黎瑞 蔣建湘

摘要：中國古代的公眾參與反腐主要包括三種路徑：一種是通過包括誹謗木、肺石與銅匭等形式在內(nèi)的公眾舉報(bào)；另一種是通過“登聞鼓”形式進(jìn)行的司法參與反腐；第三種是“民拿害民官吏”形式的公眾直接懲治腐敗。古代公眾參與反腐的歷史實(shí)踐具有重要的啟示：推進(jìn)公眾參與反腐的前提是從思想上高度重視公眾參與反腐；推進(jìn)公眾參與反腐的關(guān)鍵是構(gòu)建合理的激勵制度；推進(jìn)公眾參與反腐的根本是實(shí)現(xiàn)公眾參與反腐的制度化與法治化。

關(guān)鍵詞：公眾參與；反腐??；舉報(bào)；法治化

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1004-3160（2018）04-0106-06

黨的十九大指出：“增強(qiáng)黨的自我凈化能力，根本靠強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。” “要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民群眾監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。公眾參與反腐是群眾監(jiān)督的具體表現(xiàn)形式，在我國古己有之。汲取古代公眾參與反腐的有益經(jīng)驗(yàn)，對于當(dāng)代中國探索黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的路子具有十分重要的意義。

一、古代公眾參與反腐的主要實(shí)踐

（一）從誹謗木到銅匭：舉報(bào)與古代的公眾參與反腐

在中國古代的歷史上，用以便利與保障公眾參與反腐的機(jī)制有很多，從器物的發(fā)展視角看，古代公眾參與反腐歷經(jīng)了誹謗木、肺石、缿筒與銅匭等形式。

誹謗木被認(rèn)為是中國古代最早的舉報(bào)形式，早在5000多年前的堯舜時(shí)代便己設(shè)立。誹謗的原意是指議論是否、指陳得失，也就是提出意見與建議之意。至?xí)x代，誹謗木又稱華表木，華表木立于交通要道旁，以供世人提出意見、表達(dá)心聲，逐成誹謗木制度。南朝梁武帝時(shí)期，在誹謗木旁又設(shè)木函，強(qiáng)化其搜集意見之功用。[1]肺石起源于周朝，肺石是以石頭代替木柱的意見搜集工具，其功能類似于誹謗木，其目的亦在接受民眾意見與投訴。因?yàn)槭^的顏色是赤紅色，像肺，故得其名。西漢時(shí)期出現(xiàn)了我國最早的“舉報(bào)箱”，其名成稱為缿筒，缿筒的主要目的也在于收集各種投訴與檢舉，《漢書》載：“教吏作缿筒，及得投書?！闭f明缿筒有為民眾舉報(bào)提供渠道的作用。缿筒是竹子做的，用于官府受密事之用，是接受信件的器具，上面有小孔，可入不可出。

在秦漢以前，我國的公眾舉報(bào)基本上屬于自發(fā)行為，并非官方制度設(shè)計(jì)中所構(gòu)想并予以制度化保障的措施，秦漢以后，鼓勵并保護(hù)公眾舉報(bào)貪腐官員逐漸形成一種國家制度。[2]12唐朝時(shí)，武則天設(shè)置了匭函，為公眾舉報(bào)提供便利。古代的匭一般由銅鑄而成，開始時(shí)一般是四個(gè)，分置于樓的東南西北四門，此四門依次成為延恩、招諫、申冤與通玄，分別接受請求皇帝加官進(jìn)爵的信函、批評國家政策、向皇帝進(jìn)言的信函、控訴不公對待、檢舉揭發(fā)官吏腐敗以及報(bào)告奇異事件的信函。古代的匭作為一種搜集臣民舉報(bào)的意見箱，在公眾參與反腐中起到了積極的促進(jìn)作用。匭可以用于廣泛搜集臣民對國家政策、政令的意見，其中也包括臣民對腐敗官吏的舉報(bào)揭發(fā)。[2]22

