顧保國

黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，第十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》?！稕Q定》《方案》《監(jiān)察法》與《憲法》《民法》《民事訴訟法》等法律法規(guī)一道，構建起了執(zhí)政黨自我監(jiān)督與人民監(jiān)督的多重機制，旨在推動新時代中國紀檢監(jiān)察體制的改革，完善黨的全面領導、推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制朝著符合中國國情的方向發(fā)展?！侗O(jiān)察法》對黨的領導的特別強調，既突出中國政治監(jiān)督機制的特色，同時也體現(xiàn)出一個執(zhí)政黨自我革命的勇氣以及對法治精神的堅守。

社會主義國家權力監(jiān)督的理論基礎

馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中莊嚴宣告，共產(chǎn)黨“沒有任何同整個無產(chǎn)階級的利益不同的利益”。也就是說，無產(chǎn)階級政黨的理論與實踐都是為了實現(xiàn)無產(chǎn)階級和廣大人民群眾的根本利益，其根本宗旨是為民謀利。共產(chǎn)黨人只有為民謀利的本分，沒有與民爭利的資格。1944年，毛澤東同志曾強調，“我們的人民政府是真正代表人民利益的政府，是為人民服務的政府”“國家機關工作人員必須為人民服務”。在這一思想指導下，我們黨形成了一切從人民利益出發(fā)、密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風，建設了一個人民當家做主的人民政權、人民政府。

新中國成立后，我們黨以馬克思關于無產(chǎn)階級革命政黨的黨內監(jiān)督思想為指導，建立起與西方“三權分立”下監(jiān)察隸屬于立法或行政機構的模式明顯不同的中國特色監(jiān)察制度體系。國家行政監(jiān)察制度是這一制度體系中的重要一環(huán)，先后經(jīng)歷20世紀50年代初步構建、80年代恢復、90年代起監(jiān)察部門與紀律檢查委員會合署辦公三個發(fā)展階段。1949年10月人民監(jiān)察委員會成立時，隸屬于政務院；1954年9月成立國務院，原政務院人民監(jiān)察委員會改為國務院監(jiān)察部；1986年12月恢復并確立國家行政監(jiān)察體制時，設立監(jiān)察部，隸屬于國務院。而此次改革要設立的各級監(jiān)察委員會，由人大選舉產(chǎn)生，并代表黨和國家行使監(jiān)察權，國家監(jiān)察由此成為國家權力結構中一個重要的組成部分。

在現(xiàn)代化進程中，傳統(tǒng)社會組織體系的消亡，社會秩序的混亂，使得近代中國社會面臨著深刻的轉型危機。作為具有時代先進性、強大動員能力、組織能力的馬克思主義政黨，中國共產(chǎn)黨在應對外部戰(zhàn)爭中構建起了統(tǒng)一的民族意識和國家建構，不但贏得了廣泛的群眾支持，也有效完成了社會資源和社會意識的整合。當代中國的國家性質和制度特征，決定了其監(jiān)督機制和過程的特殊性，形成了以中國共產(chǎn)黨為領導、以民主集中制為基礎、內外結合的具有中國特色的監(jiān)督機制和過程的基本特征。

作為中國特色社會主義的領導者和實踐者，中國共產(chǎn)黨不斷增強黨長期執(zhí)政條件下的“自我凈化能力”，“不忘初心，牢記使命”，勇于擔當，敢于作為，不斷從思想、理論、制度等入手進行改革探索。幾代共產(chǎn)黨人對政治權力監(jiān)督問題的思考始終體現(xiàn)著這一政治思維。早在1927年黨的第五次代表大會通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》中就規(guī)定了設立中央和省級黨的監(jiān)察委員會。抗日戰(zhàn)爭時期，我們黨在陜甘寧邊區(qū)就建立了“三三制”新型民主政權，從制度上保障各民主黨派、無黨派愛國人士、人民群眾對公權力的有效制約監(jiān)督。中國的國家監(jiān)察體制本質上是黨和國家進行自我監(jiān)督的重要部分。

