楊煉

摘要：中國共產(chǎn)黨要依法執(zhí)政，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，堅(jiān)持和加強(qiáng)對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)是基礎(chǔ)。黨領(lǐng)導(dǎo)立法主要通過黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范依據(jù)是黨章、黨代表大會(huì)的文件和其他規(guī)范性文件。黨領(lǐng)導(dǎo)立法應(yīng)當(dāng)在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，要以黨章為根本遵循，堅(jiān)持民主集中制原則。黨主要通過提出憲法修改和解釋建議、提出立法建議和審議立法規(guī)劃與計(jì)劃、對(duì)立法重大事項(xiàng)的討論決定以及聽取立法重大問題的報(bào)告這四種形式來領(lǐng)導(dǎo)立法。當(dāng)前，需要從完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的頂層設(shè)計(jì)，完善人大的黨組制度和加強(qiáng)黨在立法中的組織協(xié)調(diào)著手，通過完善黨內(nèi)法規(guī)，推動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)；黨領(lǐng)導(dǎo)立法；黨章；民主集中制

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1004-3160（2018）04-0094-12

在政黨政治中，執(zhí)政黨是執(zhí)政成敗的核心力量?！疤幱诂F(xiàn)代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于其政黨的力量”[1] 在中國特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)中，中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)核心。黨要依法執(zhí)政，前提是要加強(qiáng)黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)，是形成中國特色社會(huì)主義法律體系最重要的一條經(jīng)驗(yàn)。[2]在立法過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿始終，包括立法準(zhǔn)備和立法議案的審議這兩個(gè)階段。在立法準(zhǔn)備階段，黨組織提出法律（法規(guī)）的立、改、廢、釋的意見建議，在立法審議階段，立法機(jī)關(guān)的黨組要進(jìn)行黨內(nèi)動(dòng)員部署，統(tǒng)一思想和行動(dòng)，這些環(huán)節(jié)均屬于黨內(nèi)活動(dòng)，主要依靠黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)范和調(diào)整。由于黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)出鮮明的政治性，黨領(lǐng)導(dǎo)立法主要由黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行調(diào)整，當(dāng)前，我國黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)正處于加速發(fā)展完善之中，從黨內(nèi)法規(guī)視角對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法系統(tǒng)梳理分析，有助于加強(qiáng)黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。

一、黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范依據(jù)

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)，是由黨的特定主體依照程序制定，體現(xiàn)黨的意志和要求，調(diào)整黨內(nèi)政治、組織、權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任等重要關(guān)系，規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為，具有明確性、規(guī)范性和強(qiáng)制性的行為規(guī)矩的總稱。[3]黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵有廣義和狹義兩個(gè)層次，狹義的黨內(nèi)法規(guī)，指的是“黨內(nèi)規(guī)章制度”①，它們包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等7種規(guī)范形式。制定主體包括黨中央組織、中央各部門和省級(jí)黨委。目前，狹義的黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)形成了一個(gè)“以黨章為根本，以 140 多件中央黨規(guī)為主干，以約150件部委黨規(guī)、1500多件地方黨規(guī)為重要組成部分，由黨章相關(guān)法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)法規(guī)、思想建設(shè)法規(guī)、組織建設(shè)法規(guī)、作風(fēng)建設(shè)法規(guī)、反腐倡廉建設(shè)法規(guī)、制度建設(shè)法規(guī)、黨的運(yùn)行機(jī)關(guān)保障法規(guī) 8個(gè)方面的法規(guī)共同組成的有機(jī)統(tǒng)一整體?！盵4]廣義的黨內(nèi)法規(guī)，則不僅包括前述狹義的黨內(nèi)法規(guī)，還包括黨內(nèi)的決議、決定、意見、通知、答復(fù)、方案、解釋等黨的規(guī)范性文件。應(yīng)當(dāng)說，盡管《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將黨內(nèi)法規(guī)明確界定為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等7種規(guī)范形式，但從黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史和現(xiàn)實(shí)，特別是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的實(shí)踐出發(fā)，將黨的決議、決定、意見和通知、方案、答復(fù)、解釋等納入廣義的黨內(nèi)法規(guī)范疇，是有其價(jià)值和意義的。②首先，在黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)中，由于存在“黨規(guī)黨紀(jì)的規(guī)定過于抽象，缺乏明確具體的細(xì)節(jié)性規(guī)定，尤其是缺乏程序規(guī)范和具體要求，導(dǎo)致黨規(guī)黨紀(jì)缺乏實(shí)際的可操作性；同時(shí)黨規(guī)黨紀(jì)還存在偏重于說教、約束力較弱的現(xiàn)象”[5]，往往容易導(dǎo)致制度供給的不足。其次，從黨領(lǐng)導(dǎo)立法的實(shí)踐來看，1979年以來，中共中央和中共中央辦公廳在不同歷史時(shí)期先后發(fā)布了三個(gè)領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范性文件，分別是1979年8月中共中央辦公廳印發(fā)的“彭真同志關(guān)于制定和修訂法律、法規(guī)審批程序的請(qǐng)示報(bào)告”，1991年2月中共中央辦公廳印發(fā)的“關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國家立法領(lǐng)導(dǎo)的若干意見”以及2016年2月中共中央印發(fā)的“關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見”[6]，這三個(gè)文件對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法乃至于社會(huì)主義民主法治建設(shè)都發(fā)揮了積極和廣泛的影響。顯然，這三個(gè)文件從形式上看并不屬于黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則這七種規(guī)范形式之一。

