趙迪

摘 要：第一代農(nóng)民工是那些上世紀八九十年代進入城市謀生，但戶口仍留在農(nóng)村的農(nóng)民工，是我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期孕育的一個新興勞動群體。改革開放后，這些農(nóng)民工從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，為我國工業(yè)發(fā)展、城市建設和農(nóng)村繁榮做出巨大貢獻。幾十年過去了，第一代農(nóng)民工已經(jīng)老去并逐漸走到了“去”與“留”的關鍵節(jié)點。本文通過實證研究，對目前第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)與養(yǎng)老困境進行了系統(tǒng)調(diào)查統(tǒng)計，分析目前困境產(chǎn)生的原因和成因，進而為解決其返鄉(xiāng)后的就業(yè)和養(yǎng)老問題提出對策建議。

關 鍵 詞： 第一代農(nóng)民工；返鄉(xiāng)；就業(yè)；養(yǎng)老；城鎮(zhèn)化

據(jù)國家統(tǒng)計局監(jiān)測報告顯示，截至2016年12月，我國農(nóng)民工總量達到28171萬人，其中第一代農(nóng)民工占比為50.3%，50歲以上農(nóng)民工占比19.2%。隨著農(nóng)民工代際轉(zhuǎn)移現(xiàn)象持續(xù)發(fā)生，很多第一代農(nóng)民工選擇“葉落歸根”，返回農(nóng)村開始新的生活。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國已返鄉(xiāng)的第一代農(nóng)民工人數(shù)超過1000萬人，且逐年大幅遞增，預計五年內(nèi)將形成大規(guī)模的第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮，勢必會對農(nóng)村社會經(jīng)濟產(chǎn)生深遠影響。為了解第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)與養(yǎng)老情況，農(nóng)業(yè)部軟科學課題組對江西、浙江、山東、河北、陜西、貴州、黑龍江、安徽、新疆9個?。▍^(qū)）29個聯(lián)系點開展了調(diào)研，結(jié)果顯示，第一代農(nóng)民工“留城不易，回鄉(xiāng)無靠”，返鄉(xiāng)后還將面臨老而無休、老而無安、老而無歡等問題，解決第一代農(nóng)民工就業(yè)與養(yǎng)老問題，政府不能缺位。

一、第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)與養(yǎng)老困境

（一）收入缺乏保障，老而無休

近些年，農(nóng)民工收入增幅總體呈下降趨勢。2016年農(nóng)民工群體月均收入為3275元，增速比上年回落0.6個百分點。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)前平均月收入僅為2854元，低于全國農(nóng)民工總體收入水平。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，第一代農(nóng)民工在城市的務工收入大部分用于子女教育、維持家庭生活開支和寄錢回家蓋房，僅有不到一半形成儲蓄存款。由于儲蓄不足、收入偏低，多數(shù)第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后愿意推遲“退休”而繼續(xù)工作。目前，第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后的收入構成主要是“務農(nóng)收入+務工收入”、“務工收入+贍養(yǎng)費”和“務農(nóng)收入+務工收入+贍養(yǎng)費”三類。數(shù)據(jù)顯示，有45.2%的受訪者返鄉(xiāng)后從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其中自給性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者占66.7%，商業(yè)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者占23.9%，受雇于農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶的占9.4%，務農(nóng)是第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后的主要就業(yè)渠道，但以自給自足為主，市場化、合作化程度偏低；務工農(nóng)戶占受訪者的24.3%，兼業(yè)農(nóng)戶占比較大，其中一兼農(nóng)戶占77.2%，二兼農(nóng)戶占22.8%，兼業(yè)化經(jīng)營成為普遍現(xiàn)象；能夠獲得子女贍養(yǎng)費的受訪者占60.7%，每月能夠定期定額獲得贍養(yǎng)費的僅占38.7%，多數(shù)受訪者返鄉(xiāng)后難以獲得來自子女的穩(wěn)定收入。由于基層就業(yè)渠道不暢、培訓供給不足、扶持政策乏力，很多第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)即失業(yè)，有16.1%的受訪者返鄉(xiāng)后長期賦閑在家，有68.2%的受訪者返鄉(xiāng)后收入明顯下降。