中國國家權力監(jiān)督的形成機理

黨的十八屆六中全會指出，要健全國家監(jiān)察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！敝挥型晟浦贫冉ㄔO才能真正走出權力監(jiān)督機制因人而異、因事而異的困境。制定監(jiān)察法是以習近平同志為核心的黨中央依照新的時代特征作出的重大決策部署，目的是使黨的主張通過法定程序成為國家意志，用法治思維和法治方式治理腐敗、防止濫權。

黨的領導體現(xiàn)在監(jiān)察法的立法全過程。反過來，監(jiān)察法的實施也必然體現(xiàn)和加強黨的全面領導?！皥猿种袊伯a(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領導”“以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導”明確寫入《監(jiān)察法》總則。把黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導機制，用國家法律固定下來，有利于把黨風廉政建設和反腐敗斗爭的領導權牢牢掌握在黨的手中，充分發(fā)揮黨的領導核心作用，為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供法治保障。

事實上，《監(jiān)察法》無論是立法過程還是法律實施，都離不開黨中央的堅強有力領導和高度重視。習近平總書記在黨的十八屆六中全會和十八屆中央紀委五次、六次、七次全會上均對監(jiān)察立法工作提出明確要求。黨的十九大明確提出：“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權限和調查手段?！笔艑弥醒爰o委二次全會強調，要全面推進國家監(jiān)察體制改革，構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系。

科學立法、民主立法、依法立法。憲法是國家根本大法，是各種制度和法律法規(guī)的總依據(jù)。在十三屆全國人大一次會議上，先通過憲法修正案，然后再審議監(jiān)察法草案，及時將憲法修改所確立的監(jiān)察制度進一步具體化，是我們黨依憲執(zhí)政、依憲治國的生動實踐和鮮明寫照。確立監(jiān)察委員會憲法地位，體現(xiàn)了黨的主張和人民意志，為深化國家監(jiān)察體制改革、制定監(jiān)察法提供了法治保障。監(jiān)察法在立法過程中堅持與憲法修改保持一致，相關內容及表述均與本次憲法修改關于監(jiān)察委員會的各項規(guī)定相銜接、相統(tǒng)一。

表決通過憲法修正案，根據(jù)憲法制定監(jiān)察法，使監(jiān)察法于憲有據(jù)、于憲有源。監(jiān)察法立法的另一大亮點是廣泛征求意見，科學民主立法。監(jiān)察法從最初的醞釀到誕生，吸收了社會各界的意見，在堅持正確方向的基礎上不斷走向成熟。

監(jiān)察法的通過使得全面從嚴治黨，預防和打擊腐敗，建立長效的權力約束機制，有了良好的制度化的依托。監(jiān)察法補齊了既往行政監(jiān)察職能只是由行政機關的工作人員，以及政府任命的工作人員執(zhí)行的短板，有效整合了政治資源和制度化的監(jiān)管力量，促進了各監(jiān)督主體間的協(xié)作和互動，有效解決了監(jiān)察覆蓋面過窄、反腐敗力量分散、紀法銜接不暢等問題。

同時，國家監(jiān)察體制改革一方面讓國家政權機關擁有專門的監(jiān)督組織，解決了黨與國家政權機關的權力關系；另一方面通過合署辦公體制，堅持黨對各級監(jiān)察委員會的領導，監(jiān)察權仍屬于黨的領導范疇，黨通過監(jiān)察權實現(xiàn)對全部公職人員的監(jiān)督管理。監(jiān)察委員會脫離了政府內部的附屬機構，成為平行于行政機關、司法機關的獨立國家監(jiān)察機關。

程序合法是依法治國的重要體現(xiàn)

