傅瀟瀟

2016年，隨著中共中央十八屆六中全會的召開和習近平總書記發(fā)表有關監(jiān)察體制改革的重要講話，國家監(jiān)察體制改革——這個嶄新的詞語進入了公眾視野，開啟了中國監(jiān)察體制改革的序章。

11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在三省市沒立各級監(jiān)察委員會，從體制機制、制度建沒上先行先試、探索實踐，為全國推開積累經驗。12月25日，全國人大常委會表決通過了關于在三省市開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定，規(guī)定了試點工作涉及的最主要、最基本的制度。

浙江作為第一批試點省份，其監(jiān)察體制改革由此走上探索前行之路。

首起監(jiān)察留置案

2017年1月20日，浙江省十二屆人大五次會議選舉產生了第一任浙江省監(jiān)察委員會主任。當天下午，浙江省人大常委會會議任命了省監(jiān)察委員會副主任、委員。

2月17日，杭州在該省率先完成13個區(qū)、縣（市）監(jiān)委的組建、轉隸工作。4月18日上午，杭州市監(jiān)察委員會正式掛牌成立。市、縣兩級實行紀委監(jiān)委合署辦公，對黨委全面負責，履行紀檢、監(jiān)察兩項職責，實行一套工作機構、兩個機關名稱。

此次改革，杭州市、縣兩級監(jiān)委從該市檢察機關反貪污賄賂、反瀆職侵權和預防職務犯罪三個部門劃轉編制259名，實際轉隸人員239人，其中市級43人、縣級196人。

機構掛牌、人員組建，只是邁出了改革的第一步。為加快推進紀委、監(jiān)委機關人員思想、工作、業(yè)務等方面的全面融合，杭州市紀委快速啟動了紀檢監(jiān)察業(yè)務專題集中培訓，并開始舉辦年輕干部夜學班。通過全員集中專題培訓和年輕干部每月一至兩次的夜學，使全體紀檢監(jiān)察干部深化對全面從嚴治黨的認識，將法律法規(guī)、黨紀黨規(guī)融會貫通，提高了隊伍戰(zhàn)斗力。

浙江省紀委書記、監(jiān)察委主任劉建超認為，浙江監(jiān)察體制改革和山西、北京都是在中共中央的決策和全國人大決定的基礎上來開展相關的工作，盡管做法上可能有一些區(qū)別，但取得的成效都是一致的。至于“浙江經驗”，有個形象的比喻就是，改革就像一個人的身體，為了保持活力，不但這個人身體中的主動脈血液要走通，毛細血管也要通。下一步會繼續(xù)精準有序地推進監(jiān)察體制改革。監(jiān)察體制改革不是寫意畫，而是工筆畫，一定是精準的。

浙江省委書記車俊曾說： “浙江在推進監(jiān)察體制改革試點上積極審慎，扎實有效，全面準確落實黨中央和中央紀委決策部署，試點工作取得圓滿成功，為全國推開提供了浙江經驗。”

截至2018年3月11日，浙江省共對292名被調查人采取留置措施，辦結案件中被留置的主要監(jiān)察對象100%移送起訴。此外，未采取留置措施，直接移送檢察機關審查起訴172人。浙江省監(jiān)察委成立以來，已審查調查廳級干部29人，其中涉嫌職務犯罪8人，同比增長60%。移送起訴的案件平均留置42.5天，比前三年紀委“兩規(guī)”和檢察機關偵查階段的平均用時縮短64. 4%。

而這其中，上城區(qū)監(jiān)委辦理的全國首例監(jiān)察留置案件更是得到了社會各界的普遍關注。

2017年3月17日，杭州市上城區(qū)監(jiān)察委員會依法對涉嫌貪污的某機關下屬事業(yè)單位工作人員余建軍作出立案調查決定，并對其采取留置措施，此案系國家監(jiān)察體制改革試點工作以來的全國首例監(jiān)察留置案。

彼時，上城區(qū)監(jiān)察委員會才剛剛組建一個月零四天，浙江省、上城區(qū)監(jiān)察委剛剛掛牌成立，杭州市監(jiān)察委尚未掛牌。

上城區(qū)紀委常委、區(qū)監(jiān)委委員田濤在接受本社記者采訪時表示，由于無經驗可循、無先例可依，首期留置案面臨的困難和壓力可想而知。但就在4月5日，上城區(qū)監(jiān)委主動聯(lián)系對接區(qū)檢察院，協(xié)商案件移送方案。17日，此案《起訴意見書》及30余卷近1米高的案卷材料一起移送區(qū)檢察院案管中心。20日，區(qū)檢察院正式決定逮捕佘建軍，監(jiān)察程序和司法程序的銜接轉換順利實現(xiàn)。