（二）生活缺乏依靠，老而無安

目前，第一代農(nóng)民工參保率低，基本處于“裸老”狀態(tài)，很多人將面臨老無所依的窘境。一方面，企業(yè)追求利潤最大化、勞工費最小化，傾向于逃避為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險的義務；另一方面，第一代農(nóng)民工工作周期短、流動性強、收入不穩(wěn)定，不愿意繳納養(yǎng)老保險，很多受訪者認為“買養(yǎng)老保險每月都得交錢，不如工資高點實在。”數(shù)據(jù)顯示，受訪者中養(yǎng)老保險的參保率僅為20.9%，遠低于新生代農(nóng)民工參保水平，其中工作流動性最強、吸納人數(shù)最多的建筑行業(yè)參保率最低，僅為3.9%。很多受訪者對養(yǎng)老保險缺乏認識，質(zhì)疑老了拿不回本，一些地區(qū)還出現(xiàn)集中退保現(xiàn)象。在曾經(jīng)繳納養(yǎng)老保險的受訪者中，有將近24.5%的受訪者在繳納一段時間后辦理了退保手續(xù)。第一代農(nóng)民工對相關養(yǎng)老保險政策缺乏了解，73.2%的受訪者不了解養(yǎng)老保險政策，很多人退休后才開始關注養(yǎng)老保障問題。在制度設計上，對于跨省流動的農(nóng)民工而言，只能轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險個人賬戶，不能轉(zhuǎn)移社會統(tǒng)籌資金，多數(shù)農(nóng)民工在轉(zhuǎn)換工作崗位后沒有辦法轉(zhuǎn)移、保持養(yǎng)老保險關系。很多地方農(nóng)民工的勞動合同是一年期，勞動合同到期時必須退保，退保時農(nóng)民工只能一次性領回個人繳納部分，而單位繳納部分充入繳納養(yǎng)老保險縣市的地方社?；?。因此農(nóng)民工不斷變換工作，也就無法拿到用工單位為他們繳納的養(yǎng)老保險金。各地政府在社會保障的實施過程中制訂的繳費標準有所不同，出現(xiàn)各自“畫地為牢”現(xiàn)象。社會養(yǎng)老保險制度的差異性，導致出現(xiàn)養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移、接續(xù)難題。

（三）精神缺乏慰藉，老而無歡

第一代農(nóng)民工“解甲歸田”后的主要養(yǎng)老方式是自助養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老。調(diào)查顯示，45.4%的受訪者選擇自助養(yǎng)老模式，36.7%的受訪者選擇家庭養(yǎng)老，多數(shù)受訪者認為“靠自己”和“養(yǎng)兒防老”更靠譜，78.5%的受訪者認為進養(yǎng)老院是子女不孝的表現(xiàn)。隨著各地城鎮(zhèn)化進程加快、社會人口結(jié)構發(fā)生變化，傳統(tǒng)的自助養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老模式正在經(jīng)受巨大考驗：一方面，第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)收入不固定，流動性強，積蓄有限，自助養(yǎng)老缺乏長久保障；另一方面，多數(shù)第一代農(nóng)民工子女外出打工，就近照顧父母難度很大。傳統(tǒng)養(yǎng)老模式受到挑戰(zhàn)的同時，機構養(yǎng)老需求逐漸增多，然而目前基層各類養(yǎng)老機構數(shù)量嚴重缺乏，運轉(zhuǎn)資金不足，服務專業(yè)化水平低，無法滿足老人追求晚年安逸生活的多樣化訴求。隨著家中青壯年普遍外出務工，多數(shù)第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后淪為空巢老人和留守老人，其中一部分還要承擔撫養(yǎng)孫輩的重任。數(shù)據(jù)顯示，72.4%的受訪者表示自己長期沒有子女陪伴；65.2%的受訪者表示自己需要照看孫輩；48.5%的受訪者表示返鄉(xiāng)后內(nèi)心空虛失落，一些人因無法適應家鄉(xiāng)環(huán)境而再次外出打工或隨子女就地城鎮(zhèn)化。一些受訪者反映，“自己回去了，子女不回去，自己成為留守老人，孫子們又成了留守兒童”。第一代農(nóng)民工長期在城市務工，導致與親戚鄰里在生活上、情感上長期分離，降低了與傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的感情凝聚力，弱化了回鄉(xiāng)養(yǎng)老的情感基礎，造成很多第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后難以實現(xiàn)社會融入。數(shù)據(jù)顯示，第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后社會參與的主動性和積極性較低，僅有34.5%的受訪者表示平時會參加村民大會或村集體組織的各種活動，32.7%的受訪者表示平時會參與村內(nèi)公共事務討論，很多受訪者回鄉(xiāng)后難以融入農(nóng)村人際圈子。