無論是誹謗木，肺石，抑或匭等，在中國古代歷史上除了廣納意見、廣開言路，以促進(jìn)國家治理之外，更有揭發(fā)官員不法行為、打擊腐敗的重要功能。誹謗木就具有很強(qiáng)的打擊貪腐、懲治腐吏的作用?！跋肱e報(bào)某某官員的話，半夜沒人時(shí)搭把梯子，把內(nèi)幕刻到表木上端的橫板上，第二天準(zhǔn)保滿城風(fēng)雨。這種辦法跟現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)爆料有異曲同工之妙。”[3]漢宣帝時(shí)期，缿筒的發(fā)明人趙廣漢在潁川任郡守時(shí)，當(dāng)?shù)赝梁澜Y(jié)黨營私，魚肉百姓，當(dāng)?shù)孛癖姴桓抑苯拥焦俑姘l(fā)豪強(qiáng)的腐敗行徑，為此，趙廣漢命令部下將缿筒拿到各地懸掛，并張貼告示，鼓勵民眾投書舉報(bào)，保證為他們保密。趙廣漢根據(jù)百姓舉報(bào)的線索，組織力量進(jìn)行調(diào)查，掌握真憑實(shí)據(jù)后進(jìn)行了嚴(yán)厲打擊。[4]

（二）登聞鼓：司法與古代的公眾參與反腐

登聞鼓制度的產(chǎn)生、發(fā)展經(jīng)歷了漫長的時(shí)間，大體經(jīng)歷了原初時(shí)期、初創(chuàng)時(shí)期、成熟時(shí)期、直至尾聲時(shí)期四個(gè)階段。[5]登聞鼓制度正式創(chuàng)立于漢晉時(shí)期，漢朝實(shí)行“周鼓上言變事”“擊鼓上言”，此時(shí)的擊鼓上言具備了登聞鼓的基本要素，是登聞鼓制度的雛形。北魏時(shí)期，官府門口開始懸設(shè)登聞鼓，以便民眾擊鼓控訴檢舉。南北朝時(shí)期，登聞鼓已成定制延續(xù)。唐宋時(shí)期的登聞鼓制度得以較大完善，開始走向成熟。民間苦主可以擊鼓面君，如“抱屈人”敲鼓喊冤可達(dá)圣聽，擊鼓鳴冤之制完全得以正朔。唐高宗時(shí)，高宗令東都置登聞鼓，西京亦用之。據(jù)《唐律疏議·斗訟律》載：“主司即須為受，不即受者，加罪一等?！彼未匾u唐朝的登聞鼓規(guī)定，但是進(jìn)行了有針對的機(jī)構(gòu)化、專員化、程序化，分設(shè)登聞鼓院、登聞檢院、同判鼓院、判檢院。[5]明清時(shí)期，登聞鼓雖繼續(xù)使用，但其受到的限制越來越多。據(jù)《明會典》記載：“凡按察司官斷理不公不法等事，果有冤枉者，許赴巡按監(jiān)察御史處聲冤。監(jiān)察御史枉問，許赴通政司遞狀，送都察院伸理。都察院不與理斷，或枉問者，許擊登聞鼓陳訴。”這給登聞鼓的使用規(guī)定了較嚴(yán)格的程序限制，擊鼓陳述需要經(jīng)過由按察使至都察院的處理之后方為可能。