監(jiān)察程序是特別重要的一環(huán)。程序合法是實體合法和普遍服從的前提條件，也是依法治國的重要體現(xiàn)。在程序法方面，監(jiān)察委作為監(jiān)察機關，也是法律監(jiān)督機關，有監(jiān)督、調查和處置三項權力?！侗O(jiān)察法》從第三十五條至第四十九條，對監(jiān)察程序進行了詳細說明。這使得監(jiān)察委的調查工作具有了很強的程序性與專業(yè)性。監(jiān)察法和刑事審判對于證據(jù)的合法性要求，既有程序性的，又有實體性的。

同時，監(jiān)察委調查取得的證據(jù)，要經(jīng)得起公訴機關和審判機關的審查，經(jīng)得起歷史和人民的檢驗。如果證據(jù)不扎實、不合法，輕則檢察機關會退回補充調查，影響懲治腐敗的效率；重則會被司法機關作為非法證據(jù)予以排除，影響案件的辦理進程以至結果；對于侵害當事人權益、造成嚴重問題的，還要予以國家賠償。所以，各級紀委監(jiān)察委一定要有強烈的法律意識，從一立案就要嚴格依法、嚴格按程序收集證據(jù)，不能等到臨近移送司法機關甚至進入司法程序了，再去解決程序合法性的問題，這是以法治思維和法治方式懲治腐敗最直接、最基本的要求。因此，監(jiān)察機關應該嚴格依照法定程序行使法律賦予的權限，不得有法外之權、不得越程序合理的雷池。在履行監(jiān)察程序的時候，要密切關注以下這幾個問題。

一是監(jiān)察手段問題。首先，要增添預防性措施。制定《國家監(jiān)察法》，實現(xiàn)關口前移，加強對權力日常運行過程的監(jiān)督，引入新的監(jiān)督方式，如現(xiàn)場監(jiān)督等。其次，賦予監(jiān)察機關采取必要強制措施的權力。再次，以“留置”代替“雙規(guī)”。從程序上講，使得《監(jiān)察法》的審批機制更加完備，更注重發(fā)揮集體決策的優(yōu)勢和民主集中制的傳統(tǒng)?！秶冶O(jiān)察法》要求監(jiān)察委員會采取留置措施時不僅必須全程錄音錄像，收集保存證據(jù)，接受監(jiān)督，同時還要注意保護被調查對象的基本公民權利和法律權利。

二是主體監(jiān)督問題。各級監(jiān)察委員會是實施監(jiān)察法的主體，從“以權力監(jiān)督權力”的角度出發(fā)，首先，監(jiān)察委員會這個主體要接受人大監(jiān)督。人民代表大會制度是其他各項政治制度賴以建立的前提，反映了我國政治生活的全貌，是具有根本性的政治制度。人民代表大會制度是在中國共產(chǎn)黨領導下以人民當家作主為基礎的、以人民選舉產(chǎn)生的人民代表大會為基礎的整個政權體系、政權組織制度。監(jiān)察委員會由人大選舉產(chǎn)生，對其負責，接受其監(jiān)督，這是發(fā)揮和保障人民監(jiān)督作用的根本的制度化路徑。其次，監(jiān)察委員會要接受司法監(jiān)督。監(jiān)察委員會調查終結后移交給檢察院的案件，如果檢察院認為不構成犯罪，有權撤銷案件或者不予批捕。同時，檢察院作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，對監(jiān)察委員會作出的決定或者采取的措施有權實施法律監(jiān)督。程序不僅設置了步驟和方式方法，更關鍵的是借助流程管控實現(xiàn)了權力分工和分工下的制衡。再次，國家監(jiān)察委員會要進行自我監(jiān)督。從“權利監(jiān)督權力”的角度出發(fā)，監(jiān)察委員會要接受社會和民眾的監(jiān)督，應當引導和借助公眾逐漸覺醒的權利意識和監(jiān)督熱情?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的個體都可以通過“缺席的在場”這樣一種形式參與到諸如環(huán)境保護、社會資源的分配、政治權力的監(jiān)督等眾多社會議題中來，因此要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)時代新媒體的特點，開通互聯(lián)網(wǎng)舉報、投訴等平臺，將社會監(jiān)督、民眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督作為監(jiān)督監(jiān)察委員會的有效方式。最后，監(jiān)察委員會要接受黨的監(jiān)督。在具體監(jiān)督機制上，可以成立各級監(jiān)察委員會的投訴委員會，接受對監(jiān)察委員會工作人員的投訴。