二、第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)與養(yǎng)老問題產(chǎn)生的原因分析

（一）城鄉(xiāng)二元體制下農(nóng)民工權益的缺失

農(nóng)民工表面上是一種職業(yè)，實際上更是一種制度性身份，正是我國現(xiàn)有的社會制度造就了農(nóng)民工群體、農(nóng)民工現(xiàn)象和農(nóng)民工問題。造成目前農(nóng)民工就業(yè)養(yǎng)老權益缺失的不是單項制度，而是一整套制度設計和安排，包括戶籍制度、社會保障制度、勞動就業(yè)制度、人事制度、組織制度、人口遷徙制度、教育制度、財政制度、住房制度以及政治制度等。這些制度從總體上將農(nóng)民工和市民分離開來，讓農(nóng)民工成為一個特定的社會邊緣群體。這些制度共同形成了將農(nóng)民工排斥在外的特殊體制，即農(nóng)民工體制。農(nóng)民工體制是城鄉(xiāng)二元體制在非農(nóng)領域的體現(xiàn)，是計劃經(jīng)濟在改革開放中重構的產(chǎn)物，具有明顯的排外性、封閉性、滯后性和不公平性。比如，二元戶籍制度賦予每個人以戶籍身份，而且?guī)缀醪荒芨淖?，這就造成農(nóng)民工無法融入城市，只能在體制外生存，變成流動人口，在就業(yè)、養(yǎng)老等方面面臨一系列難題。在戶籍制度和與戶籍相連的就業(yè)制度下，多數(shù)第一代農(nóng)民工遭受了職業(yè)門檻限制，被排斥到次屬勞動力市場上，從事一些市民不愿意干的工作；由于第一代農(nóng)民工流動性更強、收入不固定、工作不穩(wěn)定，他們拿不到“五險一金”，不享有任何保險待遇，幾乎完全被排除在社會保障體制之外。在這種農(nóng)民工體制下，第一代農(nóng)民工往返于城鄉(xiāng)之間，始終無法實現(xiàn)市民化，不能享受到與城市居民一樣的就業(yè)養(yǎng)老待遇，回鄉(xiāng)后又要面臨無業(yè)與留守的困境。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展總體水平偏低且不均衡

