張維宸

用國土綜合規(guī)劃的自然資源和生態(tài)環(huán)境相結(jié)合的方式，代表了未來自然資源管理的發(fā)展趨勢

根據(jù)第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議并批準的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，中國組建自然資源部。新組建的自然資源部目標任務(wù)艱巨，其將駛向何方，動力如何，尚待觀察。

從多頭到一頭

隨著改革的不斷深化，我國自然資源的管理體制與機制正在發(fā)生重要變革。但在傳統(tǒng)資源觀與資源管理觀向現(xiàn)代觀念轉(zhuǎn)變的時期，自然資源的行政管理還存在不少問題。

實踐證明，由于生產(chǎn)力水平的約束，我國在相當長時期內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展模式，是以大量消耗資源為特征的粗放型發(fā)展模式，資源的消耗大，致使可耗竭自然資源呈絕對減少趨勢，可再生自然資源呈現(xiàn)衰弱態(tài)勢。

新中國成立后，我國各種自然資源按照產(chǎn)業(yè)精細分工，由不同的主管部門分別管理，權(quán)力體系由與自然資源相關(guān)的國土、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門分散構(gòu)建。單獨來看，每個門類都在努力做到極致；但從總體來看，則是自然資源所有權(quán)主體虛位，管理缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，相互掣肘，甚至存在部門利益固化的積弊，自然資源保護困難。

海洋、林業(yè)、草原、濕地資源實際上實行多部門交叉管理，水資源實行單門類統(tǒng)一管理，土地、礦藏資源實行相對集中統(tǒng)一管理，以土地為中心的空間管制權(quán)分散于不同部委（局），空間規(guī)劃沖突的焦點，在于爭奪管控土地發(fā)展權(quán)。

土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃，是我國現(xiàn)行具有代表性的四類空間規(guī)劃。由于這些規(guī)劃的編制管理機構(gòu)分散、層級結(jié)構(gòu)和編制標準不統(tǒng)一，因而出現(xiàn)了規(guī)劃目標相抵觸、內(nèi)容相矛盾等問題，給人的感覺是規(guī)劃內(nèi)容乏味，八股化、程式化特濃，最終規(guī)劃也只能是“劃‘畫”或者是“劃‘話（領(lǐng)導講話）”，導致項目重復建設(shè)，和國家資源資產(chǎn)資本的浪費和流失。

政府在一定的資源監(jiān)督和干預(yù)空間行為權(quán)力的基礎(chǔ)上，實施不同的國土空間用途管制，造成自然生態(tài)空間越來越短缺，空間沖突頻現(xiàn)，進而引發(fā)暴利或暴損行為。而由于利益的驅(qū)動，導致權(quán)力與權(quán)利混淆，使行政機關(guān)陷入利益怪圈，重資源開發(fā)利用、輕資源保護節(jié)約現(xiàn)象比比皆是。中央部委（局）之間、中央和地方政府之間矛盾仍很突出，政府在實際管理中越位、錯位、缺位的現(xiàn)象屢見不鮮，妨礙自然資源管理職能的全面到位。

另外，在我國自然資源法治建設(shè)中，法律修改不及時，相互間銜接性及法規(guī)穩(wěn)定性不夠，甚至相互矛盾，有法不依、不依法行政兩方面問題并存。國有產(chǎn)權(quán)由于所有者和代理人關(guān)系不夠清晰，存在內(nèi)部人控制、關(guān)聯(lián)交易等，很多企業(yè)家不信任市場經(jīng)濟與法治秩序，尋找“保護傘”與“護身符”，形成惡性循環(huán)。

我國現(xiàn)行自然資源管理法律體系，仍屬單門類資源管理的部門法。主要問題是部門色彩太濃，甚至部門利益法規(guī)固化，同時也不同程度地帶有計劃經(jīng)濟體制的遺痕。

在對自然資源的管理中，感性偏多，理性偏少，多是解決表面問題；直接的偏多，間接的偏少，多是就問題解決問題；行政的偏多，經(jīng)濟與法治的偏少，多是采取行政手段解決問題。加之審批權(quán)限分散，串聯(lián)式審批流程設(shè)計，造成審批程序冗長，效率低下。

從以美國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯、印度為代表的自然資源大國和人口大國來看，各國在確定本國的資源管理體制時，大多考慮本國的實際情況，如資源稟賦、資源管理水平、經(jīng)濟發(fā)展水平和生態(tài)壓力等狀況，將自然資源管理與產(chǎn)業(yè)和生態(tài)管理相結(jié)合，以適度性為原則，不盲目擴張。同時，基于協(xié)同、合作、綜合或者統(tǒng)一的管理理念，世界各國在機構(gòu)改革中，越來越重視和加強自然資源綜合管理。

從以德、英、法等為代表的發(fā)達國家看，開展國土規(guī)劃的出發(fā)點和目標任務(wù)，不外乎是要解決或消除市場失靈所造成的空間發(fā)展不平衡，減少由此產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟現(xiàn)象，防止和解決市場經(jīng)濟條件下國土結(jié)構(gòu)不平衡、空間開發(fā)不協(xié)調(diào)、資源環(huán)境惡化等問題。而從國土規(guī)劃的實施來看，通過“空間鼓勵”、“空間準入”和“空間限制”等措施，國土規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)了中央與地方、地方與地方、城市與農(nóng)村、發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)、資源開發(fā)區(qū)和環(huán)境保護區(qū)之間錯綜繁雜的利害關(guān)系，事實上成為國家從空間上實施宏觀控制的利器。

