葉嵐

摘要：城市網(wǎng)格化管理的制度化過程不僅表現(xiàn)為覆蓋地區(qū)的增加，而且表現(xiàn)為制度規(guī)模和效力的提升以及適用領(lǐng)域的豐富和深化。網(wǎng)格化管理得以從地方政府創(chuàng)新演進為提高社會治理的普適模式，得益于權(quán)力效應(yīng)、儀式化規(guī)訓(xùn)、混亂的清除、全景敞式監(jiān)管與對預(yù)防的重視等內(nèi)生機制。但數(shù)據(jù)分析研判不足、綜合協(xié)調(diào)能力較弱和非預(yù)期性政策后果等因素限制了上述機制的發(fā)揮，也制約了網(wǎng)格化管理的制度化進程及其效果。對此，提出健全協(xié)調(diào)機制、做實資源下沉并強化智慧決策等路徑優(yōu)化方案。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)格化；制度化；智能化；預(yù)判；治理

黨的十九大報告強調(diào)，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。城市網(wǎng)格化管理通過細(xì)分城市管理單元，設(shè)立專門機構(gòu)，統(tǒng)一工作標(biāo)準(zhǔn)，委派網(wǎng)格巡查員等，對責(zé)任網(wǎng)格內(nèi)的事項進行巡查，將發(fā)現(xiàn)的問題通過特定的信息系統(tǒng)傳送至處置部門予以處置，并對情況實施監(jiān)督和考評，其所形成的工作模式已經(jīng)成為強化基層建設(shè)、完善社區(qū)治理、實現(xiàn)“四化”目標(biāo)的重要實踐成果。2013年，十八屆三中全會提出“以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺”的要求，首次將網(wǎng)格化管理寫入黨的文件，標(biāo)志著網(wǎng)格化管理從原來個別地方的創(chuàng)新探索轉(zhuǎn)向中央對地方社會治理的普遍要求。截至2016年底，網(wǎng)格化管理已覆蓋全國31個省、市、自治區(qū)一半以上的地級行政建制。那么，網(wǎng)格化管理的制度化過程是怎樣的，內(nèi)生機制及其制約因素是什么，如何優(yōu)化路徑？這些問題關(guān)乎網(wǎng)格化管理的發(fā)展脈絡(luò)與演進趨勢，但現(xiàn)有研究對此關(guān)注還不夠。

一、網(wǎng)格化管理研究綜述

西方國家沒有網(wǎng)格化管理的概念，西方學(xué)術(shù)界提出的網(wǎng)絡(luò)化治理形態(tài)與網(wǎng)格化管理的內(nèi)涵存在根本區(qū)別。網(wǎng)格化管理中的“網(wǎng)格”，是指在綜合考慮管理轄區(qū)地理面積，轄區(qū)范圍內(nèi)管理服務(wù)對象的特點、密度和分布，以及管理服務(wù)資源的配置情況等因素之后，劃定的便于公共產(chǎn)品和服務(wù)供給者就近提供安全保障、轄區(qū)管理和精準(zhǔn)服務(wù)的最小管理單元。其中，“網(wǎng)”對應(yīng)物理空間的劃分邊界，可以在地圖上繪制出來；服務(wù)管理活動則在“格”中進行。網(wǎng)絡(luò)化治理的核心特征是制度化、常態(tài)化和有效的“跨邊界”合作。網(wǎng)絡(luò)化治理的主體以及合作形式包羅萬象，既包括不同政府層級，不同政府部門，政府、市場與社會組織之間的合作，又包括政府之外的主體之間的合作。因此，網(wǎng)絡(luò)化治理中的“網(wǎng)絡(luò)”，是指兩個或兩個以上相同界別或不同界別的主體互相合作所形成的抽象的網(wǎng)狀形態(tài)，網(wǎng)絡(luò)節(jié)點代表各個主體，節(jié)點之間的連線代表不同主體之間存在聯(lián)系。綜上所述，網(wǎng)格化管理的前提是劃分管理單元，網(wǎng)格邊界清晰可描述；而網(wǎng)絡(luò)化治理的核心是跨邊界合作，其概念更加抽象，尤其是對合作程度的判斷往往帶有主觀性，不容易直接觀察和測量。上述分析表明，網(wǎng)格化管理與網(wǎng)絡(luò)化治理的內(nèi)涵不同，不應(yīng)被簡單混淆。值得注意的是，盡管網(wǎng)格化管理與網(wǎng)絡(luò)化治理的概念應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分，但在基層治理實踐中，網(wǎng)格化管理可以采用網(wǎng)絡(luò)化治理的形式來實現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)鼓勵和強化網(wǎng)格化管理中的跨邊界合作。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對網(wǎng)格化管理的研究在近五年里尤其勝于以往，這與網(wǎng)格化管理在真實世界中的極大豐富密不可分。隨著時間的推移，這些研究成果也逐漸從經(jīng)驗梳理、模式提煉與實踐觀察轉(zhuǎn)向更為聚焦、更加具體和更具探討價值的領(lǐng)域，如政策擴散、組織變革等。政策擴散是推進網(wǎng)格化管理制度化進程的重要因素。有研究運用事件史方法對全國40個省會城市、副省級城市和直轄市采納網(wǎng)格化管理的情況進行分析，結(jié)果表明，上級政府的“試點一推廣”要求、采納網(wǎng)格化管理的城市數(shù)量、城市經(jīng)濟發(fā)展水平與網(wǎng)格化管理的擴散正相關(guān)；轄區(qū)面積、行政層級與網(wǎng)格化管理政策擴散負(fù)相關(guān)；區(qū)域位置、人口規(guī)模對網(wǎng)格化管理擴散的影響不顯著。該研究揭示了政策擴散空間集聚的存在性及其影響因素，但未能從更微觀層面揭示不同地區(qū)網(wǎng)格化管理的內(nèi)在差異。當(dāng)然，也有少量研究關(guān)注到了政策擴散的主體間變異，提出理念變異、內(nèi)容變異和效果變異三維判別標(biāo)準(zhǔn)，并試圖識別導(dǎo)致變異發(fā)生的動力和約束條件。地有研究從組織學(xué)習(xí)視角出發(fā)，通過上海、舟山、重慶三地網(wǎng)格化管理與北京東城區(qū)網(wǎng)格化管理原型的比較，探析政策擴散偏離政策原型的原因，提出政策擴散是組織學(xué)習(xí)和政策“再生產(chǎn)”的過程，而學(xué)習(xí)偏離受到問題研判機制、不確定性規(guī)避機制和資源動員機制的影響。值得肯定的是，這些研究在一定程度上解釋了政策擴散的路徑和成因，部分回應(yīng)了網(wǎng)格化管理政策擴散的主體間異質(zhì)性。但是需要指出的是，這些研究未能就網(wǎng)格化管理緣何增強而不是衰微給出合理的解釋，究其根本是因為基于政策擴散的研究忽視了對網(wǎng)格化管理“政策原型”形成機制的微觀審視。