我國農(nóng)村人口流動并不總是從鄉(xiāng)村到城市并在城市定居的單向運動，而是城鄉(xiāng)之間的候鳥式遷徙，這種流動模式表明農(nóng)民的就業(yè)生活始終無法真正脫離鄉(xiāng)村。在現(xiàn)行體制下，進城落戶未必一定符合多數(shù)第一代農(nóng)民工的現(xiàn)實需求和最大利益。與新生代農(nóng)民工期盼徹底離鄉(xiāng)進城并融入城市相比，大多數(shù)第一代農(nóng)民工年老時更愿意選擇返鄉(xiāng)就業(yè)和養(yǎng)老，他們更具有返鄉(xiāng)情結(jié)，更希望葉落歸根。然而，我國農(nóng)村就業(yè)市場吸納大規(guī)模返鄉(xiāng)農(nóng)民工的作用有限，僅依靠“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”的農(nóng)村就地吸納模式已經(jīng)無法解決第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后的生計問題。目前，我國的人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)過半，城鎮(zhèn)化建設進入中高速發(fā)展階段，更多的就業(yè)機會和便利的生活條件吸引了大量農(nóng)村勞動力就近轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，返鄉(xiāng)農(nóng)民工以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心的就地城鎮(zhèn)化趨勢越來越明顯。隨著城鎮(zhèn)化建設速度不斷加快，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心的小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)的新空間和養(yǎng)老的新歸宿，農(nóng)民工就地城鎮(zhèn)化需求不斷增長。但是和日漸高漲的需求相比，我國的城鎮(zhèn)化總體水平偏低，甚至低于世界城鎮(zhèn)化平均水平。滯后的城鎮(zhèn)化導致大量第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后無法向城鎮(zhèn)順利轉(zhuǎn)移，很多只能滯留在農(nóng)村就地工作和養(yǎng)老。從空間分布看，我國東、中、西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平極不平衡，較為明顯的是中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平偏低，城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，而這些地區(qū)反而是返鄉(xiāng)農(nóng)民工數(shù)量最集中的區(qū)域。隨著我國城鎮(zhèn)就業(yè)總量和結(jié)構性壓力不斷加大，中小城鎮(zhèn)難以在短時間內(nèi)承受和消化大規(guī)模的返鄉(xiāng)農(nóng)民工。與此同時，就地城鎮(zhèn)化過程中一系列制度滯后也使大量返鄉(xiāng)農(nóng)民工無法真正實現(xiàn)市民化，仍要以農(nóng)村土地作為最后的社會保障，就業(yè)與養(yǎng)老困境并未從根本上得到解決。第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)將帶來新的就業(yè)需求和養(yǎng)老需求，這將會影響到新型城鎮(zhèn)化建設步伐，也會影響到以何種質(zhì)量實現(xiàn)返鄉(xiāng)農(nóng)民工安居樂業(yè)的目標。

（三）勞動力供求結(jié)構性矛盾突出

我國經(jīng)濟的高速增長以及城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，為農(nóng)村勞動力提供了很多就業(yè)崗位，增加了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)量，經(jīng)濟總量增長的同時也促進了農(nóng)村勞動力的就業(yè)增長。在用人需求猛增的同時，農(nóng)村勞動力就業(yè)難，尤其是轉(zhuǎn)移就業(yè)難的現(xiàn)象仍然存在。造成這一現(xiàn)象的原因不是因為社會沒有用人需求，而是存在勞動力供需結(jié)構矛盾，即就業(yè)市場從年齡、文化程度、技術水平、工作經(jīng)驗等方面提出了更高要求，而相較于新生代農(nóng)民工而言，多數(shù)第一代農(nóng)民工達不到這些要求，只能被動挑選其他人不愿意從事的工作。第一代農(nóng)民工在城市工作面臨這些問題，返鄉(xiāng)后在鄉(xiāng)鎮(zhèn)打工仍然要面對同樣問題。因為無法滿足市場需求，多數(shù)返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工只能就近從事短工、零工等非正式工作。從勞動力供求結(jié)構看，建國之后的鼓勵生育政策造成了勞動力供給嚴重超過了勞動力需求，大量富余勞動力只能向城市轉(zhuǎn)移。由于自身條件所限，第一代農(nóng)民工與雇主的權益博弈中，雇主始終處于優(yōu)勢地位。隨著返鄉(xiāng)潮的出現(xiàn)，農(nóng)村勞動力開始出現(xiàn)回流倒灌，而農(nóng)村和鄰近城市勞動力需求并未在短時間內(nèi)擴增，這種勞動力供求結(jié)構失衡將會變得越來越明顯。當前我國經(jīng)濟正處由高速度、粗放型增長到中速度、質(zhì)量提高型增長轉(zhuǎn)變，更多需要發(fā)揮科技創(chuàng)新的拉動力和增大科技對增長的貢獻率。然而以科技創(chuàng)新促轉(zhuǎn)型穩(wěn)增長的發(fā)展道路決定了勞動力就業(yè)結(jié)構必然要經(jīng)歷一場調(diào)整和升級，高新技術勞動力需求不斷上升，低技術勞動力將面臨著轉(zhuǎn)型壓力。對于臨近“退休”或已“退休”的第一代農(nóng)民工而言，無論是就地求職還是就近打工，都會受到這種轉(zhuǎn)型升級的影響，仍然要面對“有人無工做”的結(jié)構性供需矛盾。