總之，在自然資源管理方面，采用國土綜合規(guī)劃的自然資源和生態(tài)環(huán)境相結(jié)合的方式，代表了未來自然資源管理的發(fā)展趨勢。

管理的轉(zhuǎn)型

現(xiàn)在，我國自然資源管理的主要矛盾，已由數(shù)量有限的稀缺資源和互相競爭的多目標之間的矛盾，轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量資源的稀缺和人民日益增長的美好生活需要之間的矛盾。主要矛盾的變化，對自然資源管理工作提出了新要求。

自然資源管理體制改革的核心內(nèi)容，在于各管理機構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)劃分以及不同管理機構(gòu)之間的相互協(xié)調(diào)和配合。要實施自然資源用途管制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和分等級管理制度。自然資源部負責土地、海洋、礦產(chǎn)、水流、濕地、自然保護區(qū)、森林、草原、野生植物等資源的專門管理，同時需要專項自然資源管理機構(gòu)協(xié)調(diào)配合。要加強自然資源許可證制度建設(shè)，通過審核和頒發(fā)各種許可證，加強對自然資源的管理。

要通過行業(yè)準入管理和標準規(guī)范管理兩種方式，加強自然資源行業(yè)監(jiān)管制度建設(shè)，形戰(zhàn)“事前、事中、事后”全程監(jiān)管機制。同時，承擔山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理工作。

要統(tǒng)籌推進自然資源重大立法修法項目。加快《自然資源法》《空間規(guī)劃法》《海洋法》《國家公園法》《不動產(chǎn)登記法》的制定，加強《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《海域使用管理法》《森林法》《草原法》的修訂工作。

要構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度體系，探索建立自然生態(tài)空間用途管制制度，建立國土空間監(jiān)測監(jiān)管制度。明確建設(shè)空間、保護空間和整治空間，促進生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的協(xié)調(diào)和國土空間開發(fā)格局的優(yōu)化。

加強自然資源規(guī)劃制度建設(shè)和規(guī)劃的引導控制作用，加強土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等多規(guī)融合，形成全方位、多層次的國土空間管控體系。

要在現(xiàn)有的信息技術(shù)基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建一個通用的基礎(chǔ)信息平臺，采用數(shù)字規(guī)劃的方式，對各規(guī)劃的空間進行一體化管理，實現(xiàn)規(guī)劃的體系、目標和管理的銜接與統(tǒng)一。當務(wù)之急，是完善“一張圖”管到底的管理體制，統(tǒng)籌實施國土空間管控體系與耕地保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城市開發(fā)邊界紅線的劃定工作。

要完善信息資料采集、分析、整合等各個環(huán)節(jié)標準的規(guī)范，促進各類信息的無縫對接，賦予多規(guī)合一相應(yīng)的法律定位。

自然資源部的自然資源資產(chǎn)管理職能，主要是負責國家所有自然資源資產(chǎn)管理，這是一個管理的重要轉(zhuǎn)型，把自然資源作為資產(chǎn)，從最初的勘查階段開始，到開發(fā)利用，再到生產(chǎn)再生產(chǎn)全過程，將自然資源由單一的實物管理，轉(zhuǎn)向價值和實物的統(tǒng)一管理。將由單純的行政管理模式，轉(zhuǎn)向產(chǎn)權(quán)管理、用途管制、行政管理相互融合的模式。

要完善和穩(wěn)定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。試點自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)分類分級管理，改革自然資源資產(chǎn)出讓收益分配制度。推進全國自然資源管理市場化的試點和推廣工作。優(yōu)先開發(fā)利用城市土地資源，特別是大城市閑置和利用效率低下的土地資源的再利用。

加快自然資源統(tǒng)一調(diào)查制度建設(shè)。開展自然資源數(shù)量調(diào)查、質(zhì)量調(diào)查、開發(fā)利用條件調(diào)查。開展第三次土地調(diào)查工作。

建立并完善全民所有自然資源國家權(quán)益金制度。探索集體所有自然資源有償使用制度。明確全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用對象和范圍。加強自然資源要素有形市場建設(shè)。完善自然資源有償出讓方式。建立全民所有自然資源資產(chǎn)有償出讓監(jiān)管制度。

強化自然資源開發(fā)利用與保護的外部性監(jiān)管。依法征收各種自然資源稅費。建立自然資源開發(fā)利用在經(jīng)濟上的約束和激勵機制，提高自然資源的開發(fā)利用率和水平。

探索解決國家公園集體土地權(quán)屬問題的解決途徑。解決自然資源征收補償問題。完善自然資源節(jié)約集約開發(fā)利用制度建設(shè)，建立節(jié)約集約利用的標準規(guī)范體系和激勵約束機制，促進自然資源的節(jié)約集約利用。

（作者為中國國土資源經(jīng)濟研究院高級工程師）