（三）“民拿害民官吏”：古代公眾直接懲治腐敗

明朝設(shè)立了“民拿害民官吏”制度?！懊衲煤γ窆倮羰敲鞒煸敖y(tǒng)治時(shí)期對奸貪害民官吏實(shí)行的一種糾舉與制裁措施……是指鄉(xiāng)里平民百姓對于違法害民官吏，可以不經(jīng)過地方政府機(jī)關(guān)，直接將其綁縛押送京城，由中央機(jī)關(guān)甚至是皇帝個(gè)人直接審理的制度?！盵6]明朝建國初期，即爆發(fā)了著名的郭恒等腐敗案件，這對貧苦出身又經(jīng)歷過元末腐敗的朱元璋來說是一個(gè)重大的警訓(xùn)。洪武十八年六月，朱元璋在《禁戒諸司納賄詔》中喻示民眾：“詔書到日，敢有非公文坐名追取，在鄉(xiāng)托以追罰為由，許諸人拿送有司或赴京來，治以重罪。雖有公文名不坐者，恃以公文脅取民財(cái)，亦送京師?！盵7]自洪武十八年至洪武二十年約二年時(shí)間里，朱元璋先后頒布了《御制大誥》《御制大誥續(xù)編》《御制大誥三編》等法律，集中了公眾參與反腐的一些典型案例，發(fā)動、鼓勵與保護(hù)民眾直接懲處身邊的貪官污吏。明大誥及皇帝的一些詔書明確賦予了民眾直接將貪污官吏“綁縛起京”的權(quán)力。根據(jù)《御制大誥》等相關(guān)規(guī)定，明朝為民眾直接懲治貪官的綁縛起京制定了三條主要的保障措施，一是取消民眾綁縛起京的路引，對綁縛起京的民眾沿途不得阻礙，否則梟首，甚至誅族。二是對綁縛起京的民眾進(jìn)行獎勵。如陳壽六等人手持大誥將貪污害民的顧英綁縛至京城面圣，結(jié)果得到朱元璋的大力贊賞，不僅賞給金錢衣服，還免除其三年雜役，號召民眾向其學(xué)習(xí)。三是嚴(yán)禁對綁縛民眾打擊報(bào)復(fù)。對于敢有羅織生事、捏詞誣陷者處以誅族。為免陳壽六受到變相報(bào)復(fù)，朱元璋甚至授陳壽六司法特權(quán)，規(guī)定陳壽六如有違反，須有朱元璋親自審問。

二、古代公眾參與反腐的主要缺陷

（一）宏觀上的價(jià)值取向問題：最高統(tǒng)治者對公眾參與反腐態(tài)度矛盾

古代接受公眾參與反腐的偶然性集中表現(xiàn)在統(tǒng)治者對公眾參與反腐欲拒還迎的矛盾當(dāng)中，一方面，朝廷不時(shí)鼓勵老百姓投書檢舉腐敗，另一方面，朝廷又會時(shí)不時(shí)對老百姓的檢舉予以打壓。如北宋神宗時(shí)期，朝廷厲行改革，皇帝多次下詔鼓勵臣民進(jìn)諫上言，上書建言者非常之多，以致引發(fā)了一定的布衣上書熱，普通老百姓積極響應(yīng)神宗的號召，紛紛暢所欲言，這種眾起建言的局面出乎神宗的意料。然而北宋末年，欽宗昏庸保守，朝廷接受臣民意見的也就少了很多，原本較為通暢的臣民諫言渠道被堵塞，以至于當(dāng)欽宗為與金人議和，罷免主戰(zhàn)派將領(lǐng)李綱時(shí)，引起了太學(xué)生陳東為首的“伏闕上書”運(yùn)動?！胺I上書”實(shí)際上是一種社會抗議，也就是現(xiàn)在的游行示威，這已然不同于以前的臣民上書了。南宋時(shí)，對于公眾參與的打壓尤其嚴(yán)重，高宗時(shí)，為了貫徹對金人的妥協(xié)路線，朝廷處死了陳東，嚴(yán)格限制百姓上書。古代的公眾參與反腐具有嚴(yán)重的偶然性，公眾參與反腐能否得到認(rèn)真實(shí)行完全取決于君主本人是否“賢明”。歷代王朝除開國皇帝是自己打江山外，后代君主都是按照“立子以貴不以長，立嫡以長不以賢”產(chǎn)生，這樣就往往會出現(xiàn)昏君、暴君。遇到昏君、暴君當(dāng)政，反腐敗措施往往遭到君主本人的破壞。