從組織變革視角看待網(wǎng)格化管理有助于部分回應(yīng)政策原型形成機制的問題。有的觀點認(rèn)為，網(wǎng)格化管理“縱向到底，橫向到邊”的結(jié)構(gòu)特征超越了西方“無縫隙政府”的三種經(jīng)典形態(tài)，借助信息技術(shù)優(yōu)勢打通了政府部門、層級和職能，通過責(zé)任包干、民意表達(dá)、民情研判、民主決策、分層解決、信息共享、考核激勵和組織協(xié)調(diào)八項機制突破了以往公共服務(wù)流程再造的局限。有的觀點認(rèn)為，網(wǎng)格化管理和大聯(lián)動大聯(lián)勤機制是大城市基層綜合治理的機制創(chuàng)新；其中，網(wǎng)格化管理是基層綜合治理的重要手段，有助于推動街面和社區(qū)、白天和夜晚、市容管理和治安防控的無縫銜接，實現(xiàn)管理“重心”的下移。有的觀點認(rèn)為，社區(qū)治理績效應(yīng)當(dāng)強調(diào)公共價值關(guān)懷，網(wǎng)格化管理從頂層宏觀設(shè)計與基層微觀創(chuàng)新兩方面推進了社區(qū)管理體制與運行機制的重建，增強了城市管理與社區(qū)治理中的公民參與。不過，也有觀點指出，網(wǎng)格化管理缺乏多元主體的主動參與；網(wǎng)格化管理受到推崇得益于其社會控制功能、信息傳遞功能和社區(qū)服務(wù)功能；但在網(wǎng)格化管理的背景下，行政責(zé)任下沉多于行政資源，對秩序的控制限制了社會活力，行政力的擴張還可能導(dǎo)致基層政權(quán)內(nèi)卷化，加重社區(qū)治理的行政化和科層化色彩。還有觀點認(rèn)為，網(wǎng)格化管理通過“再組織化”的形式實現(xiàn)了社會治理創(chuàng)新，但迫于傳統(tǒng)“國家”“社會”二元結(jié)構(gòu)的既定形態(tài)，這種再組織化并不徹底，因而也會出現(xiàn)有效性和持續(xù)性的減損。此外，批評者認(rèn)為，網(wǎng)格化管理形式過度依賴電子探頭，使得本不清晰的公領(lǐng)域與私領(lǐng)域的邊界更加模糊；依靠網(wǎng)格化管理手段實施維穩(wěn)的代價是公權(quán)力對私領(lǐng)域更加嚴(yán)密的管控。

從總體上看，組織變革視角下的網(wǎng)格化管理涉及“國家”“社會”關(guān)系變革、政府履職方式變革、公眾參與狀況變革、基層社區(qū)管理體制與運行機制變革等多個維度，豐富了對網(wǎng)格化管理“政策原型”合理性的解釋，部分回答了網(wǎng)格化管理“為什么是有效的”這個問題。但是，就網(wǎng)格化管理對公民參與的影響，信息化手段對私人領(lǐng)域的干預(yù)、力量下沉對社區(qū)治理績效的貢獻(xiàn)等問題，學(xué)術(shù)界仍存在觀點分歧，這也削弱了現(xiàn)有研究對“政策原型”的解釋力。此外，相比于政策擴散領(lǐng)域的研究，組織變革視角下的研究仍以描述性的總結(jié)歸納為主，缺少深層次的機理分析和機制探究。學(xué)術(shù)界其他關(guān)于網(wǎng)格化管理的研究，則主要以對個別地方微觀案例的局部分析為主，盡管案例分析的情境性和針對性較強，但經(jīng)驗歸納的可操作性、可復(fù)制性與可推廣性有限，尤其是對揭示網(wǎng)格化管理內(nèi)在規(guī)律的一般性理論啟發(fā)的提煉還相當(dāng)不足：而且，這些研究普遍缺乏對網(wǎng)格化管理發(fā)展脈絡(luò)與演進規(guī)律的整體把握，未能深度挖掘網(wǎng)格化管理得以實現(xiàn)制度化的理論依據(jù)，對網(wǎng)格化管理在制度化過程中面臨的關(guān)鍵問題及其成因缺乏關(guān)注。

二、網(wǎng)格化管理的制度化過程

制度化是指場域中的組織從不特定的特殊狀態(tài)轉(zhuǎn)向被普遍接受的固定化模式的過程。制度化過程既包括組織自身的成熟和發(fā)展，如制度規(guī)范體系的完善和組織結(jié)構(gòu)運作的變遷等：也包括特定組織形態(tài)向組織場域中的其他組織的擴散。城市網(wǎng)格化管理的制度化過程突出表現(xiàn)在三個方面：