那么，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的黨內(nèi)法規(guī)具體有哪些呢？首先，是《黨章》的規(guī)定，黨章是黨內(nèi)的根本大法，《黨章》在總綱中對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)方式、黨的任務(wù)做出了明確規(guī)定，這是黨領(lǐng)導(dǎo)立法所要遵循的原則性、根本性要求?！饵h章》指出，“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”， 黨要“堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”，要“完善領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，增強(qiáng)執(zhí)政能力”，要“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”。其次，是歷次黨代表大會(huì)的文件。比如，十二大提出，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，一經(jīng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)通過，全黨必須嚴(yán)格遵守。”，十三大強(qiáng)調(diào)，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法和法律，黨應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。十五大首次將依法治國寫入報(bào)告，提出“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，要求把改革和發(fā)展的重大決策同立法結(jié)合起來。十六大指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)?！秉h要按照“總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系”，要求“經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志”。十七大提出，“支持人民代表大會(huì)依法履行職能，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。十八大繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，要求加強(qiáng)立法組織工作的協(xié)調(diào)。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）不僅繼續(xù)強(qiáng)調(diào)了黨領(lǐng)導(dǎo)立法，完善黨對(duì)立法工作中重大問題決策的程序，而且對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的主要方式進(jìn)行了闡述，即黨中央討論決定立法過程中涉及到的重大體制和重大政策調(diào)整問題，黨中央向全國人大提出憲法修改建議，黨中央聽取法律制定和修改的重大問題這三種主要方式領(lǐng)導(dǎo)立法。再次，是執(zhí)政黨關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)立法的專門性文件。這些文件包括1979年中共中央辦公廳印發(fā)的“彭真同志關(guān)于制定和修訂法律、法規(guī)審批程序的請(qǐng)示報(bào)告”，1991年中共中央辦公廳印發(fā)的“關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國家立法領(lǐng)導(dǎo)的若干意見”，2016年中共中央印發(fā)的“關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見”，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》等。這些文件對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的性質(zhì)、方式、議事程序等方面做了更具體的規(guī)定。

二、黨內(nèi)法規(guī)與黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則

所謂“原則”，在拉丁語中有開始、起源、基礎(chǔ)的意思。《現(xiàn)代漢語大詞典》將其解釋為“說話、行事所依據(jù)的準(zhǔn)則?！盵7]黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則是貫穿于黨領(lǐng)導(dǎo)立法始終，能集中體現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的根本價(jià)值，反映黨領(lǐng)導(dǎo)立法的基本思想，具有普遍指導(dǎo)意義的基礎(chǔ)性或本源性的準(zhǔn)則。黨領(lǐng)導(dǎo)立法是由黨的執(zhí)政地位所決定的，探討黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則，至少應(yīng)該考慮以下三個(gè)方面的內(nèi)容，一是黨與在其領(lǐng)導(dǎo)下制定出來的“法”之間的關(guān)系是什么，即黨法之間的關(guān)系。二是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的基本依據(jù)和遵循是什么。三是黨在領(lǐng)導(dǎo)立法中，據(jù)以作出決議的領(lǐng)導(dǎo)制度和組織原則是什么。換而言之，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則，至少應(yīng)該包括上述三個(gè)方面的內(nèi)容，才能比較集中體現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的基本思想。