三是銜接機制問題。從權力屬性上看，監(jiān)察委員會享有調查權，這一調查權與檢察院的偵查權有所差異，不能完全取代檢察院的偵查權。為保證調查權的順利行使，賦予監(jiān)察委員會調取資料、證據(jù)，勘驗、鑒定，查封、扣押，進入場所、駐地等等權力，但檢察院的特殊自偵權如技術偵查權等仍保留著。因此，當監(jiān)察委員會結束調查，認為被調查對象確實涉及刑事犯罪時，應當將案件移送司法機關，由司法機關行使批捕和公訴權。監(jiān)察委員會無權做出不批捕、不予起訴、免于刑事處罰等決定。在這一過程中，檢察院作為法律監(jiān)督機關，有權對監(jiān)察委員會的調查進行監(jiān)督，認為現(xiàn)有證據(jù)無法證明被監(jiān)察對象涉嫌犯罪的，可以撤銷案件，或將案件退回監(jiān)察委員會，或要求監(jiān)察委員會補充調查。

總之，《監(jiān)察法》把中央要求和群眾期盼、實踐需要和新鮮經(jīng)驗結合起來，明確了國家監(jiān)察工作的一系列重大問題，規(guī)定了監(jiān)察機關的監(jiān)察程序等重要內容，是對國家監(jiān)督制度的重大頂層設計。在實際工作中，紀檢監(jiān)察機關案件檢查實行分級辦理、各負其責的工作制度。案件檢查的基本程序一般主要分為案件受理和初步核實、立案檢查、調查核實和移送審理四個階段，監(jiān)察程序是具體而明確的，是不可隨意解釋與擴大化解釋的。對沒有涉及的新技術、新情況、新內容，應該遵循公序良俗的要求，讓監(jiān)察程序與監(jiān)察內容在價值上最大程度地達成呼應，將黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，不斷提高黨和國家的監(jiān)督效能。

在不同族群、不同文明、不同政治制度不斷交匯、競爭、借鑒的時代，我們已經(jīng)很難歸出一種適合于各國的普適性的發(fā)展道路?？梢哉f，人類政治文明和政治體系的變遷正因為不同國家的發(fā)展模式和制度探索而變得日趨多元。當政治權力的存在成為當今世界經(jīng)濟發(fā)展、社會治理、共識建構不可或缺的力量時，不管是發(fā)達國家還是后發(fā)國家，如何有效地解決因為政治權力的擴張所導致的國家建設的失敗，經(jīng)濟發(fā)展的停滯，個體自由、權利和福祉的縮減是各國需要面對的共同議題。在這樣的大背景下，歷史并沒有像福山所預言的那樣走向終結。在移民浪潮和族群多元的時代，美國等西方國家所引以為傲的三權分立的政治制衡制度并沒有讓不同族群、不同社會階層間在社會價值構建和政治制度創(chuàng)設方面取得基本的共識。

沒有比較就沒有鑒別。著名歷史學家錢穆先生認為，“好像花盆里的花，要從根生起。不像花瓶里的花，可以隨便插進就得。我們的文化前途，要用我們自己內部的力量來補救?！笨梢哉f，中國國家監(jiān)察體系的變遷是中國共產(chǎn)黨這一“使命型政黨”的不斷變革與調試，是對國家與社會關系、政黨執(zhí)政規(guī)律、權力監(jiān)督體系認識的不斷深化，具有豐富和深刻的、中國語境下的政治學意蘊和理論內涵。

（作者系《求是》宣傳聯(lián)絡部主任）