同年12月26日，經杭州市中級人民法院審理判決，余建軍因犯貪污罪被判處有期徒刑15年，并處罰金200萬元，扣押凍結在案的財物沒收并繼續(xù)追繳贓款。同時，杭州市紀委監(jiān)委還對此案啟動“一案雙查”，對涉及失瀆職行為的5名相關責任人給予了相應的黨紀處分。

至此，全國首例監(jiān)察留置案件落槌定音。

嚴格審批力保無誤

2017年3月16日深夜，上城區(qū)紀委書記、區(qū)監(jiān)委主任金曉東與區(qū)紀委副書記、區(qū)監(jiān)委副主任吳電榮仍堅持在崗，他們在等待一個涉及上城監(jiān)察委這個剛剛成立的部門重要工作的一個回復。

此前14小時，上城區(qū)監(jiān)委接到上城公安分局報告：16日凌晨4時，余建軍到轄區(qū)派出所投案，自稱其套取公款用于網(wǎng)絡賭博，現(xiàn)已無法償還。

經向杭州市紀委報告后，金曉東很快接到通知，參加當天下午杭州市紀委的專題會議。會議明確，由上城區(qū)監(jiān)委進行初核，并成立由金曉東任組長的工作領導小組，負責統(tǒng)籌協(xié)調。

16日下午5時30分，案件調查工作會議在上城區(qū)監(jiān)委召開，決定抽調20余名業(yè)務骨干組建調查組，兵分兩路開展談話和書證調取工作。一組由區(qū)監(jiān)委委員田濤、第一紀檢監(jiān)察室主任戚曉峰帶隊，與佘建軍進行談話；二組與兩名證人核實相關情況。

經過漫長等待，田濤從電話傳來信息： “成了！”通過幾小時調查，投案人身份、所述情況的真實性核實完畢。根據(jù)初步認定的涉案金額判斷，很可能要啟用留置措施。

17日上午，案件調查工作全面推進，初步核實余建軍利用職務便利套取公款，涉嫌職務犯罪的事實。下午，杭州市紀委、上城區(qū)監(jiān)委向浙江省監(jiān)委匯報案情調查情況，并得到回復：此案由上城區(qū)監(jiān)委立案調查，同時決定首次使用留置措施。

同日下午，經上城區(qū)委主要領導同意后，區(qū)監(jiān)委經向市紀委報批同意實施留置措施。

案件調查期間，浙江省市兩級黨委、紀委主要領導高度關注，分管領導多次就辦案進程、留置措施實施、相關文書的適用等作出具體指導，提出明確意見，充分履行了改革試點的主體責任和監(jiān)督責任。

在2018年全國兩會上，劉建超透露作為國家監(jiān)察體制改革試點省份，浙江在先行先試中探索出臺多項規(guī)定，如建立集體研究機制和上提一級審批機制，從嚴把關留置審批，同時對留置地點、留置時長、監(jiān)督留置措施實施等作出明確規(guī)定。

2017年3月18日上午，留置操作流程的細化方案，在相關專題會議討論中進一步完善：在宣布留置令和執(zhí)行留置措施時，監(jiān)委辦案人員必須著正裝，以示莊重。

同日下午1時28分，上城區(qū)監(jiān)委兩名辦案人員向余建軍宣布留置令，并由其本人簽字接收。隨后，辦案人員將其送至留置場所，并完成登記、體檢等流程。此外，區(qū)監(jiān)委還就留置期間人員安全、汛問、飲食、醫(yī)療等問題作出周密細致安排。

3月19日，在宣布留置后24小時內，上城區(qū)監(jiān)委以《留置通知書》形式通知余建軍家屬和工作單位；對其進行首次汛問前向其宣讀《權利義務告知書》；對物品扣押進行全程錄音錄像，并充分保障其休息權利。

為確保辦案安全落實到位，區(qū)監(jiān)委對余建軍在留置期間訊問活動均全程同步錄音錄像。整個調查工作體現(xiàn)了規(guī)范化法治化，也為辦理全國首例留置案留存了完整素材。

4月20日，上城區(qū)檢察院正式決定逮捕佘建軍，監(jiān)察程序和司法程序的銜接轉換順利實現(xiàn)，國內首起留置案留置時間為33天。

提煉經驗砥礪前行

據(jù)了解，余建軍是杭州市直某機關下屬事業(yè)單位的科員，不是黨員，不是上城區(qū)的干部，也沒有貪污上城區(qū)國有資產。按照以前的規(guī)定，這類案件不歸上城區(qū)管轄，因此以前的上城區(qū)紀委、區(qū)監(jiān)察局并無辦理此類案件的經驗。按照當時初步查明的余建軍的貪污行為，應當對其采取留置措施，而當時，浙江省乃至全國也沒有一家單位辦理過留置案件，沒有任何經驗可供上城區(qū)監(jiān)委借鑒。