1.覆蓋地區(qū)的增加

以網(wǎng)格化管理是否出現(xiàn)在特定省級行政區(qū)域內(nèi)各級地方政府的制度文本中來判定網(wǎng)格化管理是否擴散到該省域，發(fā)現(xiàn)網(wǎng)格化管理最早出現(xiàn)在東部地區(qū)的相關(guān)制度規(guī)范中，經(jīng)過10年時間覆蓋到全國31個省級行政區(qū)域（除港澳臺）。網(wǎng)格化管理在東部地區(qū)的擴散速度最快，并于2009年覆蓋到全部11個省市；在中部地區(qū)的擴散較為平穩(wěn)，并于2011年覆蓋到全部8個省份；在西部地區(qū)的擴散速度也相對較快，并于2012年覆蓋到全部12個省、市、自治區(qū)（見表1）。

2.制度規(guī)模和效力的提升

涉及網(wǎng)格化管理的制度規(guī)范的數(shù)量、效力及其所在層級可以在一定程度上反映網(wǎng)格化管理擴散的速度及其重要性。根據(jù)政策實施時間以五年為一個周期進行統(tǒng)計，結(jié)果如表2所示，在觀察期間內(nèi)，涉及網(wǎng)格化管理的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的數(shù)量都在逐期增加。具體而言，2003-2007年間，網(wǎng)格化管理主要出現(xiàn)在地方規(guī)范性文件中，自2004年起在少數(shù)部門規(guī)范性文件和地方政府規(guī)章中開始出現(xiàn)。2008-2012年間，網(wǎng)格化管理開始出現(xiàn)在法律效力更高的地方性法規(guī)中，涉及網(wǎng)格化管理的地方政府規(guī)章數(shù)量達(dá)到十余部；涉及網(wǎng)格化管理的部門規(guī)范性文件和地方政府規(guī)范性文件數(shù)量成十幾倍增長，國務(wù)院規(guī)范性文件中也開始出現(xiàn)推進和完善相關(guān)領(lǐng)域網(wǎng)格化管理的要求。2013-2017年間，涉及網(wǎng)格化管理的地方性法規(guī)數(shù)量環(huán)比增加近1.3倍；涉及網(wǎng)格化管理的地方政府規(guī)章數(shù)量較上一期增加近1.9倍；中央層面部門規(guī)章中也開始出現(xiàn)網(wǎng)格化管理，主要涉及城市管理執(zhí)法領(lǐng)域。此外，涉及網(wǎng)格化管理的各類規(guī)范性文件的數(shù)量也在大幅增加，中央層面，國務(wù)院規(guī)范性文件和部門規(guī)范性文件數(shù)量環(huán)比增加約1.85倍；地方規(guī)范性文件數(shù)量是上一期的1.6倍，是2003-2007年間同類文件數(shù)量的近30倍。容易發(fā)現(xiàn)，在過去十五年間，網(wǎng)格化管理在各類規(guī)范性文件中快速擴散，成為各級政府約束和規(guī)范人們行為的重要管理模式和管理工具；同時，網(wǎng)格化管理不僅僅出現(xiàn)在規(guī)范性文件中，在法律效力相對較高的規(guī)章和地方性法規(guī)中也開始出現(xiàn)，表明涉及網(wǎng)格化管理的相應(yīng)規(guī)章制度的約束力也在增加。

3.適用領(lǐng)域的豐富和深化

以網(wǎng)格化管理相關(guān)地方政府規(guī)章為例加以分析，可以發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)格化管理在公共安全、公共管理和公共服務(wù)等領(lǐng)域均有不同程度的作用，而且隨著時間的推移，網(wǎng)格化管理在這三個方面所起的作用是層次遞進的。

首先，維護公共安全是網(wǎng)格化管理最基礎(chǔ)的功能，核心是隱患排查，突出預(yù)防和防范。如表3所示，在所考察的三個時期中，提及運用網(wǎng)格化管理手段維護公共安全的地方政府規(guī)章數(shù)量成倍遞增。其次，在公共管理領(lǐng)域，網(wǎng)格化管理的功能從零散的“門前三包”管理、門樓號牌管理、違法建設(shè)管理等，逐步轉(zhuǎn)向各種類型的城市事部件的統(tǒng)一管理：網(wǎng)格化管理本身也從單純的管理手段向更為綜合的管理模式演進。其三，優(yōu)化公共服務(wù)供給是網(wǎng)格化管理應(yīng)用的較高層次，直到近些年才有所體現(xiàn)，其基本特點是加強了對“人”的關(guān)注，如更加重視對人的關(guān)懷與保障，更加重視為人們的美好生活提供生態(tài)良好的環(huán)境，更加重視資源的可持續(xù)開發(fā)利用等。此外，近些年的地方政府規(guī)章也顯示了網(wǎng)格化管理在安全、管理與服務(wù)方面的綜合功能：這既是寓管理于服務(wù)的政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，也是推進社會治理現(xiàn)代化、加強城市管理精細(xì)化和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)在要求。

綜上所述，城市網(wǎng)格化管理的制度化過程不僅表現(xiàn)為覆蓋地區(qū)的增加，而且表現(xiàn)為制度規(guī)模和效力的提升以及網(wǎng)格化管理適用領(lǐng)域的不斷延展和深化，分析這一過程有利于整體把握網(wǎng)格化管理的發(fā)展脈絡(luò)。進一步地探究，網(wǎng)格化管理的生命力來自其內(nèi)在規(guī)律性的作用機制，這些機制貫穿網(wǎng)格化管理制度化過程的始終，決定了制度化的效果。因此，深入闡釋網(wǎng)格化管理的內(nèi)生機制及其影響因素對于優(yōu)化和完善網(wǎng)格化管理的制度化路徑具有重要意義。