總體而言，古代的反腐敗處于國家的高度控制之下，國家壟斷了查處與懲治腐敗的權(quán)力，在古代，公眾參與反腐的方式、途徑與程序都是受到嚴(yán)格控制的。其根源在于，穩(wěn)定性是古代政治統(tǒng)治的最高追求之一，反腐敗本身也是國家內(nèi)部穩(wěn)定的一項(xiàng)制度要求，一方面，國家為了長治久安不得不反腐，另一方面，腐敗官吏又是國家政權(quán)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，因此，反腐往往必須拿捏好度，既不能因?yàn)楣倮舻母瘮《鴮?dǎo)致國家敗亡，也不能因?yàn)榉锤瘮《鴦訐u國基。由于公眾參與的力量來自于體制外，因此，其可控性顯得尤為重要。能否將民眾反腐的力量牢牢控制在最高統(tǒng)治者手中是公眾參與反腐可容許存在的范圍的最重要考量因素。這就從根本上決定了最高統(tǒng)治者對公眾參與反腐態(tài)度的 “兩面性”，最高統(tǒng)治者對公眾參與反腐的矛盾心態(tài)決定了古代中國公眾參與反腐帶有天然的缺陷，其命運(yùn)完全由最高統(tǒng)治者的意志所決定。

（二）中觀上的制度設(shè)計(jì)問題：古代公眾參與反腐法制不健全

古代的匿名舉報(bào)由來已久，有多種稱謂，包括飛書、飛章、投書、揭帖等。古代統(tǒng)治者在廣開言路的同時(shí)，對于匿名舉報(bào)卻表現(xiàn)出異常的恐懼，認(rèn)為匿名舉報(bào)既無法確定何人告發(fā)、亦難于查清相關(guān)事實(shí)，加大了官府的辦案難度，更重要的是，匿名舉報(bào)的真?zhèn)坞y辨，容易滋生造謠誹謗，可能導(dǎo)致人人自危的局面，因此，在古代法律當(dāng)中多有對匿名舉報(bào)的法律制裁，有時(shí)甚至十分嚴(yán)厲。云夢竹簡《法律問答》載：“有投書，勿發(fā)，見則燔之；能捕者購臣妾二人，擊（系）投書者鞠審讞之。所謂者，見書而投不得，燔書，勿發(fā)；投者（得），書不燔，鞠審讞之為毆（也）?！币簿褪钦f，對于匿名舉報(bào)信，相關(guān)官員不得拆看，收到后須立即焚毀，能將匿名舉報(bào)者抓到的，獎勵男女奴隸各一人，而匿名舉報(bào)者須被囚禁，審理定罪。在晉以前，對于匿名舉報(bào)者，最嚴(yán)重的會被處以棄市之極刑。在晉時(shí)，魏明帝取消了棄市的規(guī)定，改為其他刑罰。在唐代，匿名舉報(bào)有專門的罪名叫“投匿名書告人罪”，唐以后或稱“投匿名書告人罪”、“投匿名書告言人罪”等?！短坡伞ざ吩A·匿名書告人罪》規(guī)定：“諸投匿名書告人罪者，流二千里。得書者，皆即焚之，若將送官司者，徒一年。官司受而為理者，加二等。被告者，不坐?！彼卧獣r(shí)期（包括遼金等）也對匿名舉報(bào)進(jìn)行刑事制裁，如《金史卷九·本紀(jì)第九·章宗一》中即有“制投匿名書者，徒四年?！钡挠涊d。明清時(shí)期，法律對匿名舉報(bào)的懲處尤為嚴(yán)厲，《大明律》與《大清例律》均有“凡投書匿名文書告發(fā)人罪者，絞”的規(guī)定，可見，在明清時(shí)期，如果匿名舉報(bào)可能會被處以死刑，后果非常嚴(yán)重。

