從李登輝算起，臺灣地區(qū)經歷了四任領導人，這些正副領導人從沒有一人提前下課。為何這些正副領導人有如此“超然地位”？為何島內彈劾或罷免程序形同虛設？

近日，臺灣南部“8·23”水災一路從屏東、高雄淹到了臺南、嘉義等地。在這種背景下，臺灣地區(qū)副領導人陳建仁帶著一家去金門度假，對此，中國國民黨立法機構黨團書記長曾銘宗稱其已經不適合在副領導人位置上了。言下之意是要陳建仁辭職。但是，在當下臺灣政壇，想讓地區(qū)正副領導人下臺，幾乎是不可能的。

下臺的流程

從李登輝算起，臺灣地區(qū)經歷了四任領導人，這些正副領導人從沒有一人提前下課。與之形成強烈對比的是，島內實際上的“二把手”——當局行政機構負責人像走馬燈般地更換，干得長的不過2年有余，最短的不過百日。

臺灣地區(qū)領導人下臺，從廣義上有兩種方式，一種是自己主動請辭，另一種是被動下臺。前者靠的是政治人物的覺悟與操守，這在臺灣似乎比較缺乏；后者則是制度的硬約束，也就是啟動彈劾或者罷免程序。

如今，島內立法機構的“職權行使法”分別規(guī)定了彈劾或者罷免地區(qū)正副領導人的二階段流程。

彈劾案的第一階段是先由立法機構全體民意代表的二分之一提議，然后在無記名投票中，需要全體民代三分之二以上贊成，即可以向“司法院”大法官提出彈劾案。第二階段，大法官們組成“憲法法庭”裁決。如果通過，被彈劾的對象就將下臺。目前，臺灣立法機構共有民意代表113席，二分之一以上至少為57席，三分之二至少為76席。

島內罷免的流程也大致相同，但前期門檻相對較低。罷免案第一階段是需要全體民代的四分之一（29席）提出罷免案，然后在無記名投票中，需要全體民代三分之二（76席）以上贊成，則罷免案成立。之后，罷免案交由臺灣地區(qū)選舉部門舉行全民公投，只有參與投票人數(shù)過半且支持票數(shù)過半，罷免案才能通過，通過后地區(qū)領導人就必須下臺。

雖然說結果看似一致，但罷免與彈劾還是有一點區(qū)別。比如，由于正副領導人屬于聯(lián)名參選，因此一旦罷免案通過，他們二人須同時下臺，由行政機構負責人代行職權，并進行正副領導人的補選。彈劾案則是彈劾誰誰下臺，沒有連坐關系。如果正領導人下臺，則由副領導人繼任。

下臺的門檻

上述流程，其實就給彈劾或罷免領導人設了一個很高的門檻。

首先是要在立法機構得到三分之二的支持。由于領導人選舉與民意代表選舉是同時進行，當選領導人所在的政黨，往往就是立法機構第一大黨。

在這種情況下，原本就是少數(shù)派的在野黨，怎么可能得到三分之二的支持票，讓罷免案或者彈劾案在立法機構通過呢？

退一步講，陳水扁執(zhí)政八年時間，在野的國民黨是立法機構第一大黨。2006年陳水扁貪腐弊案爆發(fā)，其本人成為眾矢之的。即便在這樣的情況下，國民黨聯(lián)合其他在野黨三度提出罷免陳水扁案，但始終沒能過三分之二的高門檻，讓陳水扁在一片反對聲中干滿第二個任期。

同樣道理，馬英九在任期最后淪為“9趴領導人”（民調支持率僅有9%），民進黨也沒有發(fā)動罷免或彈劾行動。

從目前實踐來看，罷免案或者彈劾案從來沒有突破第一階段立法機構這道檻，更不要提之后的交由民眾公投或者由大法官裁決。

因此，當民眾對地區(qū)領導人不滿時，往往選擇直接上街表達民意。2006年陳水扁弊案東窗事發(fā)，民進黨前主席施明德發(fā)起百萬民眾上街倒扁運動，希望通過這種方式讓陳水扁主動下臺，但最終也無濟于事。

所以說，當?shù)貐^(qū)領導人在任上涉嫌犯罪時，只有等其任期結束，不再享有司法豁免權時，方能追究其法律責任。如陳水扁被起訴并最終被送進監(jiān)獄，是在馬英九上臺之后的事情。當然，卸任后的領導人禮遇待遇，陳水扁也被一并剝奪。

“有權無責”的領導人

那么問題來了，為何島內彈劾或罷免程序形同虛設呢？從正面來理解，這可能有利于保持島內政局穩(wěn)定。不過，如果回顧歷史我們就會發(fā)現(xiàn)，這與前地區(qū)領導人李登輝主導的六次修“憲”息息相關。他設計出一套“有權無責”的領導人體系。

1988年蔣經國病逝后，李登輝匆忙接班，面臨著如何保持領導人權力的問題。一方面，在島內外形勢變化之下，以民進黨為代表的黨外力量崛起，威脅國民黨統(tǒng)治；另一方面，李登輝不是蔣介石、蔣經國這樣的威權人物，國民黨內不服者甚眾，反李聲不絕。

為了能坐穩(wěn)寶座，李登輝在任內聯(lián)合國民黨與民進黨先后六次修改島內憲制性條例。修“憲”后，地區(qū)領導人撤換、任命行政機構負責人不必經由立法機構同意，行政機構負責人的“副署權”亦被取消，也就是說領導人發(fā)布政令不必再由行政機構負責人聯(lián)署。

如此一來形成了地區(qū)領導人的“超然地位”，既不必對立法機構負責，也不需要去立法機構述職接受監(jiān)督?？梢哉f，兩蔣時期，臺灣地區(qū)領導人權力集中，更多是在于強人因素，那么經由李登輝一系列操作，臺灣當局“強勢領導人、弱勢‘閣揆”的權力安排則完全被制度化，直至陳水扁、馬英九、蔡英文三朝。

同樣的，為了保持領導人任期穩(wěn)定，臺灣當局有意通過修改立法機構“職權行使法”，設置了三分之二多數(shù)的彈劾啟動高門檻。臺灣政壇藍綠分化，哪一派都不可能拿到三分之二的議席，也就說，單憑一派之力難以拉領導人下馬，至于朝野合作，這在臺灣可比登天還難。

（《解放日報》2018.8.31 修文/文等）