三、網(wǎng)格化管理的內(nèi)生機制

網(wǎng)格化管理之所以能夠從雛形走向成熟，從單一走向綜合，從局部走向全局，取決于權(quán)力效應(yīng)的形成、儀式化的規(guī)訓(xùn)、混亂的清除、全景敞式監(jiān)管以及對預(yù)防的重視等五個方面的內(nèi)生機制的作用。真實世界中網(wǎng)格化管理的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)和具體運作方式都依賴于此。這些內(nèi)生機制反映了網(wǎng)格化管理的內(nèi)在規(guī)律與運行邏輯，使網(wǎng)格化管理具備了較強的可復(fù)制性和可推廣性。

1.網(wǎng)格化管理的權(quán)力效應(yīng)

網(wǎng)格化管理集中了自上而下、自下而上和橫向交織的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的綜合作用，三股力量的強弱關(guān)系決定了網(wǎng)格化管理效能的高低。自上而下的作用實際上是權(quán)力的精細(xì)化配置；自下而上的作用實現(xiàn)了社會動態(tài)信息的連續(xù)傳遞；橫向交織的關(guān)系疏通著部門間的孤立與隔閡。由此形成一張“橫向到邊、縱向到底”的社會治理網(wǎng)絡(luò)，覆蓋著網(wǎng)絡(luò)中所有被管理的對象和被服務(wù)的人群。公權(quán)力在社會需求和公共資源之間“穿針引線”，目的是縫合出細(xì)密的針腳。網(wǎng)格化管理在管理者與被管理者、監(jiān)督者與被監(jiān)督者、服務(wù)者與被服務(wù)者之間獲得權(quán)力效應(yīng)。網(wǎng)格化管理實現(xiàn)了權(quán)力的生產(chǎn)性擴充，即在不擴張各部門權(quán)力的基礎(chǔ)上，以增設(shè)信息中轉(zhuǎn)機制的方式巧妙地優(yōu)化權(quán)力運作，增進了社會總體福利。

2.規(guī)范化的城市健康檢查

巡查是指進行周期性的查看，也被認(rèn)為是一種儀式化的規(guī)訓(xùn)機制。這種發(fā)現(xiàn)問題的機制可以追溯到17世紀(jì)法國的醫(yī)院組織為醫(yī)生制定的巡診制，即醫(yī)院規(guī)定，特定的醫(yī)生每天在固定的鐘點必須到病房巡診重病人，并確保巡診的持續(xù)時間。這種嚴(yán)格的、有規(guī)律性的巡查制度被應(yīng)用到不同領(lǐng)域。在網(wǎng)格化管理中，網(wǎng)格員的日常巡查與醫(yī)生的巡診如出一轍，只不過對象從病人轉(zhuǎn)移到生活場域，正巧契合了“下醫(yī)治病、中醫(yī)治市、上醫(yī)治國”的道理。日常巡查保障了網(wǎng)格化管理對象的能見度，成為一種規(guī)范化的城市“健康檢查”技術(shù)。網(wǎng)格化管理機構(gòu)對于城市而言，就像醫(yī)院之于病人，學(xué)校之于學(xué)生，發(fā)揮著“檢查”機構(gòu)的功能，覺察著城市發(fā)展中的“小疾大癥”。

3.構(gòu)建秩序消弭管理混亂

混亂容易制造麻煩，而秩序能夠清除混亂。在網(wǎng)格化管理模式出現(xiàn)之前，城市運行的“混亂”存在于內(nèi)外部兩個方面。外部上，城市公共設(shè)施底數(shù)不清，位置不明，損耗程度不詳，設(shè)施維修更換主體模糊，臺賬整理和搜索成本極高，管理處于無序狀態(tài)。內(nèi)部上，政府各部門對內(nèi)強調(diào)職責(zé)分工的差異性，對外強調(diào)服務(wù)型政府的整體性，在特定部門遇到具體問題時，往往容易暴露出兩者的沖突性，造成政府內(nèi)部回應(yīng)社會問題的無序性。網(wǎng)格化管理利用信息化平臺建立基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)了底數(shù)清、情況明、實時監(jiān)測、動態(tài)跟蹤，服務(wù)管理對象的狀態(tài)得以掌握。同時，網(wǎng)格化管理中心集中承擔(dān)問題分派職責(zé)，問題和權(quán)力匹配的路徑清晰，問題流轉(zhuǎn)和權(quán)力運行更加有序。

4.連續(xù)全時域的監(jiān)管效力

根據(jù)全景敞式理論，當(dāng)監(jiān)管對象知道監(jiān)管者存在但無法確定監(jiān)管者是否正在對自己的行為實施監(jiān)管時，即便監(jiān)管者對特定監(jiān)管對象實施斷續(xù)監(jiān)管，也能夠達(dá)到連續(xù)監(jiān)管的效果。在全國范圍內(nèi)，網(wǎng)格化管理廣泛嵌入于市場秩序監(jiān)管、勞動保障監(jiān)察、食品安全保障、環(huán)境污染監(jiān)測和儲備土地管理等方面，使用觀察機制影響監(jiān)管對象的行為，讓監(jiān)管對象感受到監(jiān)管無處不在，從而達(dá)到從“運動式”整治向連續(xù)全時域的全景敞式監(jiān)管轉(zhuǎn)型的效果。全景敞式機構(gòu)還能實現(xiàn)對自身雇員的監(jiān)督，網(wǎng)格化管理中心能夠通過監(jiān)控攝像監(jiān)督巡查員的工作情況，糾正巡查員偷懶、敷衍等行為，對他們的表現(xiàn)作出評價并幫助他們改進工作方法。

