路行　宋林霞

摘 要：分析鄉(xiāng)村治理過程中，不同歷史時(shí)期鄉(xiāng)村干部所屬權(quán)力的動(dòng)作方式與興衰過程，并探討已有研究的不足之處，以期促進(jìn)相關(guān)研究的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;村干部;權(quán)利運(yùn)作

文章編號(hào)：1004-7026（2018）21-0009-02? ? ? ? ?中國(guó)圖書分類號(hào)：D422.6 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1? 不同歷史階段的村干部權(quán)力運(yùn)作研究

1.1? 地方鄉(xiāng)紳以及其權(quán)力運(yùn)作研究（1840年以前）

傳統(tǒng)的地方領(lǐng)袖是鄉(xiāng)紳。楊海坤認(rèn)為鄉(xiāng)紳一方面成為政府命令的傳達(dá)者;另一方面，政府默許或者利用著鄉(xiāng)紳的權(quán)威，在皇權(quán)難以觸及的鄉(xiāng)里，擔(dān)負(fù)著教化民眾、賦稅催繳和治安管理的責(zé)任，借此來彌補(bǔ)正式權(quán)力在鄉(xiāng)村中的不足[1]。鄉(xiāng)紳借助皇權(quán)成為地方實(shí)際管理者和國(guó)家與地方的中間人，是這一時(shí)期的特征。

祁慧指出鄉(xiāng)紳依靠文化網(wǎng)絡(luò)和對(duì)鄉(xiāng)村資源的控制，主持村莊事務(wù)、掌握決策權(quán)，他們規(guī)定鄉(xiāng)村公共資源的分配利用且通過組織和制定鄉(xiāng)規(guī)、族規(guī)來對(duì)村民實(shí)現(xiàn)管理和約束，同時(shí)依權(quán)實(shí)施懲戒和監(jiān)督，相對(duì)富裕的鄉(xiāng)紳甚至組建了鄉(xiāng)保安機(jī)構(gòu)，成為一支地方武裝力量[2]。

費(fèi)孝通先生用“雙軌政治”描述了鄉(xiāng)紳階層在政府和普通民眾之間所起的作用。一軌是官僚體系，以皇權(quán)為中心，在官員和知識(shí)分子的作用下將權(quán)力的觸角伸到縣的層面;另一軌則在皇權(quán)難以直接掌握的縣下地區(qū)，主要就是由地方精英進(jìn)行管理，所以在“國(guó)家—士紳—農(nóng)民”的結(jié)構(gòu)中，一切關(guān)于村莊治理的權(quán)力均掌握在鄉(xiāng)紳手中，鄉(xiāng)紳成為國(guó)家權(quán)力的代表[3]。

1.2? 村莊經(jīng)紀(jì)人及其權(quán)力運(yùn)作研究（新中國(guó)成立前）

自清末新政開始，政府主要以兩種手段管理農(nóng)民。一方面，借助經(jīng)紀(jì)人從地方收取賦稅，他們借助職權(quán)獲取最大利益[4]。另一方面縣下設(shè)學(xué)堂施以教化，并以警察制度強(qiáng)化對(duì)地方的管理并實(shí)現(xiàn)管理正規(guī)化。自此時(shí)起，原有鄉(xiāng)紳管理的默許狀態(tài)逐漸轉(zhuǎn)為否認(rèn)。

政府這一舉措使得鄉(xiāng)紳?rùn)?quán)力大幅度削減甚至喪失，在辛亥革命后一部分鄉(xiāng)紳轉(zhuǎn)而投靠新政權(quán)，成為新政權(quán)里的官員，他們惟命是從，成為徹底的政府助手，有的甚至借機(jī)斂財(cái)和盤剝鄉(xiāng)民。他們利用強(qiáng)制、脅迫的手段完成政府任務(wù)，國(guó)家管理模式由“國(guó)家—鄉(xiāng)紳—農(nóng)民”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?guó)家—農(nóng)民”的模式。