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)立法必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)

法治是治國理政的基本方式，一切政黨和社會(huì)團(tuán)體的內(nèi)外部活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)遵守國家的憲法和法律，這是法治的基本要義。在政黨法治建設(shè)中，“執(zhí)政黨最起碼要成為遵紀(jì)守法的先鋒模范，在依法治國中起到率先垂范的作用，要善于學(xué)習(xí)運(yùn)用現(xiàn)代法治技術(shù)來解決棘手的政治法律問題”，將執(zhí)政黨的執(zhí)政行為納入法治范疇，遵守憲法和法律的規(guī)定，這是現(xiàn)代政黨政治國家所遵循的一條基本規(guī)律。①我國現(xiàn)行憲法對(duì)執(zhí)政黨在憲法范圍內(nèi)活動(dòng)做出了明確的規(guī)定。②《立法法》則明確要求立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。從黨內(nèi)法規(guī)來看，作為黨內(nèi)法規(guī)之根本的《黨章》明確規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，2016年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》提出，“黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作必須在憲法法律范圍內(nèi)進(jìn)行，不允許隨意干預(yù)甚至替代立法活動(dòng)”，黨的十八屆四中全會(huì)《決定》也指出，“任何組織和個(gè)人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”。黨領(lǐng)導(dǎo)立法，是黨依法執(zhí)政的前提條件和制度基礎(chǔ)，憲法是國家的根本大法，憲法明確規(guī)定了一切政黨都必須遵守憲法和法律。如果說在憲法和法律制定之前，黨領(lǐng)導(dǎo)立法是基于黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得了革命勝利，黨成為執(zhí)政黨這一歷史事實(shí)，那么，在社會(huì)主義法治國家建設(shè)中，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)則成為黨領(lǐng)導(dǎo)立法的基本遵循。

（二）黨領(lǐng)導(dǎo)立法必須以黨章為根本遵循

黨章由黨的全國代表大會(huì)制定，是調(diào)整全體黨員的規(guī)范性文件。黨章是黨的整體意志的體現(xiàn)，也是全體黨員和黨的各級(jí)組織的普遍性行為規(guī)范。在黨內(nèi)法規(guī)中，黨章具有最高的效力，是黨內(nèi)的根本大法。③鄧小平同志曾指出，“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法?！盵8]黨領(lǐng)導(dǎo)立法是黨行使執(zhí)政權(quán)的具體體現(xiàn)，是黨的執(zhí)政行為，因此，必須以黨章為基本依歸。有“黨內(nèi)立法法”之稱的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第1條就開宗明義指出，“為了規(guī)范中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定工作，建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》，制定本條例。”需要指出的是，黨領(lǐng)導(dǎo)立法要以黨章為根本遵循，并不意味著與黨領(lǐng)導(dǎo)立法必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)這一原則相抵觸和沖突。這是因?yàn)?，黨章和憲法是分屬于兩個(gè)不同的規(guī)范體系，調(diào)整的主要內(nèi)容不一樣，黨章調(diào)整的是執(zhí)政黨黨內(nèi)關(guān)系，涉及到黨的性質(zhì)、宗旨、路線、綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想、奮斗目標(biāo)、黨員的權(quán)利義務(wù)、黨的組織、黨的紀(jì)律、黨的干部等方面的內(nèi)容，具有規(guī)范執(zhí)政黨黨員和黨組織行為的根本法效力。而憲法是調(diào)整國家和公民之間關(guān)系的最高準(zhǔn)則，涉及的內(nèi)容包括公民基本權(quán)利和義務(wù)、國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置和主要職權(quán)、國家的基本政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)制度等。在憲法和黨章的關(guān)系上，兩者實(shí)際上又具有密不可分的關(guān)系，一方面黨章的修改會(huì)直接導(dǎo)致憲法的修改，“政策性修憲”成為我國的主導(dǎo)型修憲模式。[9]另一方面，憲法和黨章均宣示①，憲法是具有最高法律效力的根本法。在一個(gè)國家，一切公民和政黨的行為都必須遵守憲法，維護(hù)憲法權(quán)威，這是執(zhí)政黨黨員和黨的組織執(zhí)政行為的底限所在。