（四）家庭裂變和代際分居不斷加劇

改革開放后，我國社會經(jīng)濟隨之轉(zhuǎn)型，人口結(jié)構發(fā)生了變化。自實行計劃生育制度以來，農(nóng)村人口生育率大幅下降，家庭喪失了家庭成員相互照顧的人口基礎，使得農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的養(yǎng)老觀念不再具有人口條件。目前出現(xiàn)的“四二一”或“四二二”家庭結(jié)構可以形象描繪出家庭裂變對養(yǎng)老模式的沖擊。由于農(nóng)村家庭結(jié)構趨于小型化和核心化，贍養(yǎng)所需要的資金、精力和時間也很難滿足農(nóng)民工的養(yǎng)老需求，于是出現(xiàn)了“靠兒女”不如“靠自己”、自給性養(yǎng)老等現(xiàn)象。和新生代農(nóng)民工不同，第一代農(nóng)民工的行動單位是家庭而非個人，其返鄉(xiāng)就業(yè)和養(yǎng)老受到家庭策略的影響，是否“退休”取決于家庭生產(chǎn)周期，受經(jīng)濟壓力影響而繼續(xù)工作、推遲“退休”的現(xiàn)象比比皆是。早期第一代農(nóng)民工的收入可以在“自己在城鎮(zhèn)，家屬留鄉(xiāng)村”的條件下維持全家生活，隨著城鎮(zhèn)化建設和物價上漲，如今更多的第一代農(nóng)民工要養(yǎng)育留守孫輩，甚至還要為子女進城、孫輩上學買單，這無形中加劇了第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老負擔。從代際關系角度看，第一代農(nóng)民工在城市務工掙錢，由于市民化程度低且“鄉(xiāng)土情結(jié)”濃厚，年老之際多數(shù)會選擇返鄉(xiāng)就業(yè)養(yǎng)老；而第一代農(nóng)民工子女年幼之際進城務工或求學后，在城市文明熏陶下逐漸與鄉(xiāng)土社會斷絕了文化紐帶和情感聯(lián)系，開始具備市民化條件，他們多數(shù)傾向于在城市長期定居生活。于是在第一代農(nóng)民工家庭中會出現(xiàn)代際分居，農(nóng)民工返鄉(xiāng)后長期和子女分離，家庭供養(yǎng)資源越來越少，導致第一代農(nóng)民工的生理需求和心理需求都難以得到滿足。

（五）土地保障功能逐漸弱化

作為農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)資料，土地的生產(chǎn)功能毋庸置疑，但是在我國的特殊國情下，除了生產(chǎn)功能外，土地還具有多種保障功能，最典型的是土地還承載著第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后的就業(yè)保障和養(yǎng)老保障功能。通過農(nóng)業(yè)養(yǎng)老、互惠養(yǎng)老和地租養(yǎng)老等具體形式，土地所具有的生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能在一定歷史條件下得到了極大發(fā)揮，但是隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)的加速，土地養(yǎng)老的保障功能呈現(xiàn)逐漸弱化的趨勢：子女外出務工，老人在家務農(nóng)，務農(nóng)成為第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后的主要就業(yè)形式，家庭中也逐漸形成了“半工半耕”的代際分工模式，傳統(tǒng)以土地為基礎的生活模式被徹底打破；由于農(nóng)產(chǎn)品具有體積大、價值低、易腐爛、儲運難等特點，加上農(nóng)產(chǎn)品市場價格不穩(wěn)定，產(chǎn)銷信息不對稱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨風險較大；近幾年，農(nóng)產(chǎn)品價格不斷走低，生產(chǎn)成本逐年提升，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營絕對收益呈下降趨勢，從事農(nóng)業(yè)的比較收益越來越低；隨著土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，農(nóng)村出現(xiàn)家庭無土地現(xiàn)象和土地集中的規(guī)模經(jīng)營趨勢，土地已經(jīng)不足以承擔起抵御老人全部生活風險的重擔，土地保障出現(xiàn)了虛化現(xiàn)象；土地流轉(zhuǎn)下，對于失地農(nóng)民工的經(jīng)濟補償及其他補償制度還不健全，失地農(nóng)民的后續(xù)生活仍無法保障。代際分工現(xiàn)象出現(xiàn)、農(nóng)業(yè)價格和成本雙重因素擠壓、土地流轉(zhuǎn)提速，這些因素造成土地不再具有穩(wěn)定的養(yǎng)老保障功能，第一代農(nóng)民工并不再是擁有一塊土地就擁有一切保障。

