從填補立法空白、恢復(fù)司法體系，到提出“依法治國”基本方略，再到“全面推進(jìn)依法治國”“依憲治國”，中國朝著法治國家的目標(biāo)穩(wěn)步邁進(jìn)。四十年的司法改革，以司法去地方化、去行政化和法官職業(yè)化為主線。十八大后，“全局性改革時代”來臨。

不改革沒有出路

21世紀(jì)初，司法審判方式進(jìn)入實質(zhì)性改革階段。

中國社科院法學(xué)所研究員熊秋紅撰文認(rèn)為，司法改革的最初動因是源于法院辦案經(jīng)費的不足。此前，在民事訴訟中，當(dāng)事人對自己提出的主張有責(zé)任提供證據(jù)，但法院有“全面地、客觀地收集和調(diào)查證據(jù)”的義務(wù)。

由于辦案經(jīng)費不足，法院在收集和調(diào)查證據(jù)過程中出現(xiàn)了由當(dāng)事人包吃包住的現(xiàn)象。

1991年修改的民事訴訟法強(qiáng)化了當(dāng)事人的舉證責(zé)任，減輕了法院的責(zé)任，進(jìn)而推動了審判方式的改革。1996年修改的刑事訴訟法改變了過去庭審中以法官為主調(diào)查證據(jù)的做法，確立了控辯式的庭審方式，法官處在了更中立的地位。

庭審改革牽一發(fā)而動全身。2001年，時任河北省高院副院長景漢朝在一場對司法改革進(jìn)行回顧與前瞻的學(xué)術(shù)會議上概括：在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡中，經(jīng)濟(jì)、民事等各種糾紛增多，案件量的加大在人力和財力上為法院帶來壓力，引發(fā)了法院的舉證責(zé)任改革；舉證責(zé)任改革帶來的質(zhì)證之必要性又引發(fā)庭審方式改革，其所牽涉的法官權(quán)力等問題再引發(fā)審判方式改革；審判方式改革自然會涉及律師、檢察官的角色和權(quán)力，因而訴訟機(jī)制改革接踵而來，由此，整個司法體制改革漸成浩然之勢。

肖揚是新中國第一位有法學(xué)專業(yè)背景的最高法院長。上任后的第二年，他推出第一個《人民法院五年改革綱要（1999-2003）》（簡稱“一五綱要”），開篇就以一般政策文件中罕見的嚴(yán)峻口吻說：“面對挑戰(zhàn)，人民法院不改革沒有出路?！?/p>

中國司法改革的主線是司法去地方化、去行政化和法官職業(yè)化。

“司法改革追求的目標(biāo)是什么？那就是落實憲法的規(guī)定，司法機(jī)關(guān)依法獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建設(shè)公正、高效、權(quán)威的司法制度。”2012年，退休四年的肖揚在《肖揚法治文集》中這樣寫道。

讓法官更像真正的法官

在肖揚十年任上，最矚目的當(dāng)屬法官職業(yè)化改革。他一心堅持要從里到外改造中國法院工作者，要讓他們更像真正的法官。

《肖揚法治文集》中記述，審判全程公開，當(dāng)庭舉證、質(zhì)證、認(rèn)證和宣判，庭審直播以及加強(qiáng)裁判文書說理論證并公開上網(wǎng)等改革措施，在實踐中困難重重。最高法調(diào)研發(fā)現(xiàn)，司法改革難以深入的癥結(jié)在于“制”，更在于“人”。

我國對法官的專業(yè)背景一度沒有特別要求，只要符合普通公務(wù)員條件的人都可以當(dāng)法官。1983年《人民法院組織法》修改后增補了一條，審判人員必須具有法律專業(yè)知識。1995年，全國人大常委會通過了《法官法》。

后來在討論《法官法》修改時，全國人大常委會法工委提出，律師考試、法官考試和檢察官考試性質(zhì)相同，能否統(tǒng)一考試。最高法是這一動議的支持者和推動者。

就在首批大法官亮相不久，2002年3月30日，首次國家統(tǒng)一司法考試舉行，直到2018年被國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試替代。

許多過去未能實現(xiàn)的改革設(shè)想，在十八大之后紛紛啟動。2014年，法院系統(tǒng)啟動員額（人員限額）制改革。到2017年4月，全國法院從原有21萬余名法官中遴選出12萬余名員額法官，9萬余人被擋在門外。

“我們問過浙江一個基層法院的院長，他一年365天，260多個會議，不是這個書記就是那個市長來開，要不就是上級法院的會，他不去能行嗎？還有些過去是優(yōu)秀的法官，但當(dāng)了官以后不想辦案了，一般就是底下人辦，最后弄一個裁判文書他來簽?！币晃唤咏据喫靖姆桨冈O(shè)計的人士說，員額制改革就是要把最專業(yè)、最優(yōu)秀的辦案人員配置到一線辦案，優(yōu)化審判資源配置，“只要是進(jìn)入員額制的法官，必須辦案”。