（三）黨領(lǐng)導(dǎo)立法必須遵循民主集中制

民主集中制是我們黨和國家具有根本性的政治組織原則。從民主集中制的機(jī)制體制構(gòu)成來看，包括了黨內(nèi)機(jī)構(gòu)和國家機(jī)構(gòu)之間實(shí)行以代表大會(huì)為基礎(chǔ)的議行合一體制以及實(shí)行充分民主和正確集中相結(jié)合的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制兩個(gè)層面的內(nèi)涵。[10]民主集中制誕生于布爾什維克黨的革命時(shí)期，從1927年6 月中國共產(chǎn)黨的第三次修正章程決議案將民主集中制寫入黨章開始，我們黨一直堅(jiān)持、繼承和發(fā)揚(yáng)民主集中制。十八大以來，黨中央高度重視黨內(nèi)民主集中制建設(shè)，習(xí)近平總書記多次對(duì)加強(qiáng)民主集中制做了重要論述②，堅(jiān)持用民主集中制完善黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)體制。黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)，從“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一要素來看，它主要表現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)③，黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)，行使的是政治權(quán)力，因而這一政治領(lǐng)導(dǎo)過程，自然也需要遵循充分行使民主和正確集中的結(jié)合。從“立法”這一要素來看，立法是對(duì)權(quán)力和利益的最主要分配形式之一，正是由于立法在社會(huì)資源分配中的極端重要性，因而，立法的過程理應(yīng)能使利益相關(guān)者充分表達(dá)利益訴求，并在此基礎(chǔ)上由立法者整合紛繁復(fù)雜利益訴求，形成統(tǒng)一的意志和利益訴求。這一過程，就是一個(gè)廣泛民主和在民主基礎(chǔ)上有效集中的過程。在領(lǐng)導(dǎo)立法過程中充分發(fā)揚(yáng)民主，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的歷史經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，新中國法制建設(shè)的主要奠基者彭真說，“我們的法律是在中共中央領(lǐng)導(dǎo)下，按照人民民主專政、民主集中制這個(gè)根本制度，在廣泛發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上，由人民代表大會(huì)制度制定，它既代表了全國人民的利益和意志，也集中反映了黨的政策和主張”。[11]《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持民主集中制，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一”?？梢哉f，黨在領(lǐng)導(dǎo)立法中，堅(jiān)持民主集中制，既是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在立法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，也是遵循“眾人之治”這一基本法治觀念，有效杜絕個(gè)人濫用職權(quán)，擅自獨(dú)斷的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)。

三、黨內(nèi)法規(guī)與黨領(lǐng)導(dǎo)立法的主要形式

關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法的主要形式，根據(jù)十八屆四中全會(huì)《決定》以及2016年2月中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》的精神，主要有提出憲法修改和解釋建議、提出立法建議和審議立法規(guī)劃與計(jì)劃、對(duì)立法重大事項(xiàng)的討論決定以及聽取立法重大問題的報(bào)告這四種形式，現(xiàn)分述如下：