（六）農(nóng)村精神文化生活的邊緣化

對于選擇返鄉(xiāng)養(yǎng)老的第一代農(nóng)民工而言，精神慰藉是他們的重要需求之一。與物質(zhì)需求相比，精神需求往往具有較強的依賴性，而基于農(nóng)村目前以家庭保障為主的養(yǎng)老方式而言，家庭成員是提供精神依靠的重要載體。除此之外，參與精神文化活動和社會交往也是滿足個體精神需求的重要補充，當家庭成員無法與老人長期生活在一起時，精神文化活動開始具有很強的替代效應。目前，農(nóng)村文化建設與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展不相適應，與農(nóng)民群眾的精神文化需求不相契合。長期以來的體制性障礙，導致我國農(nóng)民的主體地位沒有得到足夠的尊重，而以重經(jīng)濟輕文化的重點方針更強化了文化體系中農(nóng)民主體的弱勢地位。從個體因素看，第一代農(nóng)民工在城市居住多年，深受城市先進文化的熏陶，回鄉(xiāng)后難以適應單調(diào)的農(nóng)村文化生活，出現(xiàn)個體文化偏好和文化產(chǎn)品供給之間的沖突；從社會因素看，文化供給和保障的重點是市民而不是農(nóng)民，政府對農(nóng)村文化振興重視程度不夠，在還未解決生計需求基礎上，不會將解決文化需求納入議程。盡管政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面采取了很多措施，進行了很多嘗試，但重點仍然集中在如何提高收入水平，對于如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化發(fā)展沒有給予應有的重視。比如，當前農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)的服務對象主要以社會精英為主；農(nóng)村文化建設投入相對不足，公共文化機構難以運轉(zhuǎn)；農(nóng)村文化產(chǎn)品、文化服務供給非常短缺，文化基礎設施落后等。現(xiàn)有城鄉(xiāng)之間的差距不僅表現(xiàn)在物質(zhì)生活上，更體現(xiàn)在文化方面，第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后面臨文化生活匱乏、精神追求難以滿足的困境，會嚴重影響?zhàn)B老質(zhì)量，造成其精神空虛、“幸福感”下降。

三、解決第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)與養(yǎng)老困境的對策

（一）健全服務體系，拓寬增收渠道

政府應加大人力財力投入，建立可靠、有效、優(yōu)質(zhì)、低廉的就業(yè)信息服務系統(tǒng)，推進縣鄉(xiāng)基層就業(yè)和社會保障服務平臺、中小企業(yè)公共服務平臺、農(nóng)村基層綜合公共服務平臺、農(nóng)村社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設，為返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工就業(yè)提供信息與咨詢。政府應鼓勵引導各類勞務中介機構針對第一代農(nóng)民工年齡偏大、文化水平偏低的特點提供職業(yè)崗位、崗位培訓、就業(yè)管理等方面的服務，支持企業(yè)、合作社等經(jīng)營主體吸納返鄉(xiāng)勞動力，整合資源建立健全第一代農(nóng)民工就近進城求職服務體系；各地應逐步加大公共財政支持返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工培訓的力度，設立職業(yè)技能培訓專項資金，根據(jù)其就業(yè)特點、需求和當?shù)靥厣幹茖嵤┡嘤栍媱?，采取面授、農(nóng)民田間學校、專家入戶指導等形式開展就業(yè)技能培訓；針對返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工參訓積極性差、支付能力低的特點，可通過發(fā)放“培訓券”等方式來調(diào)動其參訓積極性；為了促進返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工在城市積累的資金發(fā)揮更大效用，實現(xiàn)長期增值，應探索健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融服務機制，發(fā)展農(nóng)民資金互助合作組織，建立涉農(nóng)貸款風險補償制度，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)融資服務方式和農(nóng)業(yè)保險制度。

