(guī)劃的編制上所依據(jù)的文件、規(guī)程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同；城市土地分類體系不同，城市土地的統(tǒng)計口徑不同，每一輪規(guī)劃編制的時間不同，規(guī)劃編制的出發(fā)點也不相同：土地利用總體規(guī)劃強調(diào)耕地保護，而城市總體規(guī)劃則強調(diào)城市規(guī)模。這些差異往往導(dǎo)致實踐中城市土地的管理工作受到“多頭領(lǐng)導(dǎo)”，給城市土地的開發(fā)、利用、管理帶來諸多困難。同時，兩個規(guī)劃中有關(guān)城市土地利用總體規(guī)劃利用的內(nèi)容均存在與城市經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相脫節(jié)的現(xiàn)象，不能與城市的總體發(fā)展融為一體，保證城市用地規(guī)模的合理擴張。

土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的現(xiàn)狀問題具體表現(xiàn)為：（1）土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃現(xiàn)狀分析。第一、土地資源浪費的現(xiàn)狀。伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展以及城市化建設(shè)進程的加快，促進了城市房地產(chǎn)市場的繁榮。但是有些建筑工程不僅占用了大量的耕地以及一些其他的用地，而且建筑范圍、建筑地點總是雜亂無章，有的在工業(yè)區(qū)、有的在郊區(qū)、有的在服務(wù)區(qū)等等。胡亂的規(guī)劃和大量的興建，不僅占用了寶貴的土地資源，而且還付出了巨大的人力、物力、財力。第二、城市布局不合理，標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一，土地利用率低。城市總體規(guī)劃主要講究安全、經(jīng)濟、美學(xué)、社會。一個好的城市總體規(guī)劃對于城市的飛速發(fā)展是十分有促進作用的。城市是人類進化史上的一次飛躍，城市布局是伴隨著城市的出現(xiàn)而興起的。但是在如今中國的城市總體規(guī)劃中多出現(xiàn)新城區(qū)中夾雜老城區(qū)，工業(yè)區(qū)中夾雜居民區(qū)，居民區(qū)中又混合服務(wù)區(qū)。布局不僅不合理，而且難以形成規(guī)模體系，即混亂又降低了土地的利用率，同時也會對人民的生活造成很大不便，甚至影響整個城市的發(fā)展。與此同時單位土地上產(chǎn)生的經(jīng)濟價值也大大降低，對于城市的美學(xué)、安全、經(jīng)濟以及社會都會產(chǎn)生負面影響。（2）土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃存在的問題。城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃雖然是兩個不同領(lǐng)域的規(guī)劃，在法律地位存在不同之處，但二者卻是統(tǒng)一的，土地利用的合理規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的重大前提，城市合理的總體規(guī)劃為土地優(yōu)化設(shè)定了格局。但是基于我國現(xiàn)狀體制，使得兩種規(guī)劃相互間不協(xié)調(diào)、存在嚴重的脫節(jié)現(xiàn)象。第一、有些地區(qū)偏重于城市總體規(guī)劃忽略土地利用總體規(guī)劃，導(dǎo)致城市用地不合理，城市用地吃緊，土地價格波動，城市出現(xiàn)畸形發(fā)展。第二、有些區(qū)域注重土地利用總體規(guī)劃而忽視城市總體規(guī)劃，從城市發(fā)展局部出發(fā)，惜土如金，比如該發(fā)展住宅用地的都用來發(fā)展商業(yè)，無視城市發(fā)展的總體布局，使得土地利用總體規(guī)劃脫離城市總體規(guī)劃。

4 加強土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的策略

4.1 健全完善土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的編制體系

（1）規(guī)劃指標(biāo)的協(xié)調(diào)。第一，要研究人口及人口規(guī)模。在人口統(tǒng)計方面，統(tǒng)計、公安、計生等部門應(yīng)制定可操作性強的方法和策略，對本地區(qū)流動的人口數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計和分析，并結(jié)合人口普查數(shù)據(jù)進行更新。同時，對于環(huán)境容量應(yīng)加強研究能力，使城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃達到在人口規(guī)模上的同一水平。第二，城市建設(shè)用地規(guī)模劃分。對城市建設(shè)用地規(guī)模劃定時，城市總體規(guī)劃不應(yīng)超過土地利用總體規(guī)劃確定的范疇，而且城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃建設(shè)內(nèi)涵上必須保持一致的定義。為了保證城市用地在內(nèi)涵上的一致性，以及保證在用地指標(biāo)上兩個規(guī)劃的一致性，在兩個規(guī)劃的用地分類時應(yīng)盡可能地對建設(shè)用地的分類保持內(nèi)涵上的定義相同，建設(shè)用地這一大類下的各中類的外延和內(nèi)涵至少要保證相同。（2）“兩規(guī)”在編制內(nèi)容上進行明確分工?！皟梢?guī)”在編制內(nèi)容上有很多相似或者相同點，因此務(wù)必明確各自的編制重點，避免在同一編制內(nèi)容上的重復(fù)。土地利用總體規(guī)劃編制的出發(fā)點和落腳點應(yīng)放在糧食安全的確保上和耕地的切實保護上，嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地等非農(nóng)用地。

4.2 嚴格土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的制度創(chuàng)新

當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃分別由兩個行政級別對等的管理部門加以編制，導(dǎo)致兩個部門各行其是，行政指令無法進行統(tǒng)一。因此必須創(chuàng)新制度建設(shè)：（1）創(chuàng)新法律制度，完善相關(guān)法律制度，特別是要建立健全《土地利用總體規(guī)劃法》來為土地的實際規(guī)劃保駕護航，使得兩個規(guī)劃都有相關(guān)法律制度的庇護，為協(xié)調(diào)戰(zhàn)略提供法律 保障。（2）創(chuàng)新管理制度，將兩個制定規(guī)劃的部門合二為一，統(tǒng)一政令，增強規(guī)劃的執(zhí)行力度和社會經(jīng)濟效應(yīng)，為協(xié)調(diào)戰(zhàn)略提供管理保障。（3）要創(chuàng)新環(huán)境制度，要打破長期以來形成的行政主導(dǎo)，市場為次的管理方法，堅持市場運行為基礎(chǔ)行政干預(yù)為輔助的管理，尊重客觀經(jīng)濟規(guī)律，尊重市場規(guī)律，為協(xié)調(diào)戰(zhàn)略提供環(huán)境保障。

4.3 建立健全土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的實施體系

（1）區(qū)域規(guī)劃體系的構(gòu)建。土地利用總體規(guī)劃是在空間區(qū)域規(guī)劃上的具體實施，除了城市總體規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和城市建設(shè)用地規(guī)模以外，區(qū)域范圍內(nèi)的資源環(huán)境保護問題、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程、各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和農(nóng)村居民點布局等都是兩者協(xié)調(diào)的問題。（2）整合區(qū)域規(guī)劃管理權(quán)利。法定的權(quán)威機構(gòu)與區(qū)域規(guī)劃工作的開展是密切相關(guān)的，其是負責(zé)組織規(guī)劃的編制和審核，并監(jiān)督實施規(guī)劃，使各部門、行業(yè)、區(qū)域位置的觀點和立場相互融洽，并及時調(diào)整發(fā)展過程中的新問題，進一步修改和評價計劃。

5 結(jié)束語

綜上所述，土地利用總體規(guī)劃是關(guān)乎民生的重要工作，做好土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)，有助于促進城市建設(shè)發(fā)展，有利于解決人與地之間的矛盾，才能實現(xiàn)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

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