（一）提出憲法修改和解釋建議

由黨的中央委員會(huì)向國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)提出憲法修改解釋建議是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的重要形式。以憲法修改為例，黨中央向全國人大常委會(huì)提出憲法修改建議，是1982年憲法實(shí)施以來，我國憲法修改采用的慣例①，十八屆四中全會(huì)《決定》將這一慣例正式寫入黨的文件，明確提出，“黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行修改?！睂⑦@一政治慣例用文件的形式確認(rèn)下來，予以了制度化和規(guī)范化，這是黨在領(lǐng)導(dǎo)立法過程中，領(lǐng)導(dǎo)立法方式和程序進(jìn)一步規(guī)范化的重要體現(xiàn)。然而，在實(shí)踐中，有兩方面的問題需要進(jìn)一步明確和規(guī)范：一是啟動(dòng)憲法修改的條件是什么？憲法是國家的根本大法，憲法具有最高法律效力和最高法律權(quán)威，由于憲法的最高效力和權(quán)威，因此，強(qiáng)調(diào)憲法在實(shí)施過程中的穩(wěn)定性是各國的通行做法。同時(shí)，憲法是治國安邦的章程，憲法也應(yīng)體現(xiàn)出一定的靈活性，以便能對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的成就和經(jīng)驗(yàn)及時(shí)確認(rèn)并指導(dǎo)實(shí)踐。因此，憲法修改應(yīng)該體現(xiàn)出穩(wěn)定性與靈活性、現(xiàn)實(shí)性與前瞻性的結(jié)合。實(shí)踐中，把“體現(xiàn)了中國特色社會(huì)主義道路、理論、制度、文化的發(fā)展成果”和“黨和人民在實(shí)踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果”[12]以國家根本法的形式確認(rèn)下來是憲法修改的基本出發(fā)點(diǎn)。與此同時(shí)，執(zhí)政黨在憲法修改中也主張，“對(duì)各方面普遍要求修改、實(shí)踐證明成熟、具有廣泛共識(shí)、需要在憲法上予以體現(xiàn)和規(guī)范、非改不可的，進(jìn)行必要的、適當(dāng)?shù)男薷模粚?duì)不成熟、有爭議、有待進(jìn)一步研究的，不作修改；對(duì)可改可不改、可以通過有關(guān)法律或者憲法解釋予以明確的，原則上不作修改，保持憲法的連續(xù)性、穩(wěn)定性、權(quán)威性?！币虼?，需要在黨內(nèi)法規(guī)中探索和規(guī)范憲法修改的更明確的啟動(dòng)條件和程序，明確“非改不可的”和“可改可不改”之間相對(duì)清晰的界限。二是如何積極探索和完善憲法解釋的提出機(jī)制。憲法解釋能彌補(bǔ)憲法漏洞，完善憲法內(nèi)容，在憲法的穩(wěn)定性和靈活性之間保持必要的張力，是保障憲法權(quán)威的重要方式。十八屆四中全會(huì)《決定》提出“健全憲法解釋程序機(jī)制”，《憲法》第67條規(guī)定，全國人大常委會(huì)行使解釋憲法的職權(quán)。從憲法解釋的實(shí)踐來看，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，我國憲法解釋只有一個(gè)，即1983年9月2日全國人大常委會(huì)通過的《關(guān)于國家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》屬于憲法解釋。憲法解釋的缺位固然與我國憲法修改時(shí)間間隔不長，憲法修改條文較多有關(guān)①，但長期以來缺乏憲法解釋的程序性機(jī)制也是一個(gè)重要的原因。因此，在黨領(lǐng)導(dǎo)立法過程中，需要繼續(xù)探索和健全黨中央提出憲法解釋建議的運(yùn)行程序和機(jī)制，健全全國人大常委會(huì)審議通過憲法解釋的程序機(jī)制，推動(dòng)黨提出憲法解釋建議的制度化和程序化。

（二）提出立法建議和審定立法規(guī)劃與計(jì)劃

提出立法建議是中央和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、有立法權(quán)的較大市黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的重要方式。實(shí)踐中，執(zhí)政黨在黨代會(huì)上的決定和立法建議往往成為人大立法的重要來源。比如，2013年11月，十八屆三中全會(huì)決定提出，“啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策”。同年12月的全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議通過了關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議。2013 年 11月十八屆三中全會(huì)決定提出廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度，2013 年 12 月 十二屆全國人大常委會(huì)六次會(huì)議通過了《關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》。[13]又如，黨的十八屆三中全會(huì)決定提出了落實(shí)稅收法定原則的明確要求，十八屆四中全會(huì)提出了明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2015年3月8日在第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上通過了《關(guān)于<中華人民共和國立法法修正案>的說明》，對(duì)立法法進(jìn)行了修改。在地方立法層面，由于法治在地方治理中的作用越來越突出，地方黨委對(duì)地方性法規(guī)的立、改、廢提出立法建議的情形也越來越多。