（二）堅持雙向協(xié)同，引導創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新

要強化政府引導與市場主導的協(xié)同作用，營造第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境，支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)與龍頭企業(yè)、市場中介服務機構等共同打造創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。政府應引導部分能力強、資源多的返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工進入?yún)^(qū)域?qū)I(yè)市場、示范帶和塊狀經(jīng)濟，鼓勵具有一定資金、技術和經(jīng)驗的農(nóng)民工發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、林下經(jīng)濟和鄉(xiāng)村旅游，促進農(nóng)村三產(chǎn)融合，將城市的發(fā)展資源轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村的發(fā)展動力；要強化回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)第一代農(nóng)民工的示范作用，通過“傳、幫、帶”輻射帶動其他返鄉(xiāng)農(nóng)民工依托本村資源就業(yè)、創(chuàng)業(yè)；各地要開展第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)情況調(diào)研，針對總體狀況和基本需求創(chuàng)建農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園，并將返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工作為重要的創(chuàng)業(yè)主體加以培植；依托基層公共平臺集聚政府公共資源和社會其他各方資源，組織開展專項活動為第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供系統(tǒng)服務；要探索完善第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)社會兜底保障機制，降低創(chuàng)業(yè)風險，防止因創(chuàng)業(yè)失敗致貧返貧；要引導支持本地龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體建立市場化的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進機制，依托資金、技術和服務激勵返鄉(xiāng)農(nóng)民工依托其產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)業(yè)發(fā)展。

（三）完善制度設計，推進保險接續(xù)

社會保險是第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)生活的安全網(wǎng)，要想讓第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后衣食無憂，必須擴大其社會保險參保率，落實基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)和城鄉(xiāng)保險制度銜接。針對第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題的特殊性，政府應該建立起一種過渡型養(yǎng)老補償和轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，將其作為“一攬子工程”推進。比如允許沒有養(yǎng)老保險和退休金的第一代返鄉(xiāng)農(nóng)民工辦理保險，政府根據(jù)自身財力給予一定補助，補貼金額應高于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，低于15年領取養(yǎng)老金的繳費額；進行全國聯(lián)網(wǎng)管理，杜絕某些人同時享有養(yǎng)老金和養(yǎng)老補償；應盡快出臺建立返鄉(xiāng)農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的相關條例和辦法，對統(tǒng)籌范圍、收繳技術、繳納標準、賬戶異地轉(zhuǎn)移、養(yǎng)老金發(fā)放、基金運營管理、保障措施進行統(tǒng)一的規(guī)定；提高基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次，由縣級至市級再提升到省級；要將無勞動能力、無人照料的第一代農(nóng)民工納入到社會救助范疇，通過最低生活保障制度保障他們的最低生活水平。為了讓后續(xù)農(nóng)民工返鄉(xiāng)后無后顧之憂，政府應大力推動養(yǎng)老保險并軌，盡快推動新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險并軌，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，讓返鄉(xiāng)農(nóng)民工只需要持社?？ǎ侥睦锒寄茏杂衫U費、領取養(yǎng)老金。

（四）創(chuàng)新養(yǎng)老模式，實現(xiàn)多元共治

構建多元共治的養(yǎng)老公共服務供給方式，探索適合本地區(qū)的互助合作養(yǎng)老、機構養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等多種新型養(yǎng)老模式，明確政府、企業(yè)、社會組織、村民等主體的權利與責任，增強服務供給的市場化、社會化水平，豐富服務供給渠道和供給內(nèi)容。各級政府部門應發(fā)揮主導作用，強化針對返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工在養(yǎng)老保障、養(yǎng)老機構、文娛措施等方面的基礎性供給，支持社會性組織通過政府購買公共服務、引入民間資本等形式擴大養(yǎng)老服務的范圍和內(nèi)容，發(fā)揮協(xié)調(diào)與服務的功能；針對農(nóng)民工返鄉(xiāng)規(guī)模較大的地區(qū)，政府應成立專門的農(nóng)村養(yǎng)老公共服務機構，建立以政府財政補貼為主的多元化農(nóng)村養(yǎng)老公共服務籌資機制，引導民間資本投資農(nóng)村養(yǎng)老公共設施建設；鼓勵民辦養(yǎng)老機構在農(nóng)村推行供養(yǎng)型、養(yǎng)護型、醫(yī)護型等多樣化養(yǎng)老服務模式；鼓勵企業(yè)開展商業(yè)保險、消費式養(yǎng)老服務，滿足返鄉(xiāng)農(nóng)民工多樣化養(yǎng)老需求；以村組為單位成立老年人社區(qū)，探索農(nóng)村互助式社區(qū)養(yǎng)老模式，組織志愿者為返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工提供幫助，開展各種慰問活動；政府應建立專門、獨立的監(jiān)管部門，監(jiān)督農(nóng)村養(yǎng)老公共服務的供給情況（見圖1）。