5.有效預(yù)防勝過十倍應(yīng)急

歐美國家普遍強調(diào)預(yù)防之于應(yīng)急的前置性和重要性。預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)分別對應(yīng)減災(zāi)（Reduction）、備災(zāi)（Readiness）、救災(zāi)（Response）和消災(zāi)（Recovery）各個環(huán)節(jié)的要求，構(gòu)成了歐美發(fā)達(dá)國家危機管理的基本鏈環(huán)，其中預(yù)防位于各項之首。習(xí)近平同志擔(dān)任浙江省委書記時提出“寧可‘十防九空，絕不‘萬一有失”的防臺風(fēng)理念，充分體現(xiàn)了防臺之于抗臺的重要性。從國家到地方，網(wǎng)格化管理逐漸被納入風(fēng)險防范、應(yīng)急管理和災(zāi)后恢復(fù)體系當(dāng)中；尤其是在防災(zāi)減災(zāi)中的作用日漸增強，表現(xiàn)在海洋觀測預(yù)報、火災(zāi)防控、防災(zāi)減災(zāi)氣象服務(wù)、城市排水防澇和地質(zhì)災(zāi)害防治等方面。在這些領(lǐng)域?qū)嵤┚W(wǎng)格化管理的根本目的是為了通過源頭早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早處置，將矛盾化小，將危機化了，以最小的代價來保障全社會的安全運行。

四、網(wǎng)格化管理的制約因素

在網(wǎng)格化管理的制度化過程中，始終伴隨著上述機制的影響，這些機制發(fā)揮的作用越順暢，網(wǎng)格化管理在不同地區(qū)、不同層級、不同應(yīng)用領(lǐng)域的作用效果也將越明顯。但網(wǎng)格化管理在制度化的較高階段，也面臨著一些新的發(fā)展瓶頸，影響著網(wǎng)格化管理內(nèi)生作用機制的發(fā)揮。出現(xiàn)發(fā)展瓶頸的原因是多方面的：第一，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等新一代信息技術(shù)在快速發(fā)展并融入社會治理，對創(chuàng)新網(wǎng)格化管理提出了更高的要求；第二，網(wǎng)格化管理體系在組織架構(gòu)和運作方式還存在不順暢之處；第三，人們對生活質(zhì)量的要求不斷提高，網(wǎng)格化管理的效果與人們對美好生活的期待還有差距。

2016年至2017年期間，筆者對上海、浙江、廣西等地的網(wǎng)格化管理機構(gòu)進行實地調(diào)研，組織半結(jié)構(gòu)化訪談10余場并通過問卷調(diào)查輔助數(shù)據(jù)采集，累計發(fā)放問卷1500份，回收有效問卷1411份。被調(diào)查對象來自市、區(qū)、街鎮(zhèn)和社區(qū)等不同層面，涵蓋網(wǎng)格化管理機構(gòu)負(fù)責(zé)人、信息員、管理員、巡查員以及來自業(yè)委會、物委會、樓組和店鋪等的相關(guān)人員。通過訪談和問卷調(diào)查，采集網(wǎng)格化管理職責(zé)、功能、組織結(jié)構(gòu)、運行機制與工作效果等方面的一手信息。從調(diào)查問卷的人口統(tǒng)計信息來看，男性占48%，女性占52%，平均年齡38周歲；大?；虼髮Ｒ陨蠈W(xué)歷超過70%；公務(wù)員或事業(yè)編制占16%，其他人員占84%，符合實際情況；總體來看，調(diào)查群體分布較為均勻，適合分析需要。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)格化管理面臨的發(fā)展瓶頸突出表現(xiàn)在數(shù)據(jù)分析研判不足、綜合協(xié)調(diào)能力較弱和非預(yù)期性后果干擾政策效果等方面。

1.對網(wǎng)格化數(shù)據(jù)分析預(yù)判不足

網(wǎng)格化管理機構(gòu)的絕大部分精力集中在街面巡查和問題上報、街面巡查效果的監(jiān)督，案件派遣、協(xié)調(diào)、督辦及處置結(jié)果核查等方面；其次是信息系統(tǒng)的運行維護和12345等城市熱線電話的轉(zhuǎn)接；但在歷史數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析、預(yù)判等方面較為薄弱（見圖1）。主要原因有三方面：一是數(shù)據(jù)量不足。尤其是網(wǎng)格化管理實施初期，數(shù)據(jù)積累不成規(guī)模，無法進行跨年度的歷史性、周期性和規(guī)律性分析。二是數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一。不同基層政府和不同政府層級的網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)由不同軟件公司開發(fā)，數(shù)據(jù)接口不同，數(shù)據(jù)對接困難；而且網(wǎng)格化管理中心的絕大多數(shù)案件以文字形式記錄，記錄的格式和內(nèi)容五花八門，數(shù)據(jù)清洗和標(biāo)準(zhǔn)化處理難度較大。三是數(shù)據(jù)預(yù)判的意識和能力不足。社會問題的預(yù)判依賴于對大量沉淀數(shù)據(jù)的深度挖掘和大數(shù)據(jù)分析，需要區(qū)級甚至市級網(wǎng)格化管理中心來承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。從數(shù)據(jù)完整性上考慮，街鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理中心和社區(qū)網(wǎng)格化管理站的數(shù)據(jù)模塊較小，難以形成規(guī)模效應(yīng)，統(tǒng)計意義不明顯，而區(qū)級和市級網(wǎng)格化管理中心能夠統(tǒng)合城區(qū)和市區(qū)的網(wǎng)格化管理數(shù)據(jù)，便于從更高層面統(tǒng)籌全區(qū)和全市的情況，實施綜合性的政策預(yù)判。