立法規(guī)劃是立法的源頭，是指“有權(quán)的主體，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，為達(dá)到一定目的，按照一定的原則和程序，所編制的準(zhǔn)備用以實(shí)施的關(guān)于立法工作的設(shè)想和部署?！盵14]立法計(jì)劃通常是用來確定具體的立法項(xiàng)目的審議安排工作。編制立法規(guī)劃和立法計(jì)劃是我國立法實(shí)踐中的慣例和頗具特色的做法，全國人大和地方人大都十分重視立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的編制。2015年修訂后的《立法法》將這一慣例明確了下來，《立法法》第52條規(guī)定，“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排?！薄傲⒎ㄒ?guī)劃和年度立法計(jì)劃由委員長會(huì)議通過并向社會(huì)公布?！绷⒎ㄒ?guī)劃和立法計(jì)劃是立法的準(zhǔn)備程序，從全國人大來看，立法規(guī)劃“一般由工作機(jī)構(gòu)研究擬定，由委員長會(huì)議審議同意后，印發(fā)常委會(huì)討論認(rèn)可?！绷⒎ㄒ?guī)劃對(duì)于立法機(jī)關(guān)的作用就在于，通過立法規(guī)劃立法機(jī)關(guān)即可以掌握立法的計(jì)劃性、主動(dòng)性、重點(diǎn)性和步驟性，還可以通過立法規(guī)劃來構(gòu)建法律體系。黨對(duì)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的審定，通常是人大常委會(huì)的黨組將立法規(guī)劃和立法計(jì)劃報(bào)請(qǐng)同級(jí)黨委審批，經(jīng)過黨委審定的立法規(guī)劃和立法計(jì)劃再經(jīng)常委會(huì)黨組提請(qǐng)委員長會(huì)議、主任會(huì)議等審議通過，經(jīng)過批準(zhǔn)的立法規(guī)劃需要修訂的，也通過上述程序進(jìn)行。①相應(yīng)的，黨委也將立法規(guī)劃或者立法計(jì)劃中的重要項(xiàng)目列入工作要點(diǎn)。2005年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強(qiáng)全國人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見》的通知中明確指出，“全國人大及其常委會(huì)的五年立法規(guī)劃…，由全國人大常委會(huì)黨組報(bào)請(qǐng)黨中央決定或者批準(zhǔn)后再進(jìn)人法定程序。”

（三）重大立法事項(xiàng)的討論決定

十八屆四中全會(huì)《決定》中指出，“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定?！?016年2月印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》進(jìn)一步明確，黨中央提出立改廢釋意見建議，討論同意政治方面立法和重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面立法等，有立法權(quán)地方的黨委研究同意政治方面和重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面立法。關(guān)于“重大體制”“重大政策調(diào)整”以及“重大”立法的范圍，文件并沒有做出明確規(guī)定。黨對(duì)“重大體制”“重大政策”以及“重大”立法等重大立法事項(xiàng)的討論決定，其實(shí)質(zhì)是黨的重大問題決定權(quán)在立法領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)，這一權(quán)力是黨章所賦予的?！饵h章》第12條規(guī)定，“黨的中央和地方各級(jí)委員會(huì)在必要時(shí)召集代表會(huì)議，討論和決定需要及時(shí)解決的重大問題?！钡?6條規(guī)定，“有關(guān)全國性的重大政策問題，只有黨中央有權(quán)作出決定，各部門、各地方的黨組織可以向中央提出建議，但不得擅自作出決定和對(duì)外發(fā)表主張。”黨行使重大問題決定權(quán)的目的是為了加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，具有專屬性，而黨對(duì)重大立法事項(xiàng)的討論決定則屬于黨的重大事項(xiàng)決定權(quán)的具體行使。同時(shí)，黨在領(lǐng)導(dǎo)立法中對(duì)重大事項(xiàng)的討論決定又必然與各級(jí)人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)發(fā)生聯(lián)系。人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)是《憲法》和《地方組織法》賦予人大的基本職權(quán)之一。對(duì)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)中“重大事項(xiàng)”的范圍，《憲法》第99條、第104條和《地方組織法》第44條都只做了原則性規(guī)定，沒有明確具體范圍。從地方人大來看，絕大多數(shù)省（區(qū)、市）人大常委會(huì)已經(jīng)出臺(tái)了關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的地方性法規(guī)。對(duì)“重大事項(xiàng)”的界定，主要有“原則規(guī)定（定義）+具體列舉+兜底條款”相結(jié)合的模式和“具體列舉+兜底條款”的模式。[15]整體上看，“重大事項(xiàng)”是決定本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中具有全局性、根本性、長遠(yuǎn)性的事項(xiàng)和與群眾切身利益相關(guān)、社會(huì)普遍關(guān)注的重大事項(xiàng)。盡管這兩項(xiàng)權(quán)力本質(zhì)上不同，但兩者的根本目的和動(dòng)機(jī)是一致的，都是實(shí)現(xiàn)人民根本利益，保障人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)。黨對(duì)重大立法事項(xiàng)討論決定后，通過人大立法權(quán)的行使，使黨對(duì)重大問題的決定具有了法律效力，從法律和制度上保證黨對(duì)重大問題決議決定的貫徹實(shí)施。①要指出的是，《決定》提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，這一要求與黨領(lǐng)導(dǎo)立法并不矛盾。“黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作注重形成和向立法機(jī)關(guān)表達(dá)黨的主張，人大主導(dǎo)立法則是立法機(jī)關(guān)依法行使法定職權(quán)并著力提升議事效能、立法質(zhì)量，最終貫徹黨的主張。”[16]黨領(lǐng)導(dǎo)立法所有的工作最終都要落實(shí)到保障人民當(dāng)家作主，維護(hù)人民合法權(quán)益上。正如彭真同志所說的， “在立法過程中，全國人大常委會(huì)要同國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)分工協(xié)作，密切配合。事情是一個(gè)，都在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以最大多數(shù)人民的最大利益為根據(jù)，以憲法為準(zhǔn)繩，目標(biāo)、方針、政策是一致的，只是分工不同”[17]