（五）豐富文化生活，促進社會融入

要著力破解第一代農(nóng)民工的“雙重邊緣化”問題，促進返鄉(xiāng)農(nóng)民工的社會融入，提高其返鄉(xiāng)后的“幸福感”和“歸屬感”。應讓返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工參與養(yǎng)老公共服務供給決策，表達其真實需求，形成“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的雙向互動式?jīng)Q策機制，讓返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工的文化意愿和生活訴求能得到及時反饋；加強農(nóng)村公共文化服務體系建設，提升公共文化服務的有效供給，特別針對第一代農(nóng)民工的特點實施各類文化惠民項目；政府部門要鼓勵公共文化服務多主體生產(chǎn)、供給模式，形成政府與社會良性互動、共同治理的格局，引導第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后參與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，依托文化搞創(chuàng)業(yè)；通過政府購買養(yǎng)老公共服務項目的形式，引導基層非政府組織組建志愿者服務團隊，開展各種文化娛樂活動，幫助返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工適應鄉(xiāng)村環(huán)境，了解鄉(xiāng)土文化，感受鄉(xiāng)里鄉(xiāng)情，豐富精神世界；將第一代農(nóng)民工中的能人和精英培養(yǎng)成為黨員、在黨員能人中培養(yǎng)村干部，引導第一代農(nóng)民工參與村級事務管理，調(diào)動他們參政議政積極性；通過制訂優(yōu)惠政策引導第一代農(nóng)民工投身村級公共設施建設，鼓勵其投資辦廠、興建學校，強化其參與社區(qū)建設的幸福感和榮譽感；在返鄉(xiāng)群體較大的地區(qū)建立返鄉(xiāng)農(nóng)民工健康咨詢與法律咨詢中心，確保第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)后的權益得到切實保障。

（六）加快城鎮(zhèn)建設，強化社會服務

依托農(nóng)民工市民化，讓有條件的第一代農(nóng)民工徹底脫離土地進城落戶生活，是徹底解決第一代農(nóng)民工就業(yè)和養(yǎng)老的根本之策。在拉動內(nèi)需的資金內(nèi)設立專項資金，用以提升返鄉(xiāng)農(nóng)民工集中地區(qū)的中小城市及其小城鎮(zhèn)基礎設施建設水平；增加中小城市及其城鎮(zhèn)居民社會保障方面的建設投入，為農(nóng)民工進城就業(yè)養(yǎng)老解除社會保障方面的障礙；開展土地流轉(zhuǎn)制度改革，將進城農(nóng)民工從土地上解放出來，消除“一腳在城里，一腳在田里”現(xiàn)象，明確耕地和宅基地產(chǎn)權，盤活資本，增加收益；建立和完善與農(nóng)民工市民化相關的制度法律體系，既要全面推進有利于農(nóng)民工就近城市化的就業(yè)制度、社會保障制度、農(nóng)地退出制度和住房制度改革，又要完善農(nóng)民工就業(yè)、社會保障、住房和教育等方面的法律法規(guī)，使第一代農(nóng)民工就地市民化的權益合法化；各中小城鎮(zhèn)的政府要不斷提升服務返鄉(xiāng)農(nóng)民工的意識，加快新型城鎮(zhèn)化建設，強化公共服務水平， 加大對城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)的政策扶持力度，催生更多就業(yè)崗位；要著力加強社會參與體系建設，在城鎮(zhèn)公共服務供給方面引入多元參與和競爭機制，加強政府同社會組織在就業(yè)服務、法律援助、心理咨詢等方面的合作關系，為農(nóng)民工隨子女進城就業(yè)養(yǎng)老營造和諧的社會環(huán)境。

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