葉本乾認(rèn)為，此時(shí)期基層混亂，體制內(nèi)精英由自己想法行使權(quán)力的自由度非常高。他們將政府政策規(guī)定以“變通”的方式傳遞到基層社會(huì)，他們扮演著雙重的角色，既是政策的施行者，又是“變通”規(guī)則的制定者。通過變通謀取私利并借此讓自己的獲利最大化。有村干部為了利益，利用或者制造政府和民眾的緊張關(guān)系，借村民的不滿抵制上級(jí)政府，或借政府的強(qiáng)力來壓制村民[5]。

1.3? 人民公社化時(shí)期的村干部及其權(quán)力運(yùn)作研究（1949—1978年）

新中國(guó)成立后國(guó)家推行了人民公社體制，通過人民公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)的3級(jí)科層社會(huì)管理體制，政府試圖全面管理和干預(yù)鄉(xiāng)村事務(wù)”[6]。

此時(shí)村干部代表國(guó)家政權(quán)掌握鄉(xiāng)村資源的分配。一方面，村干部被授予較大的管理自主權(quán)，他們有權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村施以管教，甚至包括以暴力措施達(dá)到管理目的，在此期間，他們的權(quán)力被擴(kuò)大，因?yàn)槿嗣窆邕€承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)職能和軍事職能。另一方面，國(guó)家為保證隊(duì)伍純潔性，中下貧農(nóng)成為掌權(quán)的不二人選，擴(kuò)大階級(jí)斗爭(zhēng)，開展整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，將一大批不合格的干部從隊(duì)伍中剔除出去[7]。

很多學(xué)者提出，人民公社化使得中國(guó)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了徹底的改變?！皞鹘y(tǒng)社會(huì)中類似于鄉(xiāng)紳這樣的中間層消失了，村干部代表著國(guó)家意志管理農(nóng)村社會(huì)[8]。然而，即使國(guó)家政權(quán)覆蓋全農(nóng)村，村干部在日常的管理中仍具有一定的自主性。例如，村干部在監(jiān)督生產(chǎn)時(shí)會(huì)睜一只眼閉一只眼，實(shí)際來講，村干部從小生活和成長(zhǎng)在這個(gè)社區(qū)，對(duì)于村干部而言這是個(gè)“熟人的社區(qū)”，在滿是熟人親戚的環(huán)境中，村干部在權(quán)力的行使方面也可能較為松弛[9]。

有研究指出，人民公社時(shí)期的村干部多產(chǎn)自村內(nèi)生產(chǎn)能手，他們?cè)跐M足政治純潔性的前提下帶領(lǐng)村民組織生產(chǎn)，以勤勞公正得到村民的尊重和支持，以克里斯瑪型權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)著村民，在村莊治理過程中，他們富有威望，借此協(xié)調(diào)生產(chǎn)，安排工作;另外，他們也可以借助建立規(guī)則，使得村民服從治理，比如村干部有權(quán)記錄工分，在按照工分分配物資的原則下，村民必須服從管理[10]。

1.4? 村民自治背景下的村干部及其權(quán)力運(yùn)作研究（1978年至今）

20世紀(jì)80年代，基層開始實(shí)行村民自治制度，主要由黨支部和村委會(huì)來完成對(duì)村內(nèi)事務(wù)的自主管理，國(guó)家將人民公社化時(shí)期賦予村干部的權(quán)力進(jìn)行了部分回收，包括經(jīng)濟(jì)、軍事等權(quán)力，僅保留一些基本的管理職能。這一時(shí)期，權(quán)力的合法性給村民帶來更多的發(fā)展自主權(quán)和生存空間”[11]。

然而，村民自治制度下的村委會(huì)已經(jīng)不具有公社時(shí)期的管理和約束權(quán)力，因?yàn)橐恍└鼜?qiáng)勢(shì)的管理權(quán)力已經(jīng)被回收，農(nóng)民本位的國(guó)家法律和政策開始讓村民可以直接面對(duì)國(guó)家而不是借助村干部。這一變化致使村組制度型權(quán)力逐步弱化[12]，村干部的地位和權(quán)力已遠(yuǎn)比不上早期，此時(shí)村干部一方面已經(jīng)失去了傳統(tǒng)社會(huì)的權(quán)威，另一方面他們由國(guó)家和法律賦予的合法性權(quán)力也在逐漸萎縮，為了完成政府相關(guān)指示，正式權(quán)力的實(shí)現(xiàn)還需要借助非正式的關(guān)系，即通過習(xí)俗、暴力以及不規(guī)則的利益協(xié)調(diào)而獲得對(duì)村民具有特殊性和可選擇性的支配能力。人民民主賦予村干部的權(quán)力已經(jīng)不具備調(diào)動(dòng)資源的效用，不具有管理和約束力順利完成政府政策的下達(dá)和執(zhí)行已經(jīng)變成一件困難的事。