（三）微觀上的技術(shù)性問題：古代公眾參與反腐出現(xiàn)了某些錯誤之舉

作為一項(xiàng)特殊時(shí)期的特殊措施，“民拿害民官吏”最大程度地調(diào)動了民眾參與反腐的積極性，對腐敗官吏起到了強(qiáng)大的震懾作用，對于明初的反腐敗也發(fā)揮了一定的積極功能。但“民拿害民官吏”是非常之舉，具有諸多的局限性。一方面，“民拿害民官吏”是一種非常權(quán)利?！懊衲煤γ窆倮簟笔亲罡呓y(tǒng)治者基于穩(wěn)定政治統(tǒng)治考慮，借助民眾力量打擊腐敗的一種措施，其賦予民眾的“綁縛起京權(quán)”具有不穩(wěn)定性、非常態(tài)性，實(shí)際是為專制統(tǒng)治服務(wù)的一種權(quán)宜之計(jì)。另一方面，“民拿害民官吏”缺乏法制上的嚴(yán)肅性。“民拿害民官吏”不是正常的反腐制度，而是扭曲的反腐制度，它突破了國家法制有關(guān)反腐的基本程序與秩序，對國家正常的反腐制度形成較大的沖擊，不利于制度反腐的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，古代對公眾參與反腐實(shí)施了過度限制之舉。以舉報(bào)的限制為例，古代對民眾的舉報(bào)設(shè)置了諸多限制，包括：（1）限制舉報(bào)權(quán)的主體范圍。比如，根據(jù)唐律的規(guī)定，80歲以上及10歲以下、身體有殘疾的人以及在押犯人一般不具有舉報(bào)權(quán)。宋朝時(shí)對民眾的舉報(bào)也作了類似的限制；（2）限制舉報(bào)的對象。古代長時(shí)期實(shí)行親親相隱的法律制度，如不得告發(fā)祖父母、父母，奴才不得告發(fā)主子，否則將被處以極刑，后果極為嚴(yán)重；（3）嚴(yán)厲禁止匿名舉報(bào)。如根據(jù)唐律的規(guī)定，凡匿名舉報(bào)的會被懲罰，輕者可能會被處50大板，重者可能被流放。再次是古代規(guī)定嚴(yán)厲的誣告處罰后果。唐律對誣告的懲處相當(dāng)嚴(yán)厲，凡誣告者需反坐，要處以刑罰。明朝對誣告者的懲處比唐宋時(shí)還嚴(yán)重，像誣告連坐還加等處罰就是其中一種手段。誣告要追責(zé)這本也是現(xiàn)代法治的要求，但問題在于，古代對誣告與告發(fā)的區(qū)分無論在法律上還是在事實(shí)上均達(dá)不到今天的水平，因此，誣告反坐便往往成為被舉報(bào)官吏合法打擊報(bào)復(fù)民眾的重要依據(jù)與手段，從而在事實(shí)上成為限制古代民眾參與反腐的重要障礙。

三、古代公眾參與反腐的當(dāng)代啟示

首先，思想上必須重視與提倡公眾參與反腐。古代對公眾參與反腐最直接、應(yīng)用最多的是皇帝下詔鼓勵。北魏的明元帝拓跋嗣、太武帝拓跋燾都曾下詔鼓勵臣民上書舉報(bào)貪污。在明朝，朱元璋曾多次下詔鼓勵民眾上書揭舉腐敗。清朝時(shí)，順治、康熙、乾隆帝都曾專門下詔要求“風(fēng)聞言事”，以揭發(fā)不法官吏特別是高官的貪污行為，明確提出“知無不言，言無不實(shí)”，要求直言無隱。古代統(tǒng)治者的言語是金科玉律，其效率等同或高于法律，其對公眾參與反腐的鼓動作用最為直接、明顯。當(dāng)前，我國的公眾參與反腐尚在初步建構(gòu)階段，公眾參與反腐相關(guān)制度尚在建立與完善過程當(dāng)中，這離不開全體國民以及有關(guān)反腐敗領(lǐng)導(dǎo)人員與相關(guān)機(jī)構(gòu)對公眾參與反腐的重視與提倡，只有在最高領(lǐng)導(dǎo)與全體人民的高度重視與支持下，我國的公眾參與反腐才能穩(wěn)步推進(jìn)。