（四）聽取立法重大問題的報(bào)告

重大問題報(bào)告制度是黨內(nèi)政治生活中必須遵守的準(zhǔn)則②。聽取立法重大問題的報(bào)告是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的一項(xiàng)基本內(nèi)容，《決定》指出，“法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告。”這一規(guī)定明確了報(bào)告的主體是全國人大常委會(huì)黨組，報(bào)告的內(nèi)容則是法律制定和修改中的重大問題。關(guān)于什么是重大問題，《決定》沒有明確指出，其他的黨內(nèi)法規(guī)也沒有明確規(guī)定，僅做了部分列舉。在立法實(shí)踐中，全國人大常委會(huì)黨組對(duì)涉及國家機(jī)構(gòu)和政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度、基本人權(quán)、國家安全等方面的法律的制定和修改，先后對(duì)民法總則、物權(quán)法、刑事訴訟法、預(yù)算法修改決定、立法法修改決定、國家安全法以及網(wǎng)絡(luò)安全法等法律草案中的重大問題向黨中央請(qǐng)示并根據(jù)黨中央決策，依法按程序做好相關(guān)工作。黨的十八大以來，以全國人大常委會(huì)黨組名義向黨中央報(bào)送的請(qǐng)示報(bào)告遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了此前③，立法工作中重大問題請(qǐng)示報(bào)告的常態(tài)化、制度化機(jī)制已經(jīng)基本形成。在地方立法中，地方黨委就重要法規(guī)涉及的重大問題進(jìn)行研究也有諸多的實(shí)踐①，地方黨委對(duì)立法中重大問題的研究討論推動(dòng)了具體法規(guī)的出臺(tái)，并為法規(guī)的實(shí)施提供了保障。從聽取立法重大問題報(bào)告的程序來看，立法報(bào)告應(yīng)采取書面形式，在決策程序上，應(yīng)當(dāng)遵循集體研究決定的基本程序要求，2015年《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》第23條、24條規(guī)定，黨組決策實(shí)行“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定，重大決策應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商”，黨組的重大決策要經(jīng)過調(diào)查研究，充分聽取意見，并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和合法合規(guī)性審查，由集體討論作出決定。2016年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》明確指出，“要遵循黨內(nèi)重大決策程序規(guī)定，集體研究決定立法中的重大問題?！?/p>

四、完善黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)“法治中國”建設(shè)的根本保證。黨應(yīng)在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，在黨的內(nèi)部事務(wù)中，黨員和黨的組織應(yīng)當(dāng)遵循黨內(nèi)法規(guī)的約束。恩格斯指出：“一個(gè)黨喪失了作出有約束力的決議的可能性，它就只能在自己的活的、經(jīng)常變化的需要中去尋找自己的法規(guī)”[18]中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》強(qiáng)調(diào)，“要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。”黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)同樣需要堅(jiān)持用法治方式，實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度化、規(guī)范化和程序化。由于黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的制度建設(shè)中還有諸多不完善之處，需要進(jìn)一步完善。

（一）完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的頂層設(shè)計(jì)