改革開放以來，關(guān)于村干部的研究多從村干部在村莊事務(wù)中扮演的角色角度入手，村干部借助不同的途徑獲得支持，從而獲得治理權(quán)力。關(guān)于村干部研究在改革開放之后主要有3種觀點(diǎn)：

一是雙重角色觀點(diǎn)。雙重角色基于這樣的假設(shè)：村干部連接政府和村民，但村干部在角色扮演和利益代表方面則搖擺不定[13]。他們會(huì)權(quán)衡自己的利益得失，當(dāng)他們能從政府那獲取較大利益時(shí)，他們就會(huì)成為政府代理人，幫助政府實(shí)現(xiàn)管理職能;但是如果通過幫助村民爭(zhēng)取村莊利益能夠有較大利益回報(bào)時(shí)，村干部有會(huì)倒向村莊，成為村莊利益的代表[14]。

二是“政府代理人”的觀點(diǎn)。李宇峰認(rèn)為從80年代開始，國(guó)家為建設(shè)和完善農(nóng)村基層自治，完成了大批相關(guān)立法，使得農(nóng)村治理開始以政府為主導(dǎo)，村干部只是經(jīng)由農(nóng)民選舉產(chǎn)生依法履行權(quán)利和義務(wù)，代表政府管理農(nóng)村社區(qū)而已[15]，這時(shí)村干部往往扮演著“政府代理人”角色。

三是“雙重邊緣化”的觀點(diǎn)。吳毅認(rèn)為作為國(guó)家代理人的村干部可能疏離村民或者被村民疏離，致使他們難以從所處社區(qū)獲取威望;其農(nóng)民特征又使他們不能為政府科層體系所接納，因而他們游走于政府與農(nóng)民的邊緣地帶，既為兩者所需要，卻又無法為兩者真正接納[16]。

2? 已有研究不足之處

一方面，關(guān)于村干部權(quán)力運(yùn)作的研究主要是從村干部角色扮演角度入手，借助社會(huì)變革，用宏觀的國(guó)家社會(huì)視角自上而下地對(duì)村干部的角色變化進(jìn)行研究，較少以微觀層面的村干部在村莊治理中的具體行為互動(dòng)研究村干部的權(quán)力運(yùn)作。

另一方面，在已有研究中，研究者分析村干部的角色與行為模式，認(rèn)為村干部一方面是國(guó)家的代理人，另一方面是村民的代表，是國(guó)家與農(nóng)村的中介。這其實(shí)忽略了組織內(nèi)部的復(fù)雜性，并沒有認(rèn)清國(guó)家、村干部、村民各自的特點(diǎn)及在不同時(shí)期、不同情境下的行為模式以及需要關(guān)注影響村落內(nèi)部的各個(gè)要素的能動(dòng)性。由于村干部扮演角色的復(fù)雜性，相應(yīng)會(huì)產(chǎn)生不同類型的權(quán)力運(yùn)作方式，大多數(shù)研究較難進(jìn)行系統(tǒng)全面的研究概括。

3? 結(jié)束語

我國(guó)農(nóng)村正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，隨著社會(huì)環(huán)境的變化，村干部的權(quán)力運(yùn)作也發(fā)生了變化。在村民自治背景下，村干部已經(jīng)成為鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)頭人，在管理村莊的過程中，村干部將權(quán)力滲透并運(yùn)作起來。鄉(xiāng)村干部的發(fā)展與各個(gè)歷史時(shí)期的社會(huì)變革以及新中國(guó)成立后對(duì)農(nóng)村地區(qū)的積極探索密不可分。對(duì)鄉(xiāng)村領(lǐng)袖階層和他們權(quán)力運(yùn)作的興衰過程進(jìn)行梳理，有助于更好地了解村干部權(quán)力的運(yùn)作方式。

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