其次，推進(jìn)公眾參與反腐的關(guān)鍵是建立起合理的激勵制度。合理的制度激勵能夠有效推動公眾參與反腐，春秋時(shí)期，齊威王對百姓舉報(bào)腐敗即實(shí)行豐厚的物質(zhì)獎勵制度，“當(dāng)面批評過失的，受上等獎賞；寫信批評的，受中等獎賞；在大街小巷批評朝政得失的，聽到的受下等獎賞。這項(xiàng)制度實(shí)行后，開始門庭若市，數(shù)月后還有人不斷上門，一年之后人們想舉報(bào)卻不知有什么問題需要舉報(bào)了。因?yàn)辇R威王聽到批評、受理舉報(bào)后，即時(shí)修正錯誤、改正過失、處理污吏，國家也很快政通人和?！盵8]在古代中國，為激勵公眾參與反腐，建立了相應(yīng)的物質(zhì)與官職等獎勵。北宋神宗時(shí)期，對于敢于進(jìn)諫上言的民眾，如果“委有可取”，神宗即允諾“量才適用”，也就是說對于那些進(jìn)諫者，如發(fā)現(xiàn)其建言有一定價(jià)值，本人又有一定才能的，可以以授予官位的方式進(jìn)行獎勵。通過授予官職的激勵方式在當(dāng)代可能已不太現(xiàn)實(shí)，就當(dāng)前我國的公眾參與反腐激勵而言，可以通過提高公眾參與反腐的獎勵金額、簡化公眾參與反腐獎勵的程序、全面保護(hù)反腐敗參與人的人身權(quán)、隱私權(quán)等權(quán)利的方式實(shí)現(xiàn)。

再次，推進(jìn)公眾參與反腐的根本是實(shí)現(xiàn)公眾參與反腐的制度化與法治化。古代公眾參與反腐缺乏堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，沒有足夠的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。最高統(tǒng)治者對國家政策的走向與制度的實(shí)施具有決定性的影響作用，“在古代社會，實(shí)行君主專制，等級特權(quán)，民眾只是被統(tǒng)治者，沒有參政議政的權(quán)利，更沒有資格去監(jiān)督作為‘老爺或‘家長的各級官吏和天子。”[6]在這種反腐大背景下，公眾參與反腐受到較為嚴(yán)格的限制，從而導(dǎo)致古代公眾參與反腐雖然在形式上轟轟烈烈，但實(shí)際效果卻差強(qiáng)人意。古代諸多公眾參與反腐的措施都是專制官僚系統(tǒng)自身設(shè)置的，而整個(gè)政府權(quán)力的行使則缺乏外部的監(jiān)督和制約機(jī)制。早期儒家曾試圖“奉天以約制皇權(quán)”，但首倡此說的董仲舒卻因此被漢武帝打入大牢中，險(xiǎn)遭處死，隨后儒家步入仕途，依附于專制君主，不再對其構(gòu)成一種制約力量。儒家所倡言的“天”也變?yōu)榉埏椌龣?quán)的理論了。除了空洞的、軟弱無力的“天”外，中國古代社會中再也沒有其它可以制約政權(quán)的力量了。[9]如此一來，反腐敗措施的實(shí)行就缺乏可靠的保證。在現(xiàn)代社會的權(quán)力運(yùn)行中，“公共權(quán)力的劣根性預(yù)設(shè)了腐敗的可能性，權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡和權(quán)力規(guī)則的缺失使權(quán)力異化為腐敗， 而人性貪婪也成就了腐敗行為。”[10] 事實(shí)表明，公眾參與反腐必須制度化、法治化，“揚(yáng)湯止沸，不如釜底抽薪。只有善于用法防治腐敗，才能從源頭上解決問題?！盵11]只有制度化、法治化，公眾參與反腐才具有剛性，才具有穩(wěn)定性與執(zhí)行力。就當(dāng)前我國的公眾參與反腐，雖然在理論上受到重視，在中央層面也得到提倡，但在實(shí)施層面還缺乏足夠的規(guī)范與制度保障。要通過中央頂層設(shè)計(jì)與地方底層設(shè)計(jì)相結(jié)合的方式，分別設(shè)計(jì)適合全國以及各地各部門公眾參與反腐的制度，把公眾參與反腐的地位、公眾參與反腐的主體、公眾參與反腐的方式與路徑、公眾參與的程序等進(jìn)行制度化確認(rèn)與法治化保障。公眾參與反腐有必要通過制定專門法律規(guī)范，包括制定專門公眾參與反腐敗法或在相關(guān)法規(guī)當(dāng)中設(shè)置公眾參與反腐專章等形式，實(shí)現(xiàn)公眾參與反腐的制度化與法治化。

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責(zé)任編輯：楊 煉