2017年6月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》中提出了完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。要求完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度保證。盡管1991年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》2016年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》這兩個(gè)黨內(nèi)的規(guī)范性文件對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的性質(zhì)、方式、指導(dǎo)思想和組織保障等方面都做了具體規(guī)定，但這些文件都屬于指導(dǎo)性的文件，在具體實(shí)施過程中，還有許多問題需要進(jìn)一步明確。比如，黨領(lǐng)導(dǎo)立法中重大問題的范圍和方式，黨領(lǐng)導(dǎo)立法中黨內(nèi)事務(wù)與國家事務(wù)的區(qū)分，黨內(nèi)民主決策集體領(lǐng)導(dǎo)的具體方式和程序，黨領(lǐng)導(dǎo)立法和人大主導(dǎo)立法兩者的關(guān)系處理，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作程序與立法程序的銜接等問題，都缺乏具體規(guī)定，需要進(jìn)一步探索。一個(gè)可供選擇的方案是以《黨章》為依據(jù)，制定專門性的黨領(lǐng)導(dǎo)立法的黨內(nèi)法規(guī)，將《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》中的原則性規(guī)定、概括性規(guī)定進(jìn)一步明晰下來。在程序建設(shè)方面，十八屆四中全會(huì)《決定》明確提出了要完善黨對(duì)立法工作中重大問題決策的程序。具體而言，這些程序主要包括黨對(duì)憲法修改和解釋建議的提起程序、黨委對(duì)立法建議的提出程序、黨委對(duì)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的審定程序、重大立法事項(xiàng)的討論決定程序以及對(duì)立法重大問題報(bào)告的討論決定程序，通過程序確保黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范化、制度化和程序化。

（二）完善人大的黨組制度

黨要實(shí)現(xiàn)對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)，人大常委會(huì)的黨組是一個(gè)重要的環(huán)節(jié)?！饵h章》第48條規(guī)定，中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，可以成立黨組。黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。2015年6月的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》指出，“黨組是黨在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！秉h組的主要任務(wù)之一，就是負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策。從黨領(lǐng)導(dǎo)立法來看，黨組在實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大行使立法權(quán)之間，處于樞紐地位，黨組在立法過程中的作用發(fā)揮是否充分，關(guān)系到黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)能否充分實(shí)現(xiàn)。《黨章》第49條規(guī)定，黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)全國人大常委會(huì)黨組而言，黨組如何發(fā)揮自身職能，將黨的主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲业囊庵臼秦瀼貓?zhí)行的重要體現(xiàn)。當(dāng)前，在人大黨組的制度建設(shè)中，需要進(jìn)一步完善人大常委會(huì)黨組就重大立法事項(xiàng)向黨委的請(qǐng)示匯報(bào)制度，加強(qiáng)黨委對(duì)人大常委會(huì)黨組的政治領(lǐng)導(dǎo)，保障黨的意志通過人大立法程序轉(zhuǎn)化為國家法律。其次，要充分發(fā)揮黨的立法建議權(quán)在領(lǐng)導(dǎo)立法中的作用，通過完善黨的立法建議權(quán)的提出主體、形成機(jī)制、提出程序等方面的內(nèi)容，確保能夠?qū)⒊墒斓牧⒎ńㄗh提交人大審議并最終轉(zhuǎn)化為國家法律。再次，要進(jìn)一步理順人大常委會(huì)黨組與主任會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議的關(guān)系，厘清各自的權(quán)力邊界，既支持和保障人大及其常委會(huì)發(fā)揮法定職能作用，又發(fā)揮黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

（三）加強(qiáng)黨在立法中的組織協(xié)調(diào)

十八屆四中全會(huì)《決定》提出要“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》也強(qiáng)調(diào)在黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的同時(shí)，要充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于立法的全過程，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、組織和思想領(lǐng)導(dǎo)，這就是說，在黨領(lǐng)導(dǎo)立法過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)更多強(qiáng)調(diào)的是立法規(guī)劃、立法計(jì)劃和立法建議案的提出、立法指導(dǎo)思想和基本原則的確定、重大立法項(xiàng)目和立法中重大問題的討論決定，黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)突出的是方向性、根本性、原則性和基礎(chǔ)性。而人大主導(dǎo)立法則強(qiáng)調(diào)的是人大依據(jù)法定職權(quán)、按照法定程序?qū)⒘⒎ㄗh案轉(zhuǎn)化為國家法律。在這一過程中，要確保黨領(lǐng)導(dǎo)立法的程序與人大的立法程序有機(jī)對(duì)接起來，即不能以黨內(nèi)程序代替立法程序，也不能以立法程序來替代黨內(nèi)程序，這就要求黨在立法中充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，一方面黨委要適時(shí)提出自己的立法建議，另一方面，黨委要充分尊重人大在立法過程中的主導(dǎo)權(quán)，發(fā)揮人大在立法中的作用，通過健全黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的日常機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善人大常委會(huì)黨組成員的兼職制度，加強(qiáng)組織保障，確保在立法過程中，既能始終貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)黨的意志，又能發(fā)揮人大作為立法機(jī)關(guān)在立法中的主導(dǎo)作用。

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