員額制改革進(jìn)一步提高了法官職業(yè)的門檻，但也觸及了眾多人的利益，被視作“一場壯士斷腕、刀刃向內(nèi)的自我革命”。

“但應(yīng)當(dāng)說，有分量的反對聲還沒有?；蛟S私下嘀咕，但在公開討論中，出于公心，沒人說員額制不對?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)教授鄭成良認(rèn)為，員額制是司法改革的必經(jīng)之路，但走完這一步，后面還有好多步要走?！昂鸵郧氨仁呛昧?，但和法院理想的人員結(jié)構(gòu)相比，還差很遠(yuǎn)。”

最初的司法改革由最高法主導(dǎo)，這像一個悖論。因為法院自身也是改革的對象。

“那種改革有它的局限性，主要是法院、檢察院內(nèi)部工作機(jī)制和工作方式的一種改革，不涉及中國司法體制全局性的改革?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授陳瑞華說，“我們有相當(dāng)多學(xué)者研究這個問題時得出一個結(jié)論，光靠法院、檢察院搞內(nèi)部改革，幾乎已經(jīng)走到山窮水盡的地步了，所以才出現(xiàn)2014年以后，由中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)整個改革的宏觀布局?！?/p>

“頂層設(shè)計是中央定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促推進(jìn)都是中央政法委在盯著，否則很多東西不能很好地落實?！币晃唤咏醒胝ㄎ娜耸颗e例說明，員額制改革中不突破39%的員額比例，就有賴于中央政法委對頂層設(shè)計的堅持，“有的部門原來提出的方案是百分之六十幾”。

看準(zhǔn)了就必須得改

司法的去地方化和去行政化，在十八大后的改革中也有了實質(zhì)進(jìn)展。“這一輪改革把去地方化作為重中之重，舉措是省級人財物統(tǒng)管。”陳瑞華說，過去法院、檢察院的人財物歸地方管理，必然受到地方利益的牽制。“海淀區(qū)法院過去是海淀財政局撥款，現(xiàn)在跟北京一中院、北京高院一樣，都是北京市財政局撥款，這不就擺脫了區(qū)一級的控制嗎？”

省一級均成立了法官、檢察官遴選委員會，鄭成良稱“這一步有實質(zhì)意義”：“要是有個縣委書記想走后門任命一個人當(dāng)法官，他能搞定縣人大；但如果過不了省里的遴選會，都進(jìn)不了程序。”

此外，跨行政區(qū)劃的法院開始出現(xiàn)。針對“民告官”的行政訴訟案件，不少地方選擇異地集中管轄，以打消民眾對“官官相護(hù)”的疑慮。

盡管中央提出“中國的司法權(quán)從根本上說是中央事權(quán)”的論斷，但司法去地方化目前仍存在一個難題，陳瑞華擔(dān)憂的是：當(dāng)司法機(jī)關(guān)擺脫了市、縣兩級地方保護(hù)主義時，會不會導(dǎo)致省級地方保護(hù)主義的出現(xiàn)？

“讓司法回歸司法，行政回歸行政”也被屢屢提及。這輪司法體制改革的核心是建立司法責(zé)任制，落實在法院內(nèi)部，院庭長將不再審批案件?！坝靡痪湓拋碚f就是讓審理者裁判、裁判者負(fù)責(zé)，改變原來的審者不判、判者不審這種司法行政化的局面?！鄙鲜鼋咏醒胝ㄎ娜耸勘硎尽?/p>

配合司法責(zé)任制，以審判為中心的刑事訴訟制度改革，領(lǐng)導(dǎo)干部和司法人員插手過問案件的記錄制度等改革也都備受關(guān)注。

“司法責(zé)任制改革確實是觸動內(nèi)部格局和利益配置的改革，但如果不照著這個方向去改的話，司法的行政化、不符合司法運行規(guī)律的這種體制就改變不了?！鄙鲜鼋咏醒胝ㄎ娜耸款H為感慨。司法改革多年推進(jìn)，“吃肉喝湯這種容易的都已經(jīng)改完了……做增量容易，動存量就不容易，但是看準(zhǔn)了就必須得改”。

“改革不管怎么改，對于普通老百姓來說，他們關(guān)心的可能只是案件判得公不公道，打官司時的實際感受?！鄙鲜鼋咏醒胝ㄎ娜耸空f，“‘努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，是這次改革的最終目的，也是衡量改革成效的標(biāo)尺。”

（《南方周末》2018.7.19 譚暢、孟婉晴/文）