2.網(wǎng)格中心綜合協(xié)調(diào)能力較弱

建立多層級網(wǎng)格化管理體系是各地的普遍做法，常見的有“城市、城區(qū)、街道和村居”或“城區(qū)、街道、社區(qū)和基礎(chǔ)網(wǎng)格”四級網(wǎng)格化管理體系等。但是，隨著問題發(fā)現(xiàn)和處置職能的不斷下沉，上級網(wǎng)格化管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)職能卻沒有跟上。綜合來看，當(dāng)基層網(wǎng)格化管理中心遇到解決不了的問題時，僅有約50%的概率能夠得到上級網(wǎng)格化管理中心的出面協(xié)調(diào)（見圖2）。而協(xié)調(diào)不力的主要原因是網(wǎng)格化管理體系在發(fā)展過程中遇到了體制性的問題。例如，上海市最初在區(qū)級層面建立網(wǎng)格化管理中心，但近年來全市網(wǎng)格化管理體系從區(qū)級延伸到街鎮(zhèn)和村居，為充實街鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理隊伍和巡查力量，不少區(qū)級網(wǎng)格化管理骨干隊伍下沉到街鎮(zhèn)；相應(yīng)地，巡查、發(fā)現(xiàn)和解決問題的職責(zé)主要集中在街鎮(zhèn)。但是任務(wù)下沉的同時，解決問題所需要的條線部門的資源并沒有下沉。不少街鎮(zhèn)網(wǎng)格中心人員表示“派出所根本叫不動，要靠個人感情”（訪談記錄：20161114HXHL），“處置單位扯皮嚴(yán)重，不作為、慢作為，不能跨前一步”（訪談記錄：20170601HCS），“條的資源根本不共享”（訪談記錄：20171215HKJ）。理論上，街道網(wǎng)格化管理中心解決不了的問題，應(yīng)當(dāng)由區(qū)級網(wǎng)格中心協(xié)調(diào)解決；區(qū)級網(wǎng)格中心解決不了的問題，由市級網(wǎng)格中心協(xié)調(diào)解決。但現(xiàn)實中，市級網(wǎng)格化管理中心將自己定位為“裁判員”而非“運動員”，強調(diào)自身的職能是監(jiān)督職能部門和下級網(wǎng)格化管理中心的履職情況，幾乎不發(fā)揮任何協(xié)調(diào)作用。區(qū)級網(wǎng)格化管理中心是事業(yè)單位，協(xié)調(diào)不動行政部門；區(qū)級網(wǎng)格中心也認(rèn)為“街道的矛盾不能上交，要盡量在街道解決”（訪談記錄：20161114HCN）。

3.非預(yù)期性后果干擾政策效果

政策的非預(yù)期性效果是指在制定公共政策時，未考慮到的政策對人的行為帶來的改變或是政策制定者對行為改變造成的影響預(yù)估不足。在網(wǎng)格化管理中，政策的非預(yù)期性后果突出表現(xiàn)在兩個方面。一是社會問題的選擇性上報。調(diào)查結(jié)果顯示，有68.75%的被調(diào)查者承認(rèn)選擇性上報或多或少存在（見圖3）。以上海為例，市級網(wǎng)格中心工作人員表示“有些區(qū)為了沖量，簡單案件發(fā)現(xiàn)、重大案件不發(fā)現(xiàn)的情況越來越多”（訪談記錄：20161130HZJ）。對于街鎮(zhèn)網(wǎng)格中心而言，難處理的問題上報后最終可能還會被派到“塊”里解決，街道如果解決不好，會影響考核；而且復(fù)雜問題派單到職能部門，容易被“退單”。因此，復(fù)雜的急難險特問題，尤其是部門職責(zé)不清、涉及多個部門的問題，街鎮(zhèn)網(wǎng)格中心通常會選擇不發(fā)現(xiàn)、不上報。有的街鎮(zhèn)為了避免考核“失分”，也會“關(guān)照”網(wǎng)格員不要上報處理不了的問題。

二是開放式的公眾參與對網(wǎng)格化管理帶來的沖擊。不少城市都在探索網(wǎng)格化管理的公眾參與機制。上海市浦東新區(qū)近年來推出“浦東e家園”城市管理APP，鼓勵市民通過拍照或語音文字上報身邊的社會管理問題，成功上報后還可以獲得紅包獎勵。但是，居民發(fā)現(xiàn)的問題普遍質(zhì)量不高，“‘e家園工單質(zhì)量很差的”，“70%以上都是亂張貼小廣告，在XX網(wǎng)格員的轄域內(nèi)達(dá)到90%”（訪談記錄：20170601HCS）；上報的信息不完整或難核實，“居民上傳的照片不像網(wǎng)格員上傳的照片那么規(guī)范，有的人在車?yán)镫S便拍三張照片就上傳了”，“經(jīng)常出現(xiàn)發(fā)案地與實際地址不一致”，“找不到拍照位置的，核查員只能自己作假”（訪談記錄：20170601HCS）；也有居民鉆政策空子，“自己貼小廣告去套取紅包獎勵”（訪談記錄：20170601HCS）。新區(qū)對“e家園”工單辦結(jié)時間的剛性要求強，在“e家園”工單數(shù)量較高的地方（有的地方占40%），網(wǎng)格巡查員不得不耗用大量時間用于“e家園”工單的核實和處理，對其主動巡查發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)量和質(zhì)量造成不同程度的影響。

五、網(wǎng)格化管理的優(yōu)化路徑

1.高層牽頭，構(gòu)建常態(tài)化的部門協(xié)調(diào)機制

第一，由網(wǎng)格化管理機構(gòu)所在政府層級主要黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭建立協(xié)調(diào)機制。組織是在協(xié)作意愿、共同目標(biāo)和信息交流三要素上形成的協(xié)作系統(tǒng)。政府部門天然具有排外集團的特征，加之網(wǎng)格化管理中心與委辦局行政地位的不對等性，盡管網(wǎng)格化管理機構(gòu)的協(xié)作意愿較強，但處置單位熟悉了迂回、拖延和擱置等排外集團的慣用方式，單純依靠雙方自身的力量難以調(diào)和協(xié)作意愿的不平衡性。主要黨政領(lǐng)導(dǎo)的介入能夠緩和這種矛盾；較之于各個部門，主要黨政領(lǐng)導(dǎo)的站位更高，組織目標(biāo)更容易在其身上得到統(tǒng)合。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，近81%的被調(diào)查者認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)的重視程度對網(wǎng)格化管理的效果影響較大或影響很大。不少地方的實踐經(jīng)驗表明，黨政“一把手”對網(wǎng)格化管理的重視程度越高，越有助于調(diào)和跨部門協(xié)調(diào)矛盾，使網(wǎng)格化管理的功能和作用得到最大限度的發(fā)揮。