余建軍投案自首之前，上城區(qū)監(jiān)委并未掌握其有關線索，沒有收集到任何與案件有關的證據(jù)。按照相關規(guī)定，派出所不能長時間限制其人身自由，如果無法在短時間內收集到充分證據(jù)，確定其違法犯罪行為并予以留置，那就只能將其釋放，一旦其逃跑或者自殺，后果不堪沒想。

從人員因素阱，首案調查啟動時，上城區(qū)監(jiān)察委員會才剛剛組建月余，區(qū)紀委原有干部和區(qū)檢察院轉隸干部還在磨合之中，尚未形成具有戰(zhàn)斗力的穩(wěn)定團隊。從法律依據(jù)講，雖然有全國人大常委會授權的十二項調查措施，但具體的操作細則尚未出臺，連辦案必不可少的法律文書都沒有模板。

在困難重重的局面下，上城區(qū)區(qū)委書記陳瑾高度關注此案，在立案前直至結案后，多次聽取專題匯報，多次親自參加部門協(xié)調會并作重要指示，特別是勇?lián)呜熑?，親自簽署《立案審批表》。

由于余建軍是在沒有任何證據(jù)準備的前提下投案自首的，必須迅速收集到足夠的證據(jù)，以確定是否對其采取留置措施。案件剛開始的頭兩天是最艱難的時刻，十多個辦案人員分頭行動，通宵加班，白天外出取證，夜晚撰寫報告，通過20多個小時的連續(xù)奮戰(zhàn)，本案中關鍵一個犯罪事實被證據(jù)徹底鎖定。這使得上城區(qū)監(jiān)委有足夠的把握對調查對象采取留置措施。

此案為上城紀委監(jiān)委向違紀違法犯罪打響的第一槍，在浙江省紀委監(jiān)委、上城區(qū)委的領導和指揮下，上城紀委監(jiān)委實踐了12項法定監(jiān)察職權中的11項，創(chuàng)設了20佘套法律文書，經歷了留置辦案的全流程，也摸索了一整套與公安、檢察院、法院、案發(fā)單位等部門的溝通協(xié)調機制，這些工作為國家監(jiān)察體制改革提供了上城經驗、上城樣本。辦案過程中，組織動員機關全部業(yè)務精英20余人，分成五個辦案小組，統(tǒng)一指揮，分工協(xié)作，全心投入，精益求精。余建軍案鍛煉了隊伍，振奮了士氣，使紀委原有干部和檢察院轉隸干部完美融合。

此前任上城區(qū)反貪局長的上城區(qū)區(qū)監(jiān)委委員田濤告訴記者，監(jiān)察工作相對于此前工作，對自身要求更高，力求做到紀法雙能，其性質也要求調查內部透明化。新的崗位讓他深深感覺到自己并不是一個從事司法的機器，而是一個司法從業(yè)的主體、一個政治工作的參與者。

余建軍案是國家監(jiān)察體制改革試點工作啟動以來的第一例采取監(jiān)察留置措施案，作為國家監(jiān)察體制改革的試點省份，浙江為監(jiān)察法的制定提供了實踐素材。

此外，浙江還先后制定出臺《監(jiān)察留置措施操作指南》 《監(jiān)察留置場所暫行規(guī)定》等，為依法有效開展監(jiān)察提供了有力保障。

在今年兩會上，談及浙江未來的監(jiān)察體制改革工作，劉建超表示，國家需要制定統(tǒng)一的實施細則，在試點基礎上進一步完善，同時應完善機制加強監(jiān)察委內部職責銜接，深化紀檢監(jiān)察機關與審判機關等的協(xié)作配合。例如要理順執(zhí)紀監(jiān)督部門與審查調查部門、派駐機構的職責界限，進一步明確執(zhí)紀監(jiān)督部門的調查權限、派駐機構的監(jiān)察權限和工作程序等。

劉建超稱，浙江未來也將繼續(xù)推動監(jiān)察體系拓展延伸，特別是向國有企業(yè)、科教文衛(wèi)、基層群眾自治組織延伸，從體制機制上實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員全覆蓋。

浙江省委書記車俊則表示，監(jiān)察法通過以后，浙江還將在幾個方面重點下功夫。浙江將把監(jiān)察法所體現(xiàn)的法治精神和制度安排落實到該省全面從嚴治黨的實踐中去，特別是落實到清廉浙江建設的謀劃部署中去，鞏固和發(fā)展山清水秀的政治生態(tài)。