第二，建立橫向常態(tài)化、制度化，縱向分級分類的網(wǎng)格化管理協(xié)調(diào)機制?，F(xiàn)實中，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的注意力不可能持續(xù)傾注在網(wǎng)格化管理中，隨著主要領(lǐng)導(dǎo)注意力的轉(zhuǎn)移，部門間協(xié)調(diào)又可能恢復(fù)常態(tài)，這將消耗組織能率；而分管副職責(zé)任制有助于將運動式、間歇式的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注轉(zhuǎn)化為制度化、常態(tài)化的協(xié)調(diào)能力。不少地方在實踐中由分管副職兼任網(wǎng)格化管理中心的負(fù)責(zé)人，增進了部門間的日常橫向協(xié)調(diào)。如街鎮(zhèn)層面，由街道辦副主任或分管副鎮(zhèn)長出任；區(qū)級層面由分管副區(qū)長出任；市級層面由分管副市長出任?？v向上，明確各層級網(wǎng)格化管理中心的職責(zé)定位，倡導(dǎo)“數(shù)據(jù)上收，權(quán)力下授”的運作原則。市級層面，形成信息化標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范化要求，匯總進入各級網(wǎng)格化管理平臺的各類數(shù)據(jù)，實施高位統(tǒng)籌、綜合研判、前瞻思考和科學(xué)預(yù)測。區(qū)級層面，提高思想認(rèn)識，明確解決城市治理問題的諸多資源仍在區(qū)級部門，發(fā)現(xiàn)功能的下沉并不意味著協(xié)調(diào)職責(zé)的弱化。在完善交叉監(jiān)督機制的同時，加強綜合協(xié)調(diào)以及對街鎮(zhèn)上報到疑難問題的部門間資源支持。街鎮(zhèn)層面，提高問題發(fā)現(xiàn)和自我處置能力，做實急難險特問題的上報上傳。

第三，建立周例會制度和聯(lián)席會議制度，完善網(wǎng)格化管理事項議事規(guī)則。組織依靠規(guī)則來運行，議事規(guī)則是指組織中被正式采納的規(guī)范性要求，決定了議事行為的基本程序和規(guī)范，不應(yīng)被隨意打破、暫緩或擱置。具體到網(wǎng)格化管理領(lǐng)域，設(shè)立議事規(guī)則有助于形成依靠制度規(guī)則而非個人權(quán)威的會議機制，有助于確保會議的中立、公平和效率，有助于推進頭腦風(fēng)暴和共商共識。多地實踐經(jīng)驗表明，周例會是實施網(wǎng)格化管理跨部門議事協(xié)調(diào)的合理頻次和有效方式，此類周例會并非是網(wǎng)格化管理中心內(nèi)部的工作會議，而應(yīng)召集社會治理問題較為集中的相關(guān)單位成員共同參加，并由網(wǎng)格化管理中心的分管領(lǐng)導(dǎo)參與，網(wǎng)格化管理中心負(fù)責(zé)提出問題，處置單位根據(jù)各自資源提出解決方案。對于特殊、疑難問題，應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)席會議制度，發(fā)揮網(wǎng)格化管理之外更高層級協(xié)調(diào)機制的作用。

2.資源下沉，完善聯(lián)勤聯(lián)動綜合執(zhí)法體系

第一，加強市場監(jiān)管、行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法部門在街面巡查和問題處置上的聯(lián)勤聯(lián)動。如一些地方將區(qū)級城管、環(huán)衛(wèi)、房辦和市場監(jiān)管等資源下沉街鎮(zhèn)，強化聯(lián)合發(fā)現(xiàn)和聯(lián)合處置功能；也有地方在地鐵站、商業(yè)區(qū)等人群集中的地方設(shè)立聯(lián)動聯(lián)勤工作站，探索聯(lián)動聯(lián)勤工作站站長、派出所所長、城管隊隊長和地鐵站站長等“多長聯(lián)動”機制。上海市某中心城區(qū)網(wǎng)格化管理中心實施的調(diào)查顯示，問題處置效率對居民滿意度的影響為51.2%，問題處置結(jié)果對滿意度的影響為21%，工作人員服務(wù)態(tài)度對滿意度的影響為19%（訪談記錄：20170325HXH）。無論是簡單問題還是復(fù)雜問題，聯(lián)勤聯(lián)動機制都有助于提高問題發(fā)現(xiàn)和處置的效率，而后者直接關(guān)系到社區(qū)居民對網(wǎng)格化管理的滿意度。具體而言，對于街面干凈、綠化整潔、跨店經(jīng)營和廚房蚊蠅等簡單、非專業(yè)性的問題，聯(lián)勤聯(lián)動人員看到問題即可上報平臺，讓相關(guān)人員來處理，不需要像以往那樣即便看見了也假裝“視而不見”。對于復(fù)雜的、需要多部門配合解決的問題，聯(lián)動聯(lián)勤機制能夠克服傳統(tǒng)部門間協(xié)作機制信息鏈長、業(yè)務(wù)縫隙多、響應(yīng)效率低的缺陷，讓相關(guān)條線的隊員同時到場，提高問題處置效率和社區(qū)綜合治理效能。

第二，推動區(qū)級層面城市管理綜合執(zhí)法從“物理整合”向“化學(xué)融合”轉(zhuǎn)變。城市管理部門是網(wǎng)格化管理中心的重要派駐單位和處置單位，城市管理綜合執(zhí)法對提升案件處置效率具有重要意義?，F(xiàn)階段，不少地方也在探索推進城管執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)察、交通執(zhí)法、安全監(jiān)管和文化建設(shè)等多部門的資源整合。對于其中專業(yè)性較強的部門，應(yīng)當(dāng)避免簡單的機構(gòu)合并和工作場所調(diào)整，而是從統(tǒng)一執(zhí)法人員制服、統(tǒng)一信息共享平臺、統(tǒng)一辦案系統(tǒng)和統(tǒng)一法律文書等操作層面切入，逐步實現(xiàn)運行機制和業(yè)務(wù)流程的無縫隙融合。

第三，加強頂層設(shè)計，完善問題發(fā)現(xiàn)、聯(lián)合處置和結(jié)果運用等各環(huán)節(jié)的精細(xì)化管理。在問題發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)，避免探頭的重復(fù)鋪設(shè)；加強網(wǎng)格化管理中心和城市管理等部門對公安機關(guān)的數(shù)據(jù)共享；必要時公安機關(guān)也應(yīng)將除國家安全和隱私侵犯信息之外的“脫敏”數(shù)據(jù)向其他聯(lián)勤聯(lián)動和綜合執(zhí)法部門開放。在聯(lián)合處置環(huán)節(jié)，減少行政執(zhí)法人員在多個平臺重復(fù)上報信息的無效勞動；加強信息的橫向流轉(zhuǎn)、過程跟蹤和高位統(tǒng)籌；優(yōu)化卷宗封存機制，改變跨門經(jīng)營等日常社會管理類卷宗物理封存時間過長的做法，加強卷宗檔案電子化和數(shù)據(jù)化存放。在結(jié)果運用方面，探索案件處置結(jié)果與社會信譽體系掛鉤機制，對反復(fù)破壞規(guī)則的法人和個人，抬高其繳納稅收、銀行貸款、子女教育和個人購房等的門檻。

3.信息整合，運用智能技術(shù)實現(xiàn)智慧決策

第一，利用現(xiàn)代物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，提高決策的精準(zhǔn)度。在社會穩(wěn)定治安防控方面，一些地方在維穩(wěn)對象和在逃人員可能出沒的地方，安裝人臉識別高清探頭，自動匹配公安系統(tǒng)人臉模型并作出預(yù)警；類似的技術(shù)也可以被用于打擊“黑車”。在保障民生強化服務(wù)方面，為確保居委會干部、社區(qū)保安和社會工作者確實按照要求對社區(qū)居民進行登門拜訪，減少“偷懶”和“溜號”現(xiàn)象，有的基層開始試點電子工作證，自動記錄社區(qū)工作者的行進路線、拜訪的居民以及停留的時間等信息，輔助管理人員加強對社區(qū)工作者考核的客觀性和準(zhǔn)確性。

第二，多渠道集成城市綜合管理信息，提高決策信息的完整性和預(yù)判力。一是加強數(shù)據(jù)集成，將傳感器泛在感知、網(wǎng)格巡查員主動發(fā)現(xiàn)、市民熱線投訴反映、政府在線平臺網(wǎng)上提交以及智能手機APP系統(tǒng)等多種信息渠道反映的問題匯集到網(wǎng)格化管理平臺，建成“社區(qū)大腦”“城區(qū)大腦”乃至更強集成能力的“城市大腦”，逐步將其打造成服務(wù)城鄉(xiāng)綜合治理的“指揮中心”。二是捆綁綜合服務(wù)和專業(yè)分析，加強“塊”對“條”的數(shù)據(jù)共享與“條”對“塊”的結(jié)果反饋。如在逃人員人臉識別信息直接傳輸?shù)焦蚕到y(tǒng)：慢性病患者的異常體征信息直接傳輸給衛(wèi)生系統(tǒng)和家庭醫(yī)生：餐飲服務(wù)單位對明廚亮灶的配合情況直接傳輸給食藥監(jiān)或市場監(jiān)管部門。由專業(yè)性部門進行專業(yè)分析后，將結(jié)果反饋給網(wǎng)格化管理平臺進行數(shù)據(jù)記錄和存儲。三是強化預(yù)測研判，網(wǎng)格化管理平臺配精、配強、配優(yōu)信息化管理和數(shù)據(jù)分析隊伍或采用服務(wù)外包的形式深度挖掘數(shù)據(jù)，結(jié)合外部環(huán)境因素、以往處置結(jié)果、問題類型與分布等開發(fā)預(yù)測模型，對問題集中的區(qū)域、領(lǐng)域和類型進行預(yù)判，優(yōu)化巡查隊伍配置，提高巡查、監(jiān)管和處置的針對性和有效性。

第三，加強信息整合與智慧決策的基礎(chǔ)保障。一是轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識和工作理念，充分認(rèn)識數(shù)據(jù)本身以及數(shù)據(jù)連接中潛藏的巨大價值，客觀分析智能技術(shù)在優(yōu)化政府管理服務(wù)中的多種可能應(yīng)用場景，推進智能技術(shù)與日常管理制度的高效融合。二是加大標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化作業(yè)的實施力度和覆蓋范圍，盡可能確保數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一，降低數(shù)據(jù)對接的技術(shù)瓶頸。三是統(tǒng)籌信息化隊伍建設(shè)，一些城區(qū)正在探索撤銷委辦局的信息化管理人員，將其統(tǒng)一轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)級網(wǎng)格化綜合服務(wù)管理中心，形成合力，提升網(wǎng)格化管理中心對各委辦局的信息化服務(wù)能力。四是提高網(wǎng)絡(luò)安全意識，在確保信息安全的前提下，加強與專業(yè)化數(shù)據(jù)公司的技術(shù)協(xié)同。

（責(zé